Försvarsberedningen har den viktiga men samtidigt idag nästan oändligt svåra uppgiften att föreslå en klok politisk inriktning för det svenska totalförsvarets utveckling. Förslaget kommer att presenteras den 26 april.
Försvarsberedningshistorik – enighetens baksida
Den svenska försvarspolitik som den nuvarande försvarsberedningens företrädare i stor enighet utformade för ett tjugotal år sedan har efterhand visat sig leda fel. Den nödvändiga och genomtänkta reformering som ursprungligen föreslogs i slutet av 1990-talet berövades genom följande beslut de ekonomiska förutsättningarna att kunna fullföljas. Resultatet blev, som vi nu vet, att stora delar att det svenska totalförsvaret hårdbantades. Sverige och landets totalförsvar leddes i politisk enighet in i ett läge med starkt begränsad handlingsfrihet framåt.
Ett centralt antagande var att en tioårig återuppbyggnad vid behov skulle räcka för att återställa erforderlig förmåga. Bakom det antagandet låg bedömningen att Sverige snabbt skulle reagera på omvärldssignaler om ett bistrare säkerhetspolitiskt klimat. Klimatet började bli tydligt bistrare för cirka femton år sedan, men den givna inriktningen tilläts ändå i allt väsentligt ligga fast. Värnplikten pausades och det krympta försvarets insatsinriktning skulle förverkligas i den takt som given ekonomi medgav, d v s i en obestämd avlägsen framtid. Förmågeavvecklingen liksom förutsättningarna för framtida tillväxt borde ha analyserats och diskuterats mycket noga.
De långsiktiga konsekvenserna ser vi idag. En underkritisk försvarsstruktur ges nu uppgiften att snabbväxa samtidigt som kraven på beredskap höjs varje dag. Begreppet ”Bonsai försvar” har myntats. Under decennier försummade kritiska samhällsfunktioner försöker med huvudet nätt och jämnt ovanför vattenytan täppa till de värsta hålen samtidigt som ihåligheterna lyser i eldskrift. Den framtida säkerhetspolitiska handlingsfriheten avskaffades de facto i försvarsbeslutet 2004. Någon möjlighet till fortsatt alliansfrihet i ett försämrat omvärldsläge fanns sedan inte.
En försvarspolitik utformad i stor politisk enighet ledde alltså fel. Politiken har nu en nästan omöjlig ekvation att lösa.
Tidigare försvarsberedningars stora enighet har konsekvent framhävts som en styrka, men visar sig i efterhand ha haft negativa sidoeffekter som bidragit till dagens situation. Den grundläggande politiska enigheten onödiggjorde en seriös debatt och den har sedan sannolikt bidragit till att minska det politiska intresset för den grundläggande omprövning som borde inletts redan för femton år sedan. När alla är eniga blir intresset för omprövning begränsat!
Goda råd är nu dyra. Tiden är knapp. Viktiga beslut behöver tas omgående. Analysen av hur och varför alla tänkte så fel eller snävt måste få vänta. Nu gäller det att i en svår situation utgå från rådande läge och att agera så klokt som det överhuvudtaget är möjligt! Det bästa får i det läget inte bli det godas fiende. Tid är nu en knappare resurs än pengar!
Inför en ny rapport från beredningen finns det anledning att ta lärdom av historien. Även en enig beredningsrapport behöver diskuteras. Att det är svårt när politisk enighet låser den viktiga diskussionen vet vi. Men diskussion är livsviktig. Det är mycket som inte är självklart. Och allt måste gå fort!
Det är givetvis för sent att påverka beredningens slutsatser i den rapport som läggs fram 26 april. Det politiska slutkompromissandet lever nu sitt eget liv.
Som en checklista inför den viktiga fortsatta granskningen och diskussionen av beredningens ”lärarlösning” har jag nedan försökt sammanfatta mina förväntningar på beredningens resultat i åtta punkter.
För det första förväntar jag mig att beredningen redovisar en seriös analys av totalförsvarets utgångsläge. Allt låter sig förstås av sekretesskäl inte beskrivas. Viktigast är dock i detta sammanhang analysen av möjligheter och begränsningar vad gäller förmågetillväxt. Ekonomin är uppenbarligen inte den viktigaste begränsningen. Pengar går till sist alltid att få fram om den politiska viljan finns. Däremot finns fysiskt givna begränsningar för personell och materiell tillväxt. Personalförsörjningen är sannolikt den allra största begränsningen. Att utnyttja tillgänglig personal på effektivast möjliga sätt blir därmed ett imperativ!
Vilka alternativ finns? Vilken utbytbarhet finns mellan olika funktioner och över tiden? I vilken utsträckning konkurrerar omedelbara behov med långsiktiga? Hur ser de industriella förutsättningarna ut och hur samspelar långsiktig industriell utveckling med förmåga att stödja försvarets förmåga i närtid.
Allt detta behöver klarläggas för att möjliggöra en meningsfull fortsatt diskussion om olika möjliga prioriteringar. Alla alternativ som övervägs måste vila på en realistisk grund. Utrymmet för traditionellt önsketänkande och allomfattande julklappslistor är noll!
För det andra förväntar jag mig att beredningen klargör sin syn på den säkerhetspolitiska utvecklingen i världen och i Europa. Vad har hänt sedan föregående bedömning och hur påverkar det svensk säkerhet? En central fråga är kärnvapendimensionen. Den får för var dag allt större aktualitet. Kärnvapendiskussionen handlar idag om långt mycket mer än huruvida kärnvapen i någon situation ska kunna placeras på svensk mark. Försvarsberedningen har en central roll för att bereda vägen för en seriös och bred politisk diskussion.
Jag förväntar mig som helhet ett utomordentligt allvarstyngt budskap. Säkerhetsläget i Europa ger inget utrymme för önsketänkande. Det mesta rör sig åt fel håll och någon ljusning finns inte inom synhåll. Försvarspolitiken måste omedelbart ta höjd för såväl en ytterligare snabb försämring som en långvarig farlig situation.
Detta leder för det tredje till en förväntan att beredningen på kraftfullast möjliga sätt markerar att det är förmågetillväxt på kort sikt som ska ges prioritet. Allt kan dock omöjligen växa lika fort och allt är inte lika brådskande! Det finns också ofrånkomliga kopplingar mellan satsningar i olika tidsperspektiv som måste hanteras. Det krävs alltså svåra vägval och prioriteringar. Det krävs en regering och myndighetschefer med hårda nypor. Mer om detta nedan.
Detta sagt förväntar jag mig för det fjärde att beredningens slutsatser präglas av ödmjukhet och beredskap till fortsatt anpassning inför en genuint osäker fortsatt omvärldsutveckling. Det pågående kriget i Ukraina inrymmer dels omedelbara upptrappnings och spridningsrisker, dels en lång rad vunna erfarenheter. Den tekniska utvecklingen är oerhört snabb och behöver ges mycket stor uppmärksamhet. Teknikutvecklingen är idag inte bara en framtidsfråga, utan har också som kriget i Ukraina visar, en integrerad del i dagens förmågetillväxt. AI, obemannade system och rymdarenan samverkar hela tiden på nya sätt.
Nya slutsatser behöver alltså fortlöpande dras. Nato befinner sig i ett brytningsskede som kommer att leda till stora och ännu oöverblickbara förändringar i alliansens planering. Allt medför höga krav på följsam anpassning även av svensk förmåga och beredskap. Tvärsäkerhet om exakt framtida utformning av försvaret är idag missriktad. Nya stora beslut kommer att behöva tas fortlöpande. Glöm alltså tanken på en fast femårig plan! Besluten nu behöver fokusera på åtgärder som ger snabb effekt, som vi vet behövs oavsett fortsatt väg och som stärker fortsatt handlingsfrihet till fortlöpande lägesanpassning.
För det femte förväntar jag mig en fördjupad diskussion av de strategiska utgångspunkterna för Sveriges bidrag till Natos avskräckning. Vilka förmågor är och blir viktigast för Sverige inom ramen för Nato? Vilka uppgifter behöver Sverige kunna hantera? Hur bör stödet till Ukraina samspela med egen förmågeuppbyggnad? Hur ska vi se på samspelet och avvägningen mellan militär förmåga och samlad samhällelig resiliens? Båda dimensionerna är viktiga för avskräckning – och oöverblickbart resurskrävande!
Det är frågor som idag inte har några färdiga svar. Men analysen behövs. Frågorna behöver ställas. Svaren kommer givetvis att bli starkt beroende av Natos fortsatta utveckling.
Det finns en tendens i svensk debatt att direkt vilja dra stora växlar på Natomedlemskapet. Natomedlemskapet tas inte sällan till intäkt för att det nu i sig ställer nya krav av Nato på svensk militär och civil förmåga. Här förväntar jag mig principiella tydliggöranden från beredningen om vad Natomedlemskapet nu faktiskt bedöms ställa för krav på nationell förmåga i olika dimensioner.
Artikel 3 i Natostadgan ställer inga definierade krav på de enskilda medlemmarna, vilket ofta felaktigt hävdas. Artikel 3 definierar den enskilda medlemsstatens ansvar för det egna försvaret utifrån dess förmåga och anger att den därutöver solidariskt ska kunna bistå andra allierade. Det nationella försvaret utgör den självklara grunden för medlemskapet. Medlemsstaterna har därvid självklart på grund av läge och resurser mycket olika förutsättningar.
Natomedlemskap innebär att bördorna delas och ger synergivinster för medlemmarna. Ökade krav på samhällets robusthet och på försvarets förmåga förklaras i allt väsentligt av det försämrade säkerhetspolitiska läget, inte av Natomedlemskapet i sig! Kraven på robust infrastruktur och värdlandsstöd skulle inte ha varit mindre utanför Nato!
Liksom tidigare har Sverige däremot anledning att noga analysera de hot under en tydlig krigströskel (artikel 5) som Natos medlemmar behöver kunna hantera på egen hand eller i alla fall utan stöd av hela Nato. Detta har hittills inte fått tillräcklig uppmärksamhet i svensk debatt.
För det sjätte och nära kopplat till vad som ovan sagts hoppas jag att beredningen med eftertryck lyfter avskräckningsdimensionens centrala betydelse för att förstå Sveriges roll inom Nato. Avskräckning mot alla former av militär aggression mot alliansens område är Natos övergripande mål. Avskräckning och försvar är siamesiska tvillinguppgifter, men inte desto mindre är det viktigt att förstå hur central avskräckningsdimensionen är för Sveriges roll i Nato. För kärnvapenmakten USA är inget viktigare än att förhindra varje konflikt som kan eskalera till kärnvapennivå. Sveriges viktigaste roll alla kategorier inom alliansen är som plattform för Natos försvar av medlemsstaterna utmed gränsen mot Ryssland och Belarus. USA kommer givetvis inte passivt att åse en utveckling som hotar någon eller några av Natos medlemsstater. Sveriges roll är central och den börjar i fred långt innan ett artikel 5 beslut skulle aktualiseras! Det ställer stora krav på skyddet av det svenska området i fred och under en uppväxande kris.
Väldigt mycket fokus har i svensk debatt lagts på Sveriges möjligheter att tidigt stödja Natos försvarsoperationer efter ett ryskt angrepp. Självklart behöver Sverige, liksom övriga Natomedlemmar, i aktiv handling demonstrera sitt solidariska stöd genom deltagande i Natos ständiga gemensamma snubbeltrådsverksamhet inte minst i de baltiska staterna. Allra viktigast är dock att Sverige erbjuder robusta förutsättningar för en situationsanpassad och säker Nato-närvaro på svenskt territorium som bidrar till att säkra fortsatt fred. Det ställer stora krav på infrastrukturell robusthet, på effektivt värdlandsstöd och på militär förmåga att skydda den egna tomten och luftrummet. Det är inte alltid vad som lyfts fram i debatten när olika särintressen försöker få in en fot i dörren, men förhoppningsvis kommer beredningen att bidra till en balanserad bild.
För det sjunde förväntar jag mig, eller åtminstone hoppas jag, att försvarsberedningen avstår från att försöka detaljstyra myndigheternas fortsatta arbete. Myndigheterna har en oerhört svår situation och behöver som inte minst ÖB framhållit stor handlingsfrihet att kunna anpassa sig till ständigt förändrade förutsättningar. Att undvika frestelsen att ”steloperera” myndigheterna är i dagens läge livsviktigt. Myndigheterna styrs effektivast genom att ledas av kloka och kompetenta chefer som av den politiska nivån getts genomtänkta mål. Det står inte i motsats till att myndighetscheferna, och då inte minst ÖB, behöver starkt politiskt stöd för att mot starka interna särintressen kunna driva prioriteringar utifrån sina respektive myndigheters helhetsperspektiv.
Från Försvarsberedningen förväntar jag mig tydliga mål vad gäller operativ inriktning i stort för det militära försvarets utveckling liksom för samhällskritiska funktioners robusthet och beredskap. Det kan t ex ske genom att särskilt peka ut vissa förmågors och funktioners betydelse (luftförsvar, övervakning, ledning, skydd). Det kan också gälla markeringar av betydelsen av att kunna upprätthålla vissa särskilt vitala samhällsfunktioner (t ex elförsörjning och kommunikationer). Jag förväntar mig också som redan framgått tydliga tidsmässiga prioriteringar.
Regeringens eventuellt nödvändiga operativa detaljstyrning i övrigt, t ex av beredskap och uthållighet, bör förstås ske i andra former.
Till sist och för det åttonde några ord om ekonomi. Pengar är som framhölls redan inledningsvis på kort sikt inte den begränsande faktorn för totalförsvarets tillväxt, men allt måste likväl finansieras. Viktigt att klargöra helhetsbilden. Det handlar inte om kostnader som tillkommit på grund av Natomedlemskapet, utan om kostnader för att möta en alltmer hotfull säkerhetspolitisk miljö. Natomedlemskapet stärker säkerheten och minskar på lång sikt kostnaderna. På kort sikt bestäms kostnaderna under alla förhållanden av att allt som kan göras för att stärka egen förmåga, beredskap, uthållighet jämsides med fortsatt stöd till Ukraina, måste göras.
Debatten om Natos tvåprocentsmål leder lätt vilse. Förstärkningarna av det svenska försvaret motiveras inte av ett solidaritetsbaserat procentmål som formulerades för åtta år sedan i en annan situation. De motiveras av ett utomordentligt allvarligt säkerhetspolitiskt läge. Anspråken är nu långt större än två procent. Under kalla krigets inledande decennium anslogs över fyra procent av BNP till försvaret. Försvarsbudgeten niodubblades under andra världskrigets första år. Avrustningen under de senaste decennierna reducerade försvarsutgifterna med många hundra miljarder. Det ger relief åt de dramatiska omprioriteringar som nu förestår och som försvarsberedningen förhoppningsvis kommer att tydliggöra.
Frågan är inte om Sverige har råd, utan hur de ska genomföras. Något alternativ till ett nationellt kraschprogram finns inte. Svenska folket kommer givetvis till sist att få betala räkningen.
