Jag skrev i en tidigare artikel om stuprör, hängrännor och spindelväv. Sedan dess har en pandemi drabbat världen och vi har sett ”spontan spindelväv” uppstå i den offentliga sektorn – bland annat tillsammans med näringslivet[1] – på ett sätt ingen hade kunnat förutse för bara ett år sedan.
Jag uppskattar den svenska förvaltningsmodellen främst på grund av dess nepotism- och korruptionsmotverkande karaktär men samtidigt är jag inte den förste att påpeka bristerna med att ha ett regeringskansli med tillhörande statliga myndigheter som är organiserat i stuprör. Internationell managementexpertis har i något decennium nästan unisont fördömt vad man kallar ”The Silo Mentality”. Enligt internet business dictionary innebär det:
”A mindset present in some organisations when certain departments or sectors do not wish to share information with others in the same organisation. This type of mentality will reduce the efficiency of the overall operation, reduce morale, and may contribute to the demise of a productive company culture.”
Stuprörsmentaliteten, till exempel i Regeringskansliet inklusive respektive departements myndighetsflora, brukar ofta innebära att man inte är särskilt benägen att lyssna på information från utomstående. Beredningar som avhandlar det egna departementets sakområde skall beredas där och ingen annanstans. Det kan bli ineffektivt, om tempot är högt och tidsfönstren är små vilket det är i kris. Beslut dröjer när nätverken inte är etablerade och väloljade.
Varför är stuprören till nackdel?
Stuprören, de självständiga myndigheterna, ämbetsverken och den geografiska indelningen i län etablerades av Axel Oxenstierna på 1600-talet. Men även han insåg att samverkan var viktig, till exempel genom att ämbetsmännen skulle ”till konungens och riksens tiänst räckia hvarandra handen”. Vi återkommer ofta till 1634 års regeringsform och departementalreformen 1840 när vi pratar rikets styrelse men vi glömmer ofta bort att i krig så var det kungen och militären som bestämde och den civila förvaltningen fick stå tillbaka. Idag har vi tappat tempoväxlingen från fred till kris och krig. Det beror förstås också på att krig och fred inte längre är en dikotomi.
Beslutsgången och förvaltningen skall fungera på samma sätt även i kris enligt många som verkar i den offentliga sektorn. Denna inställning har blivit de facto genom den så kallade ”likhetsprincipen” som dock är bristfälligt stadfäst i lag och förordning (ej att förväxla med principen att alla är lika inför lagen). Men det kräver att man snabbt kan ställa om till krishantering. Näringslivet har en helt annan tempoväxlingsförmåga, det är mer agilt[2] och har en högre beredskapsnivå. Där utbildas och rekryteras också baserat på hög förändringstakt och förmåga till snabb situationsanpassning. Polisen, Försvarsmakten, räddningstjänst och delar av vården är offentliga aktörer som också tydligt ser det som avgörande framgångsfaktor.
Men om det är en nackdel att något är ömtåligt, räcker det med att göra det robust? I boken ”Antifragile – things that gain from disorder” konstaterar Nassim Nicholas Taleb att det dessutom bör vara en fördel för objektet att vara ”mer än robust”. Objektet skall kunna fånga möjligheter, utnyttja kriser och oreda till sin fördel. Det stämmer bra överens med vad Sean McFate konstaterar i boken ”The New Rules of War – Victory in the age of durable disorder”. Skall vi hantera risker och kriser inklusive krig i framtiden måste vi ha förmågan att använda oordningen och de plötsliga kriserna till vår fördel. Något som till exempel de ryska och kinesiska krigsmakterna tydligt strävar efter. Man organiserar sig och övar för opportunism (i den evolutionära betydelsen).
Jag menar att en hög förändringstakt (se tidigare artiklar) leder till konstant oordning och därför räcker det inte att vara robust eftersom robustheten bildar en fast form och endast möter den aktuella krisen. I morgon är det en ny kris och då måste en ny robusthet etableras. Det blir i förlängningen oöverskådligt kostsamt. Det bästa exemplet för svenska krigshistoriker är Karlsborgs fästning som på ritbordet var robust mot de gamla kanonerna men när den stod färdig kunde de nya kanonerna skjuta rakt igenom slutvärnet. Robustheten kan vara ett utgångsläge eller ett startläge för antifragilt och agilt agerande (så kallad supragilitet) om den bygger både på redundans och resiliens.
Vissa samhällsviktiga funktioner och totalförsvarsförmågor bör dock byggas utifrån robusthetsprincipen. Pliktsystemet är ett bra exempel (som idag lämnar en del att önska), ett annat är internet backbone inklusive NetNod GIX ett tredje är vatten- och avloppssystem. Idag är dock viktiga samhällsfunktioner inte ens robusta, än mindre antifragila, något som kunde upplevas på nära håll under Corona-krisens inledande månader. Beredskapslager saknades (ej robust) och beslut dröjde och när snabba beslut togs var de dåliga underbyggda vilket exploaterades av främmande makt (ej agilt, ej antifragilt).
Modus operandi i en VUCA-värld[3] bör vara att bygga organisation och system så att de kan dra nytta av och tjäna på oordning, osäkerhet, kriser, snabba förändringar och förändrade hotbilder och hotaktörer. Frågan är – hur åstadkommer man det? Jag anser att det viktigaste är att etablera ”spindelväv”.
Att etablera ”spindelväv”
Att organisera totalförsvaret geografiskt samt sektorsvis är frestande (jfr ovan ref till Oxenstierna). Det faller sig naturligt och det är sannolikt också rimligt att i huvudsak hålla sig till en sådan organisationsprincip. Sveriges geo-operativa indelning är sådan att den kräver att olika organisation och ledning nyttjas i förhållande till den skiftande geografiska karaktären. Ansvars- och närhetsprinciperna har också blivit de facto.
Utmaningar uppstår dock när omvärlden inte beter sig så att det passar den sektors- och geografiskt organiserade verksamheten, till exempel:
- När kriminaliteten blir internationell och brotten påverkar många fler än de kriminella eller när kriminalitet blir en del av ett pågående (gråzons)angrepp eller terrorism.
- När främmande makt använder informations- och underrättelseoperationer i kombination med subversion och sabotage riktad mot flera olika sektorer och nivåer.
- När skogsbränder sammanfaller med migrationskris och (grund)vattenbrist – och kanske flera av dem är orsakade, utnyttjade eller påverkade av en antagonist.
- När cyberkrigföring, cybersabotage och cyberkriminalitet utförs av samma aktörer men på uppdrag av olika aktörer och med olika mål och syfte.
- När köp av företag och infrastruktur görs i antagonistiskt syfte eller när undermåliga varor levereras avsiktligt.
Detta är händelser hämtade från de senaste årens säkerhetspolitiska och juridiska händelseutveckling som visar att det inte räcker med hängrännor mellan stuprören, det krävs även spindelväv.
Spindelväv är en mycket bra metafor. Internet (”world wide web”) byggdes på en idé om ett redundant nätverk som inte skulle kunna stängas ned av ett angrepp, informationen skulle alltid hitta fram. På senare år har forskare inom olika discipliner studerat så kallade ”artificiella neurala nätverk” och det som inom informationsvetenskap kallas ”full mesh topology”. I ett sådant nätverk är ALLA noder sammankopplade med varandra. Sådana modeller slår forskare med häpnad eftersom de ofta genererar helt oväntade effekter, till exempel ökad kreativitet och effektivitet exponentiellt med ett antal anslutna noder. Modellen kan alltså användas både som lednings- och organisationsmodell och som ett sätt att bygga redundanta el-, tele- och datanätverk. Informationssäkerhetschefer får ofta hicka av den här typen av system men det finns lösningar på det också, jag hoppas kunna återkomma till det i en kommande artikel. Man bör också härvidlag nämna myndighetssekretessen som ibland utgör ett hinder för spindelväv.
I den svenska förvaltningsvärlden har vi inte riktigt nått så långt men det finns ett antal goda exempel, det mest kända är förmodligen Nationellt centrum för terrorhotbedömning, en permanent arbetsgrupp med personal från SÄPO, FRA och MUST. Deras uppgift är att göra strategiska bedömningar av terrorhotet mot Sverige och svenska intressen på kort och lång sikt. Det är myndighetsöverskridande men fortfarande inom en och samma sektor; ”Skydd och säkerhet”. Det är snarare ett exempel på en ”hängränna” mellan Justitie och Fö.
MSB driver samverkansområden sektorsvis inom ekonomisk säkerhet, farliga ämnen, geografiskt områdesansvar, skydd, undsättning och vård, teknisk infrastruktur samt transporter. Där finns endast statliga myndigheter och verk representerade, i vissa samverkansområden adjungeras till exempel kommuner, regioner, SKR[4] och någon enstaka representant för civilsamhället. Det privata näringslivet deltar i så kallade privat-offentliga samarbetsforum som beskrivs längre ned i denna artikel, tyvärr i första hand endast genom sina intresse- och arbetsgivarorganisationer.
Ett bredare samverkansforum är de regeringsinitierade satsningar som pågått sedan 2009 med avseende på myndighetssamverkan mot organiserad brottslighet. I det arbetet har Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Säkerhetspolisen, Skatteverket, Kriminalvården, Kronofogdemyndigheten, Kustbevakningen, Tullverket, Migrationsverket, Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen ingått. Här skulle även försvarsnära myndigheter kunna ingå för att hantera gråzons- och hybridangrepp och näringslivet skulle behöva delta eftersom de dels drabbas hårt av organiserad brottslighet med också har goda förslag på lösningar.
Jönköpings kommun har sedan många år sin så kallade ”F-samverkan” som består av representanter från både Länsstyrelsen, polisen, SOS Alarm, kommunerna, Regionen och Försvarsmakten. Medborgare, civilsamhälle och näringsliv bjuds in till särskilda beredskapsdagar.
Riktigt effektiv spindelväv blir det först om aktörer från olika nivåer, sektorer och geografiska områden ingår. Det leder till kortare ledtider, högre effektivitet och kreativitet. Det ges exempel på detta bland annat i forskningsprojektet ”Governing for Societal Resilience Project”[5].
Det allra bästa exemplet inom krisberedskap och totalförsvar är Samverkan Stockholmsregionen. Totalförsvarsstiftelsen skrev förra året en studie om hur Samverkan Stockholmsregionen kan använda sig av modern ledningsmetodik för att bli än mer operativa även i gråzon och krig.
I Samverkan Stockholmsregionen ingår Länsstyrelsen, 26 kommuner, Kustbevakningen, Försvarsmakten, Polisen, Region Stockholm, SOS Alarm, Stockholms hamnar, Storstockholms brandförsvar, Södertörns brandförsvar, Brandkåren Attunda, Trafik Stockholm och Trafikverket. Sex av dessa aktörer representeras i ett operatörskluster, en läges- och samverkanscentral, som finns på en skyddad plats. Det bemannas stora delar av dygnet och kan snabbt aktiveras vid händelser.
Det som är mest intressant är inte den minut-aktuella samverkan, även om det var främst det vår studie handlade om – utan samarbetet när det inte är kris – till exempel simuleringar, övningar och beredningar. Det är nämligen under den typen av samverkan som resurser och förmågor identifieras och eventuella hinder och låsningar löses upp. Det skall inte gå trögt när krisen väl är här, många intressekonflikter har förhindrats genom samverkan före och gemensam utvärdering efter kris.
Jag förordar fler samverkansprojekt av typen F-samverkan (se ovan, Jönköpings kommun) och Samverkan Stockholmsregionen där näringslivet involveras betydligt djupare. Förslagsvis utgår man från de sektorbaserade POS-fora[6] som faciliteras av staten (till exempel TP SAMS[7], FSPOS[8], NTSG[9] m fl) och börjar analysera gemensamma utmaningar mellan sektorer där även politiken behöver involveras på nationell, regional och kommunal nivå.
Det finns säkert många fler exempel på lyckade samverkansforum, jag tar tacksamt emot tips!
När deltagare bidrar vertikalt, horisontellt och från olika geografiska områden får vi en ”mesh-organiserad” krishantering[10] som lägger en solid grund den tempoväxling som krävs för att ett fungerande civilt försvar. I krig är angriparen som bekant är elak och listig och du hittar honom garanterat mellan stolarna (stuprören)…
Författaren är oberoende rådgivare och grundare av Totalförsvarsstiftelsen.
Fördjupning och referenser:
Nationellt centrum för terrorhotbedömning, https://www.sakerhetspolisen.se/kontraterrorism/nationellt-centrum-for-terrorhotbedomning.html
MSB samverkansområden, https://www.msb.se/samverkansomraden
Myndighetssamverkan mot organiserad brottslighet, https://polisen.se/siteassets/dokument/organiserad_brottslighet/myndigheter-i-samverkan-slutlig-version-regeringsuppdrag-.pdf
”Regional virtuell samverkan och distribuerad lägesbild”, Totalförsvarsstiftelsens Ledningsstudie, ISBN nr 4 978-91-983358-3-5. Om det är relevant för din tjänst kan du beställa studien via info@totalforsvar.org
Modellbeskrivning Samverkan Stockholmsregionen, http://samverkanstockholmsregionen.se/sites/default/files/bilaga_modellbeskrivning_ver_2.0_os_190221.pdf
F-samverkan i Jönköping: https://www.lansstyrelsen.se/jonkoping/samhalle/krisberedskap.html
Boktips, Sean McFate, ”The New Rules of War – Victory in the age of durable disorder” https://www.youtube.com/watch?v=FAvuZm-Vh9E
”Att samverka i kris”, Fredrik Bynander et al, https://nordicacademicpress.se/product/att-samverka-i-kris/ (med slutsatser från projektet ”Governing for Societal Resilience Project”)
Botkyrkapolisen Martin Lazar skrev den 4 augusti i år om samverkan mellan civilsamhälle, föräldrar, skola, omsorg, rättsväsende med mera, en bred och djup spindelväv. https://www.expressen.se/debatt/vi-ar-alla-skyldiga-till-12-ariga-flickans-dod/
[1] Scanias så kallade Command Center på Karolinska sjukhuset är ett exempel där stat, region och näringsliv samverkat och åstadkommit ökad beredskap och förmåga.
[2] Lättrörligt, iterativt i korta cykler och i högre tempo
[3] VUCA = volatility, uncertainty, complexity and ambiguity
[4] SKR = Sveriges kommuner och regioner
[5] ”Governing for Societal Resilience Project” har sin hemvist på Försvarshögskolans Centrum för totalförsvar och samhällets säkerhet med deltagare från Uppsala universitet, Stockholm Resilience Center samt universiteten i Utrecht, Nederländerna och Utah, USA.
[6] POS = privat offentlig samverkan
[7] TP SAMS = Privat offentligt samverkansforum för transporter vid samhällsstörningar
[8] FSPOS = Finansiella sektorns privat offentliga samverkansforum
[9] NTSG = Nationella Telesamverkansgruppen, privat offentligt samverkansforum avseende störningar i informations- och telekomsystem
[10] Ordet ”mesh” kan översättas med ”maska” eller ”nätmaska”. I det här sammanhanget är ordet en metafor för ett nätverk dör alla noder är sammankopplade
