Bakgrund

Akademiens säkerhetspolitiska avdelning riktar under våren sökljuset mot det förändrade säkerhetslägets innebörd för norra Europa som helhet och för de nordiska länderna i synnerhet.

Avdelningens sammanträde den 26 mars utgjorde starten. Avdelningssammanträdet, ett miniseminarium, bevistades av nästan fyrtio personer från akademiens alla avdelningar, vilka deltog fysiskt vid DVÖ[1] eller digitalt via Google Meet. Med en serie korta inlägg från fyra nordiska huvudstäder tecknades en översiktlig lägesbild.

Professor Mikkel Vedby Rasmussen i Köpenhamn, ambassadör Peter Stenlund i Helsingfors, professor och tillika ledamot Rolf Tamnes i Oslo och ledamot Mike Winnerstig, enhetschef vid FOI i Stockholm, gav insiktsfulla perspektiv på hur det säkerhets- och försvarspolitiska läget just nu uppfattas i respektive länder. En hel del har förstås hänt under de tre veckor som gått.

Nedan följer en summering av de nordiska perspektiv som gavs och därefter några preliminära slutsatser om viktiga frågor för avdelningens och akademiens fortsatta arbete. De senare bygger vidare på de kommentarer som gjordes i diskussionen. Resumén nedan har kompletterats med en del försvarsekonomiska data för att öka jämförbarheten mellan de fyra perspektiven.

Helhetsbilden

Det blev ett samtal präglat av stort allvar. Det råder samsyn i den nordiska kretsen om allvaret i säkerhetssituationen i världen och i Europa. En viss varsamhet med orden förefaller dock motiverad. Det ofta framförda budskapet att det är det allvarligaste läget sedan andra världskriget är knappast generellt giltigt. Perspektiven på allvaret i det tidigare säkerhetsläget i Europa varierar starkt mellan Europas länder och det har funnits många svåra och riskfyllda lägen också under tidigare år. Men läget är tveklöst synnerligen allvarligt. Dagens multipolära geopolitiska konkurrens mellan USA, Kina och Ryssland har tillfört en starkt ökad komplexitet med svårhanterade risker.

USA är elefanten i rummet. Oron under ytan är stor om de möjliga konsekvenserna av USA:s förändrade politik, men benägenheten att officiellt låta oron komma till uttryck är överallt begränsad. De nordiska ländernas geopolitiska och ekonomiska beroende av USA och avsaknaden av närtida europeiska alternativ till amerikanskt beskydd leder till försiktighet. Det avspeglas i en återhållsam och avvaktande politisk retorik som genomgående manar till ”is i magen” och pragmatiska förhoppningar om att trots allt kunna etablera en konstruktiv relation även till en Trump-administration som på olika sätt demonstrerar ovilja att leva upp till hittillsvarande transatlantiska samarbetssträvanden.

Det är tankeväckande att reflektera såväl över vad som sades och vad som inte sades. Samtalet dominerades direkt och indirekt nästan helt av utvecklingen i USA. Ryssland, Kina och kriget i Ukraina fanns givetvis med som en tung bakgrund, men det är i sig talande att tankarna nu trots detta så till den grad domineras av frågor om förhållningssätt till de osäkerheter och den vilsenhet som genereras av den nya amerikanska presidentadministrationen.

Europas stora ensidiga beroende av USA har satts i blixtbelysning.

Att USA:s relativa intressen i Europa har varit i avtagande har visserligen stått klart under lång tid, likaså att de europeiska Natoallierade själva framöver kommer att behöva bära en mycket större del av den militära bördan i Europa än hittills. Grunden har emellertid hela tiden varit vad som uppfattats som robusta gemensamma transatlantiska säkerhetsintressen med Nato som ett omistligt politiskt och militärt verktyg under amerikansk ledning. Det är en grund som nu allvarligt rubbats både genom aggressivt handelsekonomiskt och säkerhetspolitiskt agerande och genom utmaningar mot den etablerade konstitutionellt grundade maktdelningen. Den fulla potentiellt möjliga innebörden är omtumlande i de flesta dimensioner, men framstår tills vidare som svåraccepterade skräckscenarier.

Behovet av ”is i magen” är ett uttryck som ofta upprepats inte minst av finländska företrädare med presidenterna Niinistö och Stubb i spetsen. Uttrycket har med gillande citerats också i Oslo och Stockholm. Att is i magen därvid inte ska uppfattas som tanke- eller handlingsförlamning står dock klart. Det handlar i stället om att inte onödigt låta sig dras med i en oöverlagd retorisk upptrappningsspiral.

I Köpenhamn uttrycker man sig av naturliga skäl lite annorlunda, eftersom Danmark redan utsatts för en direktriktad press mot Grönland som kräver resolut och aktiv moteld. Även från dansk sida framhålls dock strävan att hantera de amerikanska påtryckningarna inom ramen för etablerade samarbetskanaler utan att ytterligare trappa upp tonläget. Det sker dock med ett fast tonläge och från högsta möjliga politiska nivå.

Nedan följer de nordiska perspektiven i huvudsak såsom de speglades i de fyra inledande presentationerna. En hel del har som redan sagts hunnit hända under de tre veckor som passerat. Tullkriget var ännu i sin linda, det var innan den amerikanska vice presidentens besök på Grönland och det var innan Natos utrikesministermöte i Bryssel. Den amerikanska offensiven fortsätter på bred front. Analysen sker i rörig realtid!

Ett danskt perspektiv (utgående från professor Mikkel Vedby Rasmussens inledning)

Dansk säkerhet- och försvarspolitik har utsatts för tre parallella chocker.

Den första chocken var det fullskaliga ryska angreppet på Ukraina, vilket innebar att två decenniers fokus på att bidra till fredsoperationer långt borta från Europa ersattes av närliggande existentiella hot i Europa. Den egentliga omprövningen kom dock sent, först efter Rysslands storskaliga angrepp 2022, och i ett läge då dansk nationell försvarsförmåga i stora delar hade avvecklats.

Omorienteringen av amerikansk säkerhetspolitik representerar en andra chock. Dansk säkerhetspolitik har karakteriserats av en närmast total uppslutning bakom alliansens och i synnerhet USA:s mål. USA har i realiteten i stor utsträckning formulerat de danska ambitionerna. Danmark har följsamt anpassat sin försvarspolitik för att som solidarisk USA-allierad stödja USA ”wherever and whenever”. Det har man gjort på Balkan, i Afghanistan, Irak och Libyen. Danmark var oförberedd på en amerikansk policyomläggning, vilken nu utan förståelse för tidigare inriktning med stor kraft driver krav på medlemsländernas förmåga att försvara egen territoriell säkerhet.

Ovanpå detta kommer som en tredje chock den amerikanska offensiven mot Danmarks suveränitet på Grönland. Det är en omkastad politik mot en nära allierad, vilken kommit som en närmast total överraskning. Att USA plötsligt konfronterar en nära allierad stat som allt sedan andra världskrigets slut ansträngt sig för att inom ramen för Nato och bilaterala avtal utveckla ett nära och förtroendefullt samarbete är både svårförståeligt och svårhanterat.

USA har de facto inom ramen för det bilaterala avtalet med Danmark redan tidigare närmast fullständig militär handlingsfrihet på Grönland medan Danmarks har tagit ansvar för politik, ekonomi och välfärd. Danmarks strävan är fortsatt att tillgodose USA:s säkerhetsintressen inom ramen för det etablerade och fram till nu väl fungerade samarbetet. Några militära möjligheter att hävda suveräniteten mot USA finns givetvis inte, men Danmark sätter sin tilltro till att Danmarks suveränitet med diplomati och internationellt stöd kommer att respekteras.

Tillsammans representerar de chocker Danmark utsatts för ett utomordentligt svårhanterat läge. Betydelsen av att kunna möta utmaningarna tillsammans med andra inom EU och inom det nordiska samarbetet har vuxit. Medvetenheten om detta har också snabbt ökat. Norden har länge haft en underordnad plats i dansk säkerhetspolitik vilken i stället helt dominerats av relationen till USA. Den nordiska dimensionen har nu blivit viktig och prioriterad. Sveriges och Finlands integration i Nato i kombination med ett växande ryskt tryck ökar betydelsen av den militära samarbetsdimensionen i Norden. Gråzonspåfrestningarna i Östersjön nödvändiggör solidariskt agerande.

Försvarspolitiskt har Danmark efter en långsam start nu snabbt anammat Natos ökande försvarsambitioner och regeringen är pådrivande för en brådskande europeisk och dansk upprustning. Försvarsbudgeten kommer under de närmaste åren att tillföras 50 miljarder danska kronor, vilket innebär att försvarsanslaget redan i år ökar från två till tre procent av BNP. Kombinationen Putin-Trump har nödvändiggjort snabbt agerande.

Ett finskt perspektiv (utgående från ambassadör Peter Stenlunds inledning)

Finlands utrikespolitiska ledning talar unisont om att hålla huvudet kallt trots Trump-administrationens ryssvänlighet och Europa-aversion. Talet ska inte missförstås, handlingsberedskap finns hela tiden men döljs av lugnande ord. Professor Tuomas Forsberg har föreslagit att försvarsredogörelsen, vilken just nu behandlas I riksdagen, delvis borde revideras. Han har inte fått någon uppbackning.

Agerandet jämfördes med ett samtal mellan JK Paasikivis och den dåvarande presidenten Kallio efter vinterkrigets utbrott. Paasikivi ondgjorde sig över utrikesminister Erkko som predikade “hålla huvudet kallt”. Jo huvudet kallt, men inte tomt, det ska innehålla lite tankar också underströk Paasikivi.

Orsakerna till återhållsamheten i reaktionerna är realpolitiska. Det transatlantiska samarbetet inom Nato kan inte ersättas under de närmaste åren, Europa är sent ute. Finland vill inte med sina egna signaler bidra till att försvaga trovärdigheten i USA:s Nato-ansvar för upprätthållandet av säkerheten i Östersjö-området och Arktis. Man betonar att övningar och planering inom Nato har fortsatt enligt plan. Statsminister Orpo har understrukit att USA fortsätter att försäkra att Nato-åtagandena håller.

Finland upplever sig ha fungerande bilaterala relationer också med Trump-administrationen, som man försöker slå vakt om trots Trumps angrepp mot EU och avsikt att minska sina kostnader och sitt engagemang för Nato. Finlands Washington-ambassadör Leena-Kaisa Mikkola har väckt visst uppseende med sitt förbehållslösa sätt att betona de bilaterala relationernas fortsatta förträfflighet. President Stubbs nyligen genomförda golfdiplomati i Mar-a-Lago har illustrerat Finlands strävan att bygga en relation utifrån en tydlig ambition att bevara en transatlantisk länk.

Man frågar sig hur nyttiga de bilaterala relationerna kan vara i praktiken ifall USA-EU-relationen försämras kraftigt och om USA gör allvar av att dra tillbaka trupper i större skala från Europa. Eller om USA:s samverkan med Ryssland sker på bekostnad av säkerheten för Rysslands grannländer.

Trots, och samtidigt med, “sakta i backarna”-inställningen hör Finland till de aktivaste pådrivarna av uppbyggandet av egen europeisk förmåga att ta ett större ansvar för sin militära och civila säkerhet. Finland betonar att åtgärderna är oerhört brådskande för att Europa skall klara av ett aggressivt Ryssland i ett skede då landet återhämtat sig efter det brinnande kriget i Ukraina. Redan nu avancerar Rysslands utvecklingsprogram med en effektiviserad försvarsindustri. Förstärkningar sker i vårt närområde.

För Finlands del underlättar EU:s finansieringsarrangemang förverkligandet av regeringsprogrammets försvarspolitiska satsningar. Efter flygvapnet och flottan väntar armén på stora investeringar. Utnyttjande av EU:s paket baserat på gemensam låntagning ter sig attraktivt för Finland. Tysklands omprövning av skuldbromsen är en god nyhet.

Trovärdigheten i USA:s kärnvapenparaply har inte ifrågasatts av utrikes- eller försvarsledningen. Trots detta har inte heller Macrons utspel kritiserats, snarare tvärtom. Trumps uttalanden om att säkerhetsgarantierna inte skulle gälla alla medlemmar har väckt oro. För att kärnvapenparaplyet skall fungera avskräckande på avsett sätt måste det inkludera hela alliansen.

Medborgaropinionen är skeptisk vad beträffar USA:s pålitlighet. Närmare hälften av befolkningen litar helt enkelt inte på att USA skulle komma till hjälp. Samtidigt finns det förståelse för att landets ledning måste visa återhållsamhet i reaktionerna och försöka slå vakt om USA-relationerna.

Trots återhållsamheten i reaktionerna på USA:s linjeförändring fortsätter Finland sitt kraftiga engagemang för Ukraina och i all synnerhet efter att USA:s fortsatta stöd blivit högst osäkert. President Stubb har en synnerligen förtroendefull kontakt med Zelensky, vilket Zelenskys nyligen genomförda besök i Helsingfors tillsammans med sin fru synliggjorde. Stubb har aktivt bidragit till Macron-Starmers arbete för att utforma en gemensam europeisk insats i fredsförhandlingarna. NB8:s gemensamma insats får förbehållslöst stöd.

Vad beträffar militära utgifter låg nivån på 1,5 % av BNP fram till 2020 varefter den började förändras. För år 2025 ligger budgeten på 6,3 miljarder Euro, vilket beräknas motsvara 2,3 % av BNP. Till detta kommer de ”dolda” kostnaderna för en försvarsmakt byggd på värnplikt, kanske en halv miljard.

Inför förhandlingarna om den statliga ekonomiska långtidsplanen har regeringen gjort ett förhandsbeslut om att höja försvarsanslagen till 3 % år 2029. Redan i detta års tilläggsbudget förstärks budgeten kraftigt så att materialanskaffningarna för armén kan sättas i gång tidigare än hittills planerats. I detta sammanhang aktualiseras eventuellt utnyttjande av vad EU:s finansieringshjälp kan erbjuda.

Det totala militära stödet till Ukraina uppgår i nuläget till 2,5 miljarder Euro, givet i 27 paket. Som gränsland till Ryssland informerar Finland restriktivt om vad paketen innehåller men de utformas självfallet i enlighet med de behov Ukraina har preciserat.

Ett norskt perspektiv (utgående från ledamoten Rolf Tamnes inledning)

De norska perspektiven har stora likheter med de danska. Norge har varit långsamt att anpassa försvarspolitiken till det successivt försämrade säkerhetspolitiska klimatet i Europa.

Norge har starkare ekonomi än de flesta, men har satsat mindre på försvaret än många andra. Historiskt och ända fram till nyligen har norsk syn varit mindre anti-rysk och mer samarbetsinriktad gentemot Ryssland än finsk och svensk. Känslan av brådska har varit mindre än i flertalet länder i Rysslands närhet. Nu är bilden förändrad. Ryssland för krig mot Ukraina och hybridkrig mot alla Europas stater samt hotar med utvidgad väpnad konflikt i närtid. USA är på kort sikt offensivt oförutsägbart och på längre sikt inriktat mot Asien.

Norges strategiska inriktning har traditionellt varit att försäkra sig om allierat och framför allt amerikanskt stöd genom Nato. Det har dock jämfört med Danmark hela tiden bibehållit fokus på närområdet. Det norska närområdesinitiativet 2008 markerade att Natos uppgifter inte bara var att söka ”out of area”, utan fortsatt också var kollektivt försvar. Norska långsiktiga intressen markeras idag bl  a genom ambitionen att upprätta ett Nordvästkommando i Nato och ett flygoperativt kommando i Norge. Men samtidigt står Norge utanför EU, vilket betyder marginalisering när EU nu blir en allt viktigare säkerhetspolitisk aktör.

Perspektivet mot omvärldsutvecklingen var länge positivt. Verbalt skedde ett skifte med regeringen Solberg 2013, men försvarsbudgeten förblev i realiteten ungefär oförändrad ända fram till 2020. Detta trots att man vid Natos toppmöte i Wales 2014 förpliktade sig att fram till 2024 öka anslaget till två procent av BNP. Norge var i praktiken ovilligt att leva upp till sitt åtagande ända fram till maj 2023, då man inför Natos toppmöte i Vilnius i ett allt hårdare säkerhetspolitiskt läge snabbt ändrade inriktning.

Långtidsplanen från 2024 innebär att försvaret skall tillföras 1635 miljarder Nkr (cirka 1500 miljarder Skr) under tolv år vilket är 611 miljarder (cirka 560 miljarder Skr) extra i förhållande till gällande plan. Det kommer att bli ännu mer. Den norska regeringen har nu fattat beslut om ytterligare stöd till Ukraina om 50 miljarder Nkr under 2025. De senaste ökningarna i försvarsinvesteringarna gör att Norge i år kommer att anslå 3,3 procent av BNP till försvaret.

Försvarskommissionens och långtidsplanensförslag innebär att Norge gör mer och tar ett större ansvar i norr, men ändå kvarstår ofrånkomligen beroendet av hjälp och stöd från i synnerhet USA. Den sedan länge etablerade slutsatsen att ett isolerat försvar inte är ett möjligt alternativ kvarstår. Den gäller även i en regional nordeuropeisk ram. På den positiva sidan står att mycket bra har skett inom Nato – inte minst genom att Nato nu omfattar ytterligare två grannländer. Det har skett mer och snabbare än vad många trodde var möjligt.

Men fortsatt är det alltså så att det bilaterala stödet från USA är fundamentalt. Det gör just nu USA till elefanten i rummet. USA har dock faktiskt ökat sitt engagemang under senare år. De nya bilaterala försvarsavtalen med USA som omfattar tolv utpekade områden i Norge och totalt 52 i Norden är en viktig del. Allt detta är positivt, men fortsättningen ter sig besvärande osäker.

Helhetsbilden oroar. Den internationella situationen har för Norge inte tett sig så dramatisk sedan 1940-talet. Stormaktsspelet med tre imperialistiskt agerande stormakter, vilka hävdar den starkes rätt för tankarna till tiden före första världskriget. Ryssland för krig mot Ukraina och hybridkrig mot alla Europas stater samt hotar med utvidgad väpnad konflikt i närtid. USA är på kort sikt offensivt oförutsägbart och på längre sikt inriktat mot Asien. Den svåra frågan är om detta kommer att bestå?

En vanlig norsk syn har varit att Norge är så strategiskt viktigt för USA att vi kan lita på fortsatt stöd. Det är kanske riktigt,

USA kommer nog fortsatt att anse det som viktigt att övervaka och kunna slå ut ryska förmågor i de nordliga havsområdena, men det betyder inte nödvändigtvis att USA kommer att behöva bidra till ett framskjutet försvar med land- och flygstyrkor. Det kan medföra behov av konceptuella förändringar med större betoning av unilateralt amerikanskt agerande utan tidigare framskjutna fotavtryck. Vi bör under alla förhållanden långsiktigt förbereda oss på sådant.

Ett svenskt perspektiv (utgående från ledamoten Mike Winnerstigs inledning)

Den tidigare perspektiven rimmar i betydande grad även med Sveriges.

Sverige har liksom Finland att hantera de nya säkerhetsutmaningarna jämsides med en pågående integration i Nato. Stödet för Natomedlemskapet är fortsatt mycket stort. Med 60 % uttalat för och 17 % mot. Siffrorna kan dock vad inställningen till USA vara missledande. Oron över vad som händer i Washington och över den nya presidentadministrationens syn på Europa är dock stor. Liksom Norden i övrigt vill regeringen manövrera försiktigt och avvakta skeendet med is i magen. Någon seriös politisk diskussion om innebörden av ett minskat amerikanskt engagemang inom Nato har inte inletts.

Den ryska aggressionen mot Ukraina och stödet till Ukraina står överst på regeringens agenda. Första försvarslinjen till den nya amerikanska administrationen är en avvaktande hållning som så långt möjligt lyfter fram ett uppfattat långsiktigt amerikanskt intresse för ökat europeiskt ansvarstagande. Svensk strävan är att etablera konstruktiva relationer till den nya administrationen. Det svenska svaret är att försvarsinvesteringarna nu snabbt ökas efter att ända fram till 2020 har legat på en låg europeisk nivå. Den allt allvarligare europeiska säkerhetssituationen går hand i hand med ökade amerikanska påtryckningar och försvarspolitiken har stegvis lagts om radikalt under det sista året. Försvarsanslaget har som BNP andel fördubblats sedan 2020 och ligger efter förra årets försvarsbeslut på 2,4 procent. En ytterligare budgetförstärkning på 300 miljarder under tio år är förutskickad och det mesta pekar mot att försvarsanslaget under våren kommer att lyftas till minst tre procent av BNP. Jämsides med detta aviseras fortsatt stort militärt och civilt stöd till Ukraina. Det svenska samlade stödet sedan 2022 uppgår nu till 91 miljarder kr. Den militära delen är 80 miljarder.

De långa linjerna i amerikansk politik betonades och på den grunden förutskickades att den amerikanska politiken efter hand skulle tvingas tillbaka till ett mer ”normalt läge” byggd på allianser. Det motiverades inte minst av att USA inte är tillräckligt starkt för att på egen hand kunna hävda sig mot de långt större euro-asiatiska landmakterna. Den nya linjen konstaterades bryta mot en sedan 1917 hävdvunnen amerikansk politik, en politik som inte har tillkommit av en slump. Trump -administrationens politik så här långt karakteriserades som ”omogen, oklar och kontradiktorisk”.

Det framhölls att misstag förvisso gjorts även av tidigare demokratiska presidenter. Obama läste Ryssland fel, när han 2012 lanserade sin Reset-politik, en politik som därför snabbt fick överges. Biden lanserade en lång rad röda linjer i Ukraina som försvårade ett effektivt stöd till Ukraina. Till bilden hör även att den amerikanska militära närvaron i Europa de facto ökade under den första Trumpperioden. En slutsats är alltså att en viss försiktighet är motiverad vad gäller bedömningar om den amerikanska politikens fortsatta utformning.

Diskussionen

Den korta diskussionen kom att fokusera mot europeisk ledning, nödvändigheten att vara beredd på det värsta samt mot de väldiga påfrestningar som det amerikanska samhället nu utsätts för.

Ledningsstrukturen (politiskt och militärt) i Europa är en central fråga som behöver analyseras noga i alla de konstellationer av europeiska stater vi talar om (europeiskt Nato, regionala grupper och en eventuell fredsgaranterande styrka i Ukraina).

Det underströks från flera håll att den amerikanska militära ledningen i Europa har ett ett-till-ett förhållande till den amerikanska kärnvapengarantin. En bibehållen amerikansk kärnvapengaranti utan en amerikansk SACEUR sågs av flera som en omöjlighet.

Det uttrycktes stor skepsis mot EU:s möjligheter att ”ta över” ett europeiskt ledarskap. EU kan bli en ”security provider” som effektiviserar europeisk förmågeutveckling, men det faktum att länder som Turkiet, Storbritannien och Norge står utanför gör det naturligt att tänka i termer av coalitions of the willing. Det illustreras av diskussionen om en eventuell europeisk styrka för att garantera en fredsöverenskommelse mellan Ryssland och Ukraina. Kärnvapendimensionen är komplicerad och kommentarer spände från att det var otänkbart att till sist tänka sig mer än ett finger på avfyringsknappen till att det var nödvändigt att söka modeller som tillförsäkrar alla europeiska stater ett inflytande.

Fortsatt arbete – utmaningar – svåra frågor

Nedan följer ett försök att tematiskt dra slutsatser om frågor som är angelägna att belysa i den fortsatta diskussionen om Nordens läge och handlingsmöjligheter. Många av dessa behandlas redan inom ramen för akademiens projekt SV-A-R[2]. Det innebär att avdelningens fortsatta verksamhet med fokus på Nordens säkerhet kommer att genomföras i nära samspel med projekt SV-A-R.

  1. USA:s framtid

Den nya Trump-administrationen innebär dramatiska inrikespolitiska förändringar i USA. Mycket av tidigare konstitutionella checks and balances har raserats. Osäkerhet råder om detta tillstånd kommer att kunna bestå, men det kan också bli värre. Motkrafter kan komma att skapas både i och utanför USA, men det kan ta tid och kräva uthållighet.

Långsiktigt vet vi att vi i Europa under alla förhållanden behöver förbereda oss på osäkra år. I Europa behöver vi förbereda oss på att klara oss utan att luta oss mot USA:s kärnvapen och konventionella militära förmåga, frågan är ”bara” hur snart och i vilken grad. Sedan avdelningsseminariet har USA inlett ett storskaligt handelskrig mot hela världen vars följder ännu är oöverblickbara.

Ett handelskrig mellan USA och EU är en komponent i USA:s förhandlingsspel gentemot världen och Europa och kan ses som nära länkad till frågan om transatlantisk bördefördelning. Europas säkerhetspolitiska beroende av USA ger USA betydande utrymme för att på olika transaktionella plan ”ta betalt” av sina allierade i Europa.

Ytterligheten att USA lämnar Nato kan inte uteslutas även om USA hittills officiellt markerat fortsatt engagemang i Nato. Budskapen har dock divergerat. Det vacklande stödet till Ukraina och en signalerad ökad intressegemenskap med Ryssland, liksom talet om en europeisk SACEUR är illavarslande. Det är i grunden svårt/omöjligt att se hur ett amerikansk extended deterrence (kärnvapenparaply) låter sig förenas med avstående från kontroll över den samlade militära ledningen i Nato.

USA:s demonstrerade intresse för Grönland kan eventuellt indikera ett bredare arktiskt säkerhetspolitiskt intresse som framöver skulle kunna inkludera också Norge, Sverige och Finland. Enligt vedertagen säkerhetspolitisk analys borde det finnas en gemensam västlig syn på Arktis, men hur kan en alltför intim relation mellan Ryssland och USA inverka på USA:s arktiska roll?

En helt central fråga i den fortsatta analysen är om USA verkligen är beredd till verklig power-sharing i Nato. Att USA eftersträvar en ökad europeisk burden–sharing förefaller klart, men grunden för en sådan har hittills alltid ansetts vara fortsatt amerikansk ”kontroll”. I president Trumps transaktionella perspektiv talar mycket för att Europas länder bör kunna förvänta sig en stark press för att i olika former behöva betala mer för USA:s skydd.

En nyckelfråga blir i det perspektivet också att med den amerikanska administrationens och det amerikanska folkets ögon försöka bedöma USA:s egna strategiska och ekonomiska intressen i Europa. Att förstå USA:s intressen är helt centralt både för att bedöma Europas handlingsalternativ och för att förstå Nordens läge och handlingsmöjligheter.

  1. Europas läge

Osäkerheterna om USA:s framtida vägval är genuina, d v s i grunden omöjliga att bedöma. Europa och inte minst norra Europa behöver därmed förbereda sig även för de mycket omvälvande scenarier som skulle följa av ett amerikanskt tillbakadragande från sina hittillsvarande transatlantiska säkerhetsåtaganden (även om allt som kan göras ska göras för att påverka utvecklingen i mer gynnsam riktning präglat av fortsatt transatlantisk intressegemenskap).

Tanken på ett ”europeiskt NATO” går hand i hand med frågan om en europeisk kärnvapenavskräckning. Det handlar dock inte bara om kärnvapen. Det handlar också om att kunna backa upp en yttersta kärnvapenoption med egen konventionell försvarsförmåga. Ett europeiskt Nato måste ersätta amerikanskt ledarskap med europeiskt ledarskap. Det är en fråga som Europas länder hittills varit glada att kunna ducka för, men som om USA lämnar, skulle tränga på med full kraft. De möjliga formerna för en sådan europeisk ledningsstruktur är av självklara skäl en helt avgörande fråga som nu behöver analyseras. De gäller stora och svåra frågor för alla Europas stater.

  1. Kärnvapenavskräckningen

Den officiella bilden präglas av tilltro till fortsatt amerikansk extended deterrence via Nato utgående från övertygelsen om USA:s bestående intresse av fortsatt inflytande i Europa. Alternativen är komplicerade. De franska och brittiska kärnvapnen är givna utgångspunkter för en europeisk baserad avskräckning om en sådan snabbt skulle behöva etableras om USA:s paraply dras tillbaka. Alla Europas länder behöver dock på något trovärdigt sätt känna tillit till avskräckningen. Tyskland och Polen är två nyckelländer som knappast kan förlita sig enbart på franska och/eller brittiska försäkringar.

Kärnvapenavskräckningens framtid i olika scenarier är därmed en nyckelfråga även för Norden. Den särskilda frågan om den strategiska balansen i det nordliga området som tidigare berörts tillkommer.

  1. Regional säkerhet och regionalt samarbete i norra Europa (NB8+)

Regionalt säkerhetssamarbete har under senare år, redan innan Sverige och Finland blev medlemmar i Nato, tillmätts en ökad betydelse i norra Europa. Orsakerna är flera. De sammanhänger bl a med ett generellt försämrat säkerhetspolitiskt läge, med ett ökat behov av att i fredstid kunna agera gemensamt mot olika “hybridhot” och med behov av att tillsammans stärka samhällelig resiliens.

Utvecklingen av ett försvarssamarbete i Nord-Europa med Norden, Baltikum plus Polen, Tyskland, Nederländerna och Storbritannien ses i hela Norden som ett allt viktigare komplement till det samlade Natosamarbetet. Staterna har goda förutsättningar för ett nära och förtroendefullt samarbete. Om detta råder stor enighet. Ett antal väl fungerande samarbetsformat, t ex Nordefco, NB8 och JEF har vuxit fram. Sveriges och Finlands Natomedlemskap är betydelsefullt.

Men det finns också en stor enighet om att dessa samarbetsformat inte kan utgöra nya försvarsorganisationer vid sidan av det samlade försvaret av Europa, utan måste utgöra ett målinriktat och funktionellt samarbete inom den större ramen. De åtta nordisk-baltisk staterna kan tillsammans med i synnerhet Polen, Tyskland och Storbritannien göra mycket för att i ett regionalt sammanhang stärka den samlade konventionella avskräckningen liksom för att stärka förmågan att möta hybridaggression i olika former. Det brittiskledda JEF-formatet visar en användbar modell inte minst mot olika fredstida hot och påfrestningar.

På likartat sätt ses de bilaterala relationerna med USA som ett viktigt komplement inom ramen för ett väl fungerande transatlantiskt samarbete. Frågan ställs dock om hur nyttiga de bilaterala relationerna kan vara i praktiken om USA/EU-relationen försämras kraftigt och om USA gör allvar av att dra tillbaka trupper i större skala från Europa? Eller om USA:s samverkan med Ryssland sker på bekostnad av säkerheten för Rysslands grannländer?

Viktiga frågor att behandla är:

  • Hur regional förmåga är relaterad till kollektiv förmåga på olika våldsnivåer. Hur stora hot kan realistiskt hanteras regionalt och hur är den regionala agerandeförmågan kopplad till en trovärdig kollektiv agerandeförmåga.
  • Hur ska den regionala förmågan lämpligast utformas och byggas upp, liksom hur ska den ledas? Vilken är Sveriges roll i olika scenarier?
  • Bör vi sikta mot integrerad ledning och uppbyggnad eller mot ett samarbete mellan suveräna nationella försvarsmakter? Integrerat försvar eller försvarssamarbete? Frågan är kanske särskilt intressant i en nordisk ram. Skulle t ex svenska och norska materielinvesteringar kunna användas för att finansiera finska förband? Jämför Ukrainastödet.
  • Vilka slutsatser kan dras om prioriteringar av förmågor i en regional kontext?

Sammanfattning av frågor för fortsatt analys och diskussion inom avd VI

De regionala nordisk-baltiska frågorna har ett nära sammanhang med de bredare transatlantiska och europeiska frågorna. Det betyder att ett nära samspel med SV-A-R projektet är nödvändigt och naturligt i avdelningens fortsatta verksamhet. Detta behövs:

  • Ett realistiskt ryskt perspektiv på säkerhetsintressen/behov i nordvästra Europa.
  • Ett realistisk amerikanskt perspektiv på säkerhetsintressen i Europa och i norra Europa. Är fortsatt amerikansk extended deterrence trovärdig? Har USA en ny syn på power-sharing med Europa? Eller är det fortsatt burden-sharing under amerikansk ledning/kontroll som eftersträvas?
  • Ett realistiskt ”europeiskt” perspektiv på möjligheterna att åstadkomma en samlad strategisk ledningsfunktion (politiskt och militärt).
  • Ett realistiskt europeiskt perspektiv på möjligheterna till självständig europeisk kärnvapenavskräckning.
  • Ett realistiskt perspektiv på förutsättningarna för att öka den regional militära förmågan (”NB8 +”). Hur långt är det möjligt att gå i integration vad gäller ledning och uppbyggnad under olika yttre förutsättningar? Vilka möjligheter finns för effektivare samverkan om förmågeproduktion? Vilka möjligheter finns för effektivare samverkan kring samhällelig resiliens i olika dimensioner.
  • Ett realistiskt perspektiv på Sveriges roll i den samlade avskräckningen och i det samlade försvaret av Europa under olika antaganden om Natos framtid. Hur bör Sveriges bidrag utformas under olika förutsättningar? Hur förändras behov/krav mellan olika huvudscenarier?
Författaren är överingenjör, civilingenjör, ledamot av KKrVA och ordförande i akademiens avdelning VI.

Fotnoter

[1] Förkortning för Drottning Victorias Örlogshem.

[2] Förkortning av projektnamnet Sverige i Eu och Nato – Avskräckning och Resiliens