Sammanfattning:
Natos södra dimension har blivit allt mer central i alliansens så kallade 360-gradersstrategi för att hantera komplexa hot som hybridkrigföring, migration, energisäkerhet, klimatförändringar samt strategiska utmaningar från Ryssland och Kina. Till skillnad från den östra och norra flanken handlar Natos södra flank inte så mycket om land, utan om hav. Samtidigt är det ett falskt antagande att de allierade i syd vill göra en stor skillnad mellan hot som utgår från Ryssland och hot som utgår från Afrika och Mellanöstern, som terrorism eller kraftiga migrationsflöden. Tvärtom betonades att hotbilderna hänger tätt samman, inklusive Kinas roll, vilket också är ett viktigt budskap till den inkommande amerikanska administrationen. Rysslands hybridkrigföring, dess attacker mot kritisk undervatteninfrastruktur och territoriella kränkningar drabbar även i hög grad länder som Portugal, exempelvis.
För Nato är avskräckning i öst och norr av primärt fokus på grund av det ryska hotets dignitet. I det södra grannskapet handlar det mer om att stabilisera genom ökad diplomati, dialog och samarbete. Här betonades möjligheten att i ökad utsträckning arbeta i formatet Nato+1 för att möjliggöra en mer intressebaserad ansats från alliansens sida, eller i minilaterala format som till exempel Sahel. Nato bör visa större respekt för länderna i det södra grannskapet genom att vara mer närvarande, tex genom tätare besök av höga representanter och en biträdande generalsekreterare som enbart fokuserar på syd.
Ett fördjupat EU-Nato-samarbete är avgörande, med fokus på underrättelsedelningssystem, kapacitetsbyggande och bättre samordning mellan civila och militära insatser. Sverige identifierades som en potentiellt central aktör för att bidra med teknisk expertis, politiskt engagemang och erfarenhet inom totalförsvar och resiliens. Som medlem i både Nato och EU kan Sverige bidra till att stärka dialogen mellan organisationerna, bygga långsiktiga partnerskap och främja en samordnad strategi för regionen som balanserar Natos nord-syd-perspektiv.
Inledning
Den 13 november 2024 genomförde Atlantic Council’s Nordeuropakontor och UD i gemensamt värdskap en workshop på Hotell Skeppsholmen i Stockholm. Workshopen riktade sig till tjänstemän på Regeringskansliet och i riksdagen samt svenska experter, medan talarna var inbjudna experter från Turkiet, Italien, Portugal, Grekland och Albanien. Syftet var att analysera Natos roll i Europas södra grannskap, dess utmaningar och möjligheter samt konsekvenser för svensk säkerhetspolitik. Dessutom utforskades nyckelområden för fördjupat samarbete mellan Nato och EU, med antagandet att ett sådant samarbete är viktigare än någonsin för att skydda gemensamma värderingar och intressen. Diskussionen, som hölls under så kallade ”Chatham House rules”, fokuserade på två nyckelområden:
- Natos 360-gradersstrategi och betydelsen för det södra grannskapet
- Framtiden för EU-NATO-samarbetet i dess södra dimension
I det följande redogörs för huvuddragen i diskussionerna utifrån dessa två områden.
Natos södra dimension i 360-gradersstrategin
Under senare år har Nato lyft vikten av att skapa enighet och samordning mellan sina norra och södra dimensioner, särskilt genom sitt strategiska koncept från 2022 som ska vägleda alliansens arbete det kommande decenniet. Dokumentet fastlår att Nato kommer att behöva hantera en komplex säkerhetsmiljö präglad av strategisk konkurrens och pågående konflikter i Europa. Förre generalsekreteraren Jens Stoltenbergs tillsatte år 2023 en expertgrupp som gav förslag på hur Natos strategi för det södra grannskapet skulle stärkas, särskilt i relation till hybridhot, migrationsflöden och icke-statlig verksamhet. Ett konkret resultat året därpå var utnämningen av Javier Colomina till särskild representant för det södra grannskapet, dock som en av flera uppgifter i hans roll som biträdande generalsekreterare.
Diskussionerna visade att den södra dimensionen präglas av en mångfald av utmaningar såsom människosmuggling, terrorism, migration, hybridkrigföring, piratverksamhet, hot mot kritisk infrastruktur och politisk instabilitet. Rysslands strategiska aktiviteter i Mellanöstern och Afrika, inklusive stöd till terroristnätverk, desinformationskampanjer, och militärt samarbete framhölls som destabiliserande för Nato, samtidigt som Kinas växande ekonomiska och militära inflytande i Medelhavet och Afrika utgör ytterligare hot mot regional säkerhet. Deltagarna poängterade att dessa aktörers hybridkrigföring och ekonomiska påverkan skapar betydande strategiska utmaningar som kräver en samordnad och kraftfull respons från Nato. Särskilt sårbart ansågs det maritima området och energisäkerheten vara, där sabotage mot kritisk infrastruktur som pipelines, undervattenskablar och hamnar påverkade både regional och global säkerhet. Klimatrelaterade faktorer, såsom ökad migration och instabila stater, lyftes också fram som bidragande till samhällsdestabilisering och eskalerande konflikter.
Deltagarna betonade att förändrade amerikanska försvarsprioriteringar, särskilt efter återvalet av Donald Trump, skapade osäkerhet kring USA:s engagemang i Nato. Den transatlantiska länken riskerar att försvagas när den södra dimensionen nedprioriteras till förmån för andra regioner. Deltagarna påpekade att geopolitiska förhållanden i Mellanöstern och Afrika, där länder ofta är neutrala eller splittrade mellan väst, Ryssland och Kina, försvårar Natos möjligheter att bygga starka partnerskap. Sammantaget ansågs dessa faktorer bidra till att hot från framväxande strategiska allianser, som Ryssland-Kina-Iran-Nordkorea-axeln, riskerar att fragmentera Natos sammanhållning och strategi söderut.
För att möta dessa utmaningar diskuterades flera förslag:
- Nato borde satsa på avancerade övervakningstekniker, såsom drönare, satelliter och sensorer för att stärka skyddet av kritisk infrastruktur som olje- och gastransporter, pipelines och hamnar.
- Vidare underströks behovet av att utveckla fler regionala samarbetsplattformer och säkerhetscenter, liknande de som redan finns i Kuwait, för att stärka Natos kapacitet i regionen.
- För att motverka hybridkrigföring lyftes behovet av att sprida expertis inom hantering av hybridhot och desinformation, särskilt genom att förstärka de regionala hubbarna i Neapel, Kuwait och Amman med en politisk dimension som förbättrar lokala hotbedömningar.
Regional dialog och partnerskap identifierades som nyckelfaktorer för långsiktig stabilitet i Natos södra dimension. Deltagarna framhävde behovet av att komplettera Natos militära fokus med civilt skydd och krishantering genom utökat samarbete med EU och lokala aktörer. Det diskuterades att gemensamma EU-Nato-träningsinitiativ och skräddarsydda samarbeten kan bidra till att hantera socioekonomiska utmaningar och bygga hållbara lösningar i regionen.
Samspelet mellan norra och södra flankerna ansågs avgörande för att undvika splittring inom alliansen. Deltagarna föreslog att Nato utvecklar nya bilaterala och multilaterala samarbetsformat, inklusive vidareutveckling av initiativ som Medelhavsdialogen och Istanbul Cooperation Initiative, för att engagera fler partnerländer och stärka samarbetet.
Deltagarna lyfte även behovet av att erkänna Natos intressen för att undvika uppfattningar om dubbelmoral. Anpassade samarbeten, exempelvis i formatet Nato+1, ansågs avgörande för att möjliggöra en strategi som respekterar lokala förhållanden. Förslag om att stärka förtroendet och öka Natos närvaro i regionen inkluderade en dedikerad regional representant (utan andra uppgifter), ett proaktivt arbetssätt och ökad synlighet från Natos ledarskap.
Avslutningsvis betonades att Natos södra dimension är avgörande för alliansens övergripande säkerhet och för att lyckas med 360-gradersstrategin. För att skapa en enad och balanserad strategi som kan möta hoten söderifrån och stärka regionens långsiktiga stabilitet och säkerhet underströks vikten av att alla medlemsländer, inklusive de i norra och östra flankerna, visar solidaritet och samma engagemang för säkerheten i syd.
Framtiden för EU-Nato-samarbetet i den södra dimensionen
Deltagarna betonade att det södra grannskapets varierande intressen och strategiska mål försvårar skapandet en enhetlig strategi, vilket exemplifierades av splittringen inom länder som Italien, där olika syn på Natos roll påverkar samarbetet negativt. Därtill framhölls bristen på effektiva underrättelsedelningssystem som ett hinder för kapacitetsbyggande och strategiska initiativ.
Regionens komplexa geopolitiska dynamik, med Kinas växande ekonomiska närvaro genom infrastrukturinvesteringar och handel, utmanar EU och USA. Rysslands inflytande, särskilt inom militär produktion och hybridkapaciteter, ansågs också påverka säkerhetsdynamiken, trots landets begränsade ekonomiska styrka. Samtidigt konstaterades att Kina och Ryssland har överträffat Europa i investeringar i Nordafrika, där Kina nu är regionens största handelspartner.
Bristen på europeiska resurser och en sammanhållen strategi riskerar därför att underminera Europas långsiktiga ambitioner och inflytande i regionen. Vidare diskuterades hur interna spänningar inom både Nato och EU, till följd av motstridiga prioriteringar mellan södra och östra flankens intressen samt en upplevd brist på engagemang för det södra grannskapet, förstärker frustration i regionen.
För att möta dessa utmaningar betonades vikten av att stärka partnerskapet mellan EU och USA, både för att hantera bakomliggande orsaker till migration och ekonomisk instabilitet och för att balansera Kinas och Rysslands växande inflytande. Strukturerade partnerskap mellan EU och Afrika lyftes fram som en potentiell lösning till ekonomisk integration och ökad attraktionskraft för privata investeringar.
Nato och EU uppmanades att prioritera kapacitetsbyggande och hållbara initiativ som stärker ekonomisk tillväxt och säkerhet i regionen. Partnerskap med privata aktörer och strategisk resurshantering framhölls som viktiga verktyg. Deltagarna enades om att en djupare dialog och förbättrad transparens mellan Nato, EU och länder i regionen var avgörande för att bygga förtroende och motverka misstro.
Det ökande samarbetet mellan EU och Nato har öppnat för en fördjupad agenda, särskilt inom hybridförsvar, cybersäkerhet och rymd. Därtill framhölls behovet av att inkludera bredare initiativ för resiliens såsom jämställdhet, fredsfrämjande och livsmedelssäkerhet. Även investeringar i klimatanpassning, exempelvis genom etablering av ett afrikanskt klimatcenter, samt maritima initiativ för att skydda kritisk infrastruktur, skulle kunna utvecklas inom Nato men ha potential att övertas av EU.
Ett återkommande tema var vikten av bättre samordning mellan Natos militära kapacitet och EU:s socioekonomiska expertis inom humanitärt bistånd, klimatresiliens och infrastruktursäkerhet. En gemensam arbetsgrupp föreslogs för ett mer effektivt samarbete i regionen, särskilt vid kriser och katastrofer där civila och militära insatser måste samverka. Det konstaterades att behovet av fler integrerade strategier och gemensamma hotbedömningar är stort.
Policyöverväganden för Sverige
Sveriges Nato-medlemskap möjliggör Sverige att ta en aktiv, strategisk roll i att stärka samarbetet mellan Nato och EU i den södra dimensionen, bland annat genom att bidra med erfarenhet och resurser för att hantera både traditionella och framväxande säkerhetsutmaningar.
Genom att tillföra teknisk expertis inom cybersäkerhet, hybridförsvar och civil beredskap ansågs Sverige kunna stärka Natos förmåga att hantera hybridhot, klimatrelaterade risker och stabilitetsutmaningar. Innovativa resurser som drönare och satellitbaserade system, lyftes fram som områden där Sverige kan erbjuda särskilt värdefulla teknologiska lösningar till förbättring av maritima säkerhetsoperationer och skydd av kritisk infrastruktur.
Deltagarna framhöll även Sveriges diplomatiska engagemang och profil. Erfarenheter från EU-medlemskapet skulle kunna användas för att främja offentlig dialog och initiativ fokuserade på hybridhot, terrorism och ekonomisk motståndskraft.
För att säkerställa långsiktig framgång behöver Sverige öka sina ekonomiska och militära bidrag för att stödja Natos initiativ samt delta aktivt i gemensamma övningar syftande till att stärka kapaciteten och samarbetet mellan medlems- och partnerländer.
I diskussionerna framfördes Sveriges potential att anta en ledarroll inom områden som cybersäkerhet, resiliens och klimatrelaterade utmaningar, i linje med EU:s och Natos gemensamma mål. Genom att utnyttja nordiska erfarenheter och tekniska innovationer skulle Sverige kunna bidra till att balansera Natos nord-syd-samarbete och därmed också bidra till regional stabilitet.