Résumé
This document discusses the challenges facing Sweden’s civil defence system after joining NATO, focusing on leadership, legal frameworks, and the need for peacetime preparation.
The Swedish forms of public administration and the structure of decision-making which is embedded in it are based on fundamental constitutional law. This implies – not the least – that our ability to make quick and pervasive decisions in peacetime is fenced in by considerable moments of inertia which are of both legal, organizational-bureaucratic och budgetary nature. This inertia applies, unfortunately also to essential decisions with regard to the reconstruction of the Swedish total defence, something which seems remarkable in the light of the fact that the government and the parliament as far back as 2015 have made statements implying that our country shortly can be drawn into war which can affect Swedish territory.
Against this background, there is a strong need to be able to make quick and pervasive decisions also in peacetime with consequences that our total defence can be upgraded at a significantly quicker pace and in a more powerful way than what has been expressed in the latest three parliamentary decisions on total defence.
This requires also some changes in the Swedish constitution which expresses the necessary forms of decision-making that the present images of threats require, and which also considers our membership in NATO.
Key points:
- NATO Membership and Total Defence:Sweden’s membership in NATO requires a re-evaluation of its total defence concept, which now must be seen as part of NATO’s collective deterrence. This includes both military and civil defence, with a focus on deterring Russian aggression. The Swedish total defence concept is not common in other EU or NATO countries4.
- Legal and Constitutional Challenges:Sweden’s constitution (Regeringsformen, RF) and laws regarding total defence are primarily designed for direct threats to Sweden, not necessarily to other NATO members. There is a need to clarify how to respond to attacks on other alliance members and to hybrid threats. The legal system distinguishes sharply between peace and war, with no clear ”in-between” state for hybrid threats59.
- Civil Defence Leadership:The document highlights the need for clear leadership of civil defence, especially during wartime. It points out that the civil defence lacks a single leader unlike the military. The current leadership structure was established before Sweden joined NATO and may not be fully adequate. The government has overall responsibility, but the structure is complex, with different sectors and regional levels. There’s a need for a strong central body within the government to coordinate civil defence.
- Peacetime Preparations:The essay argues that peacetime preparations for civil defence must be based on the demands of wartime, rather than on peacetime crisis management. This includes establishing clear rules for leadership, resource allocation, and training. The civil defence must be coordinated with military operations and NATO’s requirements. Planning must consider ”worst-case” scenarios with large scale military operations.
Key Issues:
- Coordination:There needs to be better coordination between military and civil defence, as well as among different civil sectors. Coordination with neighbouring NATO countries is crucial.
- Resource Allocation:The allocation of resources for civil defence must be tied to the demands of wartime and geographical priorities, and a budget system that is oriented towards these demands must be developed.
- Training and Exercises:Regular and realistic training and exercises are essential to ensure that the civil defence can function effectively in wartime.
- Legal Framework:The legal framework needs to be adapted to address hybrid threats and the demands of NATO membership. The law should also grant more authority to sector authorities to ensure compliance with preparedness measures.
- Regional Level:Civil areas (civilområden) play a vital role in coordinating civil defence at the regional level. They need to be able to work closely with the military and with other NATO countries. There needs to be geographic congruence between the civil areas and the military’s territorial divisions.
- Municipal preparednessMunicipalities need to establish war time organizations, that can operate for extended periods of time. They also need to collaborate with volunteer organizations.
- Civil Society:The role of volunteer organizations needs to be strengthened within the total defence structure
- Foreskriftsrätt:Sector authorities need the formal power to prescribe preparedness measures to lower levels of authority.
- Civil Defence Focus:The civil defence must focus on war and not crises in peacetime. The peacetime crisis preparedness should be used as a resource for civil defence, but not as a starting point.
- Budget:The government should establish a five-year budget frame for civil defence.
- Central Leadership:There needs to be a central authority within the government, ideally within the Ministry of Defence, to lead civil defence in times of war14.
In conclusion, the document argues for a significant overhaul of Sweden’s civil defence system, emphasizing the need to adapt to the demands of NATO membership, address legal ambiguities, and prioritize wartime preparedness in all aspects of planning and resource allocation.
Sammanfattning
Detta dokument diskuterar utmaningarna för Sveriges civila försvarssystem efter att ha gått med i NATO, med fokus på ledarskap, rättsliga ramar och behovet av förberedelser i fredstid.
Den svenska förvaltningsordningen och den beslutsstruktur som inryms i den bygger på viktiga grundlagsbestämmelser. Det innebär – inte minst – att vår förmåga att fatta snabba och genomgripande beslut i fredstid omgärdas av betydande tröghetsmoment som är både legala, organisatoriskt-byråkratiska och budgetmässiga. Denna tröghet gäller tyvärr också beslut som rör totalförsvarets uppbyggnad, något som ter sig anmärkningsvärt mot bakgrund av att statsmakternas ända sedan 2015 tydligt uttalat att vårt land i närtid kan dras in i krig som också kan beröra Sveriges territorium.
Det finns mot denna bakgrund ett mycket starkt behov av att kunna fatta snabba och genomgripande beslut också i fredstid som leder till att vårt totalförsvar kan rustas upp i avsevärt snabbare takt och i mer kraftfull form än den som tagit sig uttryck i de senaste tre försvarsbesluten.
Detta kräver också vissa ändringar i vår grundlag som ger uttryck för de nödvändiga beslutsformer som den nuvarande hotbilden kräver och som också beaktar vårt medlemskap i Nato.
Här är en sammanfattning av de viktigaste punkterna i denna rapport:
- NATO-medlemskap och totalförsvar:Sveriges medlemskap i Nato kräver en omvärdering av dess totalförsvarskoncept, som nu måste ses som en del av Natos kollektiva avskräckning. Detta inkluderar både militärt och civilt försvar, med fokus på att avskräcka rysk aggression. Det svenska totalförsvarskonceptet är inte vanligt i andra EU- eller Natoländer.
- Rättsliga och konstitutionella utmaningar:Sveriges grundlag (Regeringsformen, RF) och lagar om totalförsvar är främst utformade för direkta hot mot Sverige, inte nödvändigtvis mot andra Natomedlemmar. Det finns ett behov av att klargöra hur man ska svara på attacker mot andra alliansmedlemmar och på hybridhot. Det rättsliga systemet skiljer skarpt mellan fred och krig, utan något tydligt ”mellantillstånd” för hybridhot.
- Ledarskap inom civilt försvar:Dokumentet betonar behovet av tydligt ledarskap för civilt försvar, särskilt under krigstid. Det påpekar att det civila försvaret saknar en enskild ledare till skillnad från det militära. Den nuvarande ledarskapsstrukturen etablerades innan Sverige gick med i Nato och kanske inte är helt adekvat. Regeringen har det övergripande ansvaret, men strukturen är komplex, med olika sektorer och regionala nivåer. Det finns ett behov av en stark central enhet inom regeringen för att samordna det civila försvaret.
- Förberedelser i fredstid:Uppsatsen argumenterar för att förberedelser i fredstid för civilt försvar måste baseras på krigstidens krav, snarare än på krishantering i fredstid. Detta inkluderar att etablera tydliga regler för ledarskap, resursallokering och utbildning. Det civila försvaret måste samordnas med militära operationer och Natos krav. Planeringen måste ta hänsyn till ”värsta fall”-scenarier med storskaliga militära operationer.
Viktiga frågor:
- Samordning:Det behöver finnas bättre samordning mellan militärt och civilt försvar, samt mellan olika civila sektorer. Samordning med närliggande NATO-länder är avgörande.
- Resursallokering:Resursallokeringen för civilt försvar måste knytas till krigstidens krav och geografiska prioriteringar, och ett budgetsystem som är orienterat mot dessa krav måste utvecklas.
- Utbildning och övningar:Regelbunden och realistisk utbildning och övningar är nödvändiga för att säkerställa att det civila försvaret kan fungera effektivt i krigstid.
- Rättslig ram:Den rättsliga ramen behöver anpassas för att hantera hybridhot och kraven på NATO-medlemskap. Lagen bör också ge mer befogenheter till sektorsmyndigheter för att säkerställa efterlevnad av beredskapsåtgärder.
- Regional nivå:Civila områden (civilområden) spelar en viktig roll i att samordna civilt försvar på regional nivå. De behöver kunna arbeta nära med militären och med andra NATO-länder. Det behöver finnas geografisk överensstämmelse mellan de civila områdena och militärens territoriella indelningar.
- Kommunal beredskap:Kommuner behöver etablera krigsorganisationer som kan verka under längre tidsperioder. De behöver också samarbeta med frivilligorganisationer.
- Civilsamhället:Frivilligorganisationernas roll behöver stärkas inom totalförsvarsstrukturen.
- Föreskriftsrätt:Sektorsmyndigheter behöver formell makt att föreskriva beredskapsåtgärder till lägre myndighetsnivåer.
- Fokus på civilt försvar:Det civila försvaret måste fokusera på krig och inte kriser i fredstid. Krisberedskapen i fredstid bör användas som en resurs för civilt försvar, men inte som en utgångspunkt.
- Budget:Regeringen bör etablera en femårsbudgetram för civilt försvar.
- Centralt ledarskap:Det behöver finnas en central myndighet inom regeringen, helst inom Försvarsdepartementet, för att leda civilt försvar i krigstid.
Sammanfattningsvis argumenterar dokumentet för en betydande översyn av Sveriges civila försvarssystem, med betoning på behovet av att anpassa sig till kraven på NATO-medlemskap, hantera rättsliga oklarheter och prioritera krigsberedskap i alla aspekter av planering och resursallokering.
Inledning
Ett av Natos sju krav på alliansmedlemmarna vad avser civilt försvar har uttryckts som ”säkerställande av politiskt beslutsfattande och centrala ledningsfunktioner”. Formuleringen är generellt skriven och behöver i flera avseenden förtydligas för svenskt vidkommande, inte minst vad avser kopplingen till det svenska begreppet totalförsvar. Det finns ett starkt behov av att koppla denna förmåga både till begreppet resiliens[1] och till hur vår ansvarsstruktur för ledning av det civila försvaret faktiskt är utformad. En effektiv ledning av totalförsvaret ingår därmed som en väsentlig del av styrkan i vår och Natos resiliens. Båda dessa aspekter är i hög grad ett sätt att överordnat se också på hur den demokratiskt byggda rättsstaten ska försvaras och byggas för att kunna hantera också de värsta påfrestningarna.
Vårt totalförsvar, som nu måste ses som en del av Natos och EU:s samlade avskräckningsförmåga, måste förutom dessa båda medlemskap ses som den viktigaste förmågan vårt land har för att freda vårt land och Västeuropa från angrepp. De värden som ytterst ska försvaras med svenska totalförsvarsresurser avser vår och andra länders demokratier, rättsordningar, kulturella identiteter och ekonomiska välfärdssystem med flera sådana övergripande värden.
Våra båda medlemskap i EU respektive Nato utgör ömsesidigt kompletterande stöd till vår överlevnad som självständig nation inför de nu tydligt framträdande ryska hoten mot Västeuropa. Den förre finske presidenten Sauli Niinistö har i en omfattande rapport, på uppdrag av EU-kommissionens ordförande Ursula von der Leyen, sökt beskriva både de utmaningar som den västliga gemenskapen står inför och de krav som ställs på olika samlande lösningar för att möta hoten. Detta ställer, enligt Niinistö, krav inte minst på politiskt mod och starkt samlande politiska beslut på högsta nivå inom EU och Nato, samt dessutom inom ett brett spektrum av olika områden.[2] Det är ingen tvekan om att rapporten tydligt visar på behov av beslut i närtid för att möta de hot och utmaningar som den västliga gemenskapen står inför.[3]
Det är tydligt att hoten från Ryssland under mycket lång tid framöver kommer att vara styrande och dimensionerande för hur den västliga gemenskapen ska kunna möta denna hotfulla utmaning mot vår del av den demokratiska civilisationen. USA kan under president Trump sannolikt komma att i högre grad rikta sina strategiska intressen mot Asien och därmed kräva att Västeuropa tar på sig en avsevärt större andel av kostnader för försvaret av Europa. Inte minst måste bedömas att de amerikanska kostnaderna för att stationera stora markstyrkor i Europa kommer att upplevas som alltför påfrestande både ekonomiskt och mänskligt, inte minst om dessa styrkor måste sättas in i strid med risk för stora förluster. De europeiska Natostaterna måste därför vara beredda att i samverkan bygga upp avsevärt större markstyrkor som kan sättas in i olika avsnitt av fronterna mot Ryssland. Detta kommer att ställa stora krav på ledning både av de militära styrkorna, men inte minst också på ledning av de olika verksamheter inom civilt försvar, som samtidigt ska stödja såväl samhällena och dess befolkningar i stort som de omfattande militära insatserna.
Vår förmåga att kompetent samarbeta med EU och Nato kräver betydande resurser för ledning inom totalförsvaret så att den breda resurs som också EU utgör, inte minst inom olika civila områden, kan säkras vid höjd beredskap och därmed även vid svåra påfrestningar i fred. Därmed kommer ledning av den civila delen av totalförsvaret att komma i fokus.
Ledning i en Natokontext och dess formella grund i regeringsformen
Ledning handlar i grunden om att på olika nivåer i en strukturerad organisation – som följer fastlagda principiellt givna besluts- och ansvarsformer – ställa uppgifter och fördela resurser samt följa upp vad gäller verksamhetsmässig effekt och ekonomiska resultat. I krig ska vårt totalförsvar vara så förberett för att hantera krigets olika påfrestningar att verksamhet kan ledas på ett ordnat sätt och att resurser därför kan prioriteras och komma till sådan verksamhet som gör störst nytta för totalförsvaret som helhet.
Totalförsvaret ”som helhet” måste nu också ses som en del av Natos totala verksamhet under höjd beredskap. I planeringen inför höjd beredskap måste därför också ingå alla sådana samverkansformer med omgivande Natostater som kan krävas för att skapa optimal effekt av de samlade resurserna inom ett större område som kan omfatta flera länders geografi och som i hög grad blir beroende av den militärt inriktade operativa verksamheten.
Det är viktigt att här uppmärksamma att det svenska begreppet totalförsvar med dess mer detaljerat utformat rättsliga konstruktion i olika författningar, inte alls är vanligt förekommande inom EU eller Nato, med undantag av Finland och delvis Norge. Detta ställer krav på samverkansformer med institutioner i våra grannländer som har andra både rättsliga och organisatoriska former än de vi är vana vid.
Det svenska totalförsvaret har en, inte alltid uppmärksammad, men mycket viktig, nära anknytning till vår regeringsform (RF 15 kap.) eftersom i den talas om krig och krigsfara och lagen om totalförsvar och höjd beredskap[4] talar om förberedelser för krig och verksamhet under krig. RF:s och totalförsvarslagens krigsbegrepp blir således den viktiga anknytningspunkten mellan dem.
Totalförsvaret omfattar enligt denna lag såväl ”militär verksamhet (militärt försvar)” som ”civil verksamhet (civilt försvar)”. Totalförsvaret bör därför nu inriktas och byggas upp till en sådan styrka att det avskräcker från angrepp sett i ett vidare geografiskt perspektiv än det som gällde för totalförsvaret under det kalla kriget. I ett Natoperspektiv blir de båda verksamhetsområdena inom totalförsvaret nu tydligt fokuserade på ett krig som medför att vårt land med sitt totalförsvar blir ansvarigt för att i första hand kunna avskräcka från ryska angrepp, något som kräver förmåga att kunna avvärja angrepp mot Nato sedd som en allians.
Båda de angivna verksamheterna är enligt lagen om totalförsvar således att uppfatta som totalförsvarsverksamhet och båda verksamhetsinriktningarna är fokuserade på förberedelser för och tillstånd som kännetecknas av skärpt eller högsta beredskap för krig, och alltså inte på fredstida påfrestningar av olika allvarlighet eller svårighet. Vår rättsordning har alltså, med stöd i RF, hittills intagit den ståndpunkten att antingen råder det fred i rättslig mening, eller råder det rättsligt sett krigsfara eller krig. Någon form av rättsligt ”mellanläge” finns inte enligt RF.[5]
Begreppen ”skärpt beredskap” eller ”högsta beredskap”, som används i lagen om totalförsvar och höjd beredskap, avser här entydigt beredskapshöjningar som betingas av risk för eller pågående väpnat angrepp (”krigsfara” eller ”krig”).[6] Krigsbegreppet är påtagligt anknutet till den form av väpnat angrepp som FN-stadgan bygger på, d v s angrepp med identifierbara militärt utrustade stridskrafter över hav över landgräns och i luften.[7]
Vår regeringsform har sedan lång tid i hög grad baserats på den faktiska säkerhetspolitik som Sverige byggt på. Denna politik har avsett en svensk nation som strävat efter att söka inta en form av alliansfrihet syftande till neutralitet vid krig i vår omvärld. Vår säkerhetspolitik inriktades således främst mot en hög ansträngning att söka undvika att landet genom en alliansbindning blev indraget i krig, och totalförsvaret syftade till att avskräcka från militära angrepp mot vårt land, och – genom denna kombination av säkerhetspolitik och försvarspolitik – ytterst försvara Sverige som självständig nation.
Den faktiska politiska utvecklingen i vår omvärld har emellertid på kort tid lett till en radikal omläggning av vår säkerhetspolitik. Denna omläggning får påtagliga konsekvenser också för de rättsliga förutsättningarna för vår säkerhets- och totalförsvarspolitik. Därför måste nu också föras in det element i den rättsliga diskussionen som innebär att vi nu är medlemmar i försvarsalliansen Nato där begreppet ”totalförsvar” ofta är en främmande term.[8]
Men frågan om när det råder krig eller krigsfara kommer genom medlemskapet i Nato att behöva ses i ett nytt ljus. Om en alliansmedlem i vår närhet, till exempel någon av de baltiska staterna eller Finland, utsätts för ett mer påtagligt väpnat angrepp från rysk sida måste detta rimligen uppfattas som mer eller mindre också direkt riktat mot oss och bör således föranleda höjd beredskap för krig, även om angreppet inte är direkt riktat mot oss eller vårt territorium. Frågan uppstår därför om bestämmelserna i vår regeringsform faktiskt kan tillämpas så med hänsyn till hur dessa bestämmelser ursprungligen tillkom och vilka situationer de från början avsågs täcka, d v s fara för eller direkt angrepp mot vårt land och inte ett angrepp på ett annat land. Det är till exempel tydligt att RF 15-kapitlet är skrivet med utgångspunkt från en svensk säkerhetspolitik som byggde på ”alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig” (underförstått krig mellan stormakterna) och att regeringens förutsättningar för att höja beredskapen för krig eller krigsfara i allt väsentligt avsåg hot enbart mot ”riket”, d v s Sverige. Konsekvenserna av ett Natomedlemskap blir således tydligt att RF måste ses i ett delvis nytt ljus. Kan RF 15 kap utan vidare tolkas som tillämplig även i vår nya roll som Natomedlem?
Modern lagtolkning ställer sig ofta främmande till att söka intolka den ursprungliga lagstiftarens vilja för sådana fall som lagstiftaren inte förutsåg när lagens stiftades. Idag handlar det således oftast om att det ytterst alltid måste vara de nu levande människornas intressen som är lagstiftningens ledstjärna, vilket ofta behöver föranleda ändringar av lagar. Till det kommer att, inte minst grundlagstolkning, enligt doktrinen bör göras med en påtaglig inriktning mot nära nog bokstavstolkning. Det medför att även om en stor respekt ska visas för gällande RF, måste det också kunna föras en seriös diskussion om den på någon punkt har kommit att inte beskriva eller täcka situationer som ter sig högst relevanta i den säkerhetspolitiska situation vi nu befinner oss i och med ett Natomedlemskap som innebär ett nytt och vidgat säkerhetspolitiskt och försvarspolitiskt ansvar för vårt land.
Det nya säkerhetspolitiska ansvar vi fått genom Natomedlemskapet drar med nödvändighet in också hela totalförsvaret i detta ansvar. Detta säkerhetspolitiska ansvar rör därför också i hög grad hur vårt totalförsvar, och alltså även den civila delen av detta, bör utvecklas med dessa nya förutsättningar, något som medför att också hela förberedelsearbetet och planeringen inom totalförsvarets civila delar måste ta helt nya utgångspunkter i beaktande.
En annan konsekvens av att se på RF inskränkt till de äldre förutsättningar som gällde då lagen kom till, blir att nya och allvarliga hot mot vår säkerhet som nation inte beaktas på ett tillräckligt adekvat sätt. Dessutom är det så att de bestämmelser som flutit in i 15 kap i den nya RF, med grundlagsreformen från början av 1970-talet, i stor utsträckning bygger på ännu äldre bestämmelser i tidigare grundlag.
Utvecklingen har till exempel under lång tid visat att stater utsätts för olika typer av fientliga och aggressiva handlingar, ofta kombinerade med olika typer av politiska hot, vilka inte är att anse som väpnat angrepp i FN-stadgans mening, men som likväl innebär påtagliga kränkningar av en nations integritet och oberoende. Dessa hot och aggressioner föranleder ofta kostsamma och ansträngande motåtgärder (till exempel vad gäller cybersäkerhet, åtgärder mot sabotage, terrorism etc).[9]
Dessa hot är inte direkt att uppfatta som sådana svåra påfrestningar på samhället i fredstid som olika lagar tar sikte på och som avser olyckor, bränder, översvämningar, stormar, pandemier etc, och som oftast inte direkt kan härledas till aktiviteter från främmande makt.
En fråga blir således hur vi från ett mer rättsligt perspektiv ska se på mer eller mindre tydliga angrepp från främmande makt som inte är ett väpnat angrepp i den form som vår grundlag ursprungligen och väsentligen tar sikte på.
Mot denna bakgrund är det av vikt att fokusera på och diskutera tre olika viktiga frågeställningar som alla kan sägas handla om hur vårt land ska ledas vid krigsfara eller krig och som även med tydlighet omfattar sådana tillstånd som innebär att vi själva eller någon alliansmedlem i vår närhet utsätts för angrepp, där angrepp också måste innefatta olika hot eller aggressiva handlingar som inte direkt är att anse som militärt väpnade angrepp i traditionell mening och som inte gäller krisberedskapen för fredstida samhälleliga påfrestningar.
Frågan gäller alltså först om vår regeringsform (RF 15 kap) är utformad så att den ger regering och riksdag tillräckligt legalt handlingsutrymme att också agera adekvat mot hot som uppstår mot oss genom vårt medlemskap i Nato om någon annan medlem blir angripen.
Den andra frågan avser sådana påfrestningar eller angrepp i fredstid som emanerar från främmande makt och som således inte är att anse som olyckor, traditionell brottslighet, pandemier etc. De senare formerna av påfrestningar på samhället kan normalt handhas av olika offentliga aktörer enligt de lagar som gäller i fredstid. Men hur staten bör agera mot ”angrepp” som inte entydigt är ”väpnade” (i FN-stadgans innebörd), men som tydligt kan uppfattas som aggressiva handlingar från främmande makt, är på flera sätt ansvarsmässigt oklart.[10] Det hänger bland annat samman med att dessa aggressiva handlingar inte direkt kan tolkas som krigsfara eller krig, därför inte föranleder beredskapshöjningar betingade av dessa förhållanden och därför inte sätter beslutsordningen inom totalförsvaret för krigsförhållanden i kraft.
Sådana ”angrepp” – som inte är krig eller krigsfara – kan inbegripa iscensättning från främmande makt av olika metoder som skadar infrastruktur, slår ut kritiska datasystem för längre eller kortare tid, medvetet desinformerar allmän opinion och söker undergräva tilltron till myndigheter m m. Det är således angrepp som kan betecknas som multikritiska och multisektoriella. Den ledning som i första hand regeringen bör kunna utöva under sådana förhållanden kan behöva präglas av en mer direkt och snabb anpassning av och användning av olika medel som syftar till att skydda väsentliga nationella intressen.
Frågan är också om vi inte tillsammans med våra allianspartner i Nato och EU bör arbeta för att olika former av motmedel bör kunna tillgripas på ett proportionellt sätt mot den makt som (genom bulvaner eller ”proxy”) iscensätter sådana metoder mot oss. Den tidigare nämnda Niinistö-rapporten ger exempel på avsevärt mer långtgående motåtgärder som kan behöva vidtas inom ramen för EU-samarbetet än de som hittills diskuterats. Även Anne Applebaum ger i sin bok[11] flera exempel på förslag som demokratierna måste vidta för att kunna möta hoten inom ramen för ”hybridkrigföring”.
Vid tillstånd av krigsfara eller krig med höjd beredskap är det enligt RF 15 kap tydligt att riket kan styras på annat sätt än i fred, att lagstiftningsprocessen kan ske avsevärt mycket snabbare och att ledning av olika verksamheter också kan utövas betydligt mer direkt och snabbt än i fredstid. Men för att det ska kunna ske krävs således att beredskapen för krig eller krigsfara höjts.
Frågan är om denna fred-krig-distinktion, som så skarpt upprätthålls i vår RF, är adekvat med hänsyn till den utveckling som ägt rum inom sådana områden som benämns ”gråzon” och ”hybridkrig” sedan grundlagen skrevs för över 50 år sedan. Det är tydligt att denna frågeställning ännu inte angripits med det allvar som utvecklingen kräver.
Till detta kommer en ytterligare rättslig aspekt som behöver penetreras i särskild ordning. Det gäller systemet för att höja beredskapen. Det råder rättslig olikhet mellan Försvarsmaktens trappa för beredskapshöjningar och den som gäller inom det civila försvarets olika delar. Det innebär bland annat att sådan verksamhet som omfattas av till exempel Försvarets materielverk, Fortifikationsverket och Pliktverket inte är automatiskt följsam med beredskapshöjningar vid höjning av beredskapen inom Försvarsmakten. I vilken omfattning olika delar av hela totalförsvaret likformigt behöver följa olika delar av beredskapshöjningsbeslut bör analyseras noggrant, inte minst därför att Försvarsmakten är så beroende av stöd från det civila samhällets olika resurser.[12] Det kan inte uteslutas att det också behöver föras en diskussion om hur de nordiska ländernas respektive ”beredskapstrappa” ser ut och om det finns behov av att ha en mer ”kongruent” rättslig beredskapsordning dem emellan.
Frågor om ledning av civilt försvar i den nya ansvarsstrukturen
Genom utredningen om det civila försvarets ansvarsstruktur, som genomfördes fram till 2021 och ledde fram till etablerande av en ny sådan struktur 2022, skapades – dock före det att vi kom att bli medlemmar i Nato – en organisatorisk formell ordning och en rättslig ansvarsordning som dock då förutsatte ett totalförsvar som inte främst var en del av Natos avskräckningsförmåga.[13]
Denna ansvarsstruktur är dock i allt väsentligt byggd och inrättad för tydlig ledning i krig eller krigsfara, men i flera viktiga avseenden även för det förberedelsearbete inom civilt försvar som ska äga rum i fredstid, där dock det senare ledningsansvaret är påtagligt mer svagt utformat.
En viktig diskussion bör således nu kunna föras om den ansvarsstruktur som etablerades inom totalförsvarets civila struktur 2022 också kan sättas i kraft som en ledningsstruktur även vid olika typer av angrepp mot Nato som inte direkt är att uppfattas som väpnat angrepp i RF:s mening (d v s som ett angrepp mot Sverige), eller som angrepp som ryms inom ramen för ”hybridkrig”.[14] En sådan ledningsform skulle i hög grad kunna underlätta den form av säkerställd ledning som Nato eftersträvar och dessutom i hög grad kunna underlätta regeringens styrning och ledning av prioriteringar som kan behöva vidtas både inom landet (inom och mellan sektorsområden och mellan civilområden) och i förhållande till våra grannländer inom Nato, även om inte tydlig krigsfara eller krigstillstånd råder.
Om det totalförsvarsbegrepp som lagen om totalförsvar bygger på alltjämt är rimligt att söka upprätthålla, uppstår emellertid flera viktiga punkter att diskutera i perspektivet hur totalförsvaret leds.[15]
Natos krav på säkerställande av politiskt beslutsfattande och att säkerställa centrala ledningsfunktioner torde här avse i första hand förmåga att kunna leda en nation vid krigsfara och krig. Om fokus här läggs på den civila delen av totalförsvaret omfattar den enligt lagen om totalförsvar,
– dels den verksamhet i form av förberedelser som behöver vidtas i fredstid för att civilt försvar ska kunna bedrivas vid höjd beredskap med avsedd effekt för totalförsvaret som helhet, d v s uppbyggnad av förmåga till uthålligt motstånd inom alla viktiga samhällsområden,
– dels den samhällsverksamhet som ska bedrivas under höjd beredskap mot bakgrund av de förberedelser som vidtagits i fredstid och med hänsyn till angreppets art i tid och rum, d v s förmåga att kunna leda krigsansträngningarna så att de tjänar de yttersta syftena med motståndet.
Den senare verksamheten är således den som Nato ställer krav på i ett av sina baskrav vad gäller förmåga till beslutsfattande och ledning
För svensk del blir det av betydelse att analysera om den offentliga ansvarsstruktur som skapats inom civilt försvar från hösten 2022 för att leda verksamhet i krig är så robust att den kan sägas svara mot Natos krav. Det är således ett ”krigsorganiserat ” civilt försvar som vi måste ta som utgångspunkt i denna analys. Och det måste avse ett krigsorganiserat civilt försvar som är så koordinerat med viktiga grannländers motsvarigheter att frågor om uthållighet, stryktålighet etc inte enbart ses från vårt lands utgångspunkter, utan ses som – och är förberett för – ett koordinerat handlande över nationsgränser, i första hand med våra nordiska och baltiska grannar och andra viktiga stater i Östersjöregionen, som ju också är Natostater och alla – utom Norge – också EU-medlemmar.[16] Inte minst blir detta tydligt när de militära operationernas planering nu börjar ta form och övningsverksamhet inom dessa ramar påbörjats, en planering och övningsverksamhet som inrymmer flera Natostaters landområden.
Ett sådant krigsorganiserat svenskt civilt försvar ställer krav på omfattande förberedelser redan i fredstid och det är också inriktningen av dessa och finansieringen av dem som nu måste stå i fokus för statsmakternas beslut. Avgörande är dock att förberedelsearbetet måste ha krigsförhållandenas krav på ledning av totalförsvar och det civila försvaret som utgångspunkt.
Nu måste fokus vara på krig och inte kris i fredstid
Det är viktigt att vara noggrann med begreppen när man talar om civilt försvar och ledningen av detta. Civilt försvar, eller det civila försvaret (obs! ej civilförsvar[17]) är en del av totalförsvaret och detta är, som tidigare berördes, verksamheter som dels utgör förberedelser för verksamhet i krig, dels också den verksamhet som ska bedrivas under krigsförhållanden. Totalförsvaret är därför tydligt knutet till bestämmelser om krig och krigsfara i regeringsformens 15 kapitel och från dessa bestämmelser hämtar Lagen om totalförsvar i sin tur sina regler om totalförsvaret.
Länge har det dock på civil sida inom totalförsvaret funnits en benägenhet att börja med att fokusera på olika kriser i fredstid och ta sådana förhållanden till utgångspunkt för hur totalförsvarets civila delar bör byggas upp. Denna koppling till fredstida kriser återkommer i många olika dokument både från regeringen och från myndigheter. Så anger till exempel regeringen, vid sin presskonferens den 12 september 2024 om de nya satsningarna på civilt försvar, att ”civilt försvar, och arbetet med detta, tar sin utgångspunkt i samhällets krisberedskap och syftar till att inför och höjd beredskap samt under krig värna civilbefolkningen, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna samt bidra till Försvarsmaktens förmåga att möta ett väpnat angrepp”. Även om denna mening – med lite god vilja – kan tolkas som att termen ”utgångspunkt” inte ska ses som en startpunkt för arbetet, utan mer som att samhällets förmåga inom fredstida krisberedskap ska tjäna som en resursbas för det som ska förstärkas avseende det som krävs för civilt försvar, är det tydligt att begreppet ”utgångspunkt” på många sätt är ett olyckligt ordval.
En sådan begreppslig ”utgångspunkt” kan nämligen leda inriktningen av uppbyggnaden av det civila försvaret fel, både mentalt och verksamhetsmässigt, och på flera andra sätt.
En allvarlig felaktighet med ett sådant sätt att tänka är att utgångspunkten blir en fredstida krisberedskap, med en fredstida organisation och fredstida resurser och inte att utgångspunkten i stället ska vara en krigstida skärpt eller högsta beredskap med en för krigsverksamhet anpassad krigsorganisation och de resurser som krigsberedskapens lagstiftning ger möjlighet till.
En annan allvarlig felaktighet blir den att totalförsvarets civila delar löper risk att inte planeringsmässigt och resursmässigt bli anpassade till de behov som Försvarsmakten ställer krav på vid höjd beredskap och krig.
En tredje allvarlig felaktighet är att olika delar av det civila försvaret löper risk att inte med tydlighet bli inriktad mot de krav som ett Natomedlemskap ställer även på civil sida vid höjd beredskap och krig. Det gäller inte minst förmågor som hänför sig till kraven i målet för civilt försvar, till kraven på värdlandsstöd inom och utom vårt eget land och kraven på samarbete med grannländer inom Nato. Det gäller därför också olika förmågor inom landet som behöver byggas upp som stöd till andra länder, förutom värdlandsstöd i mer formell mening. Alla dessa förmågenivåer är helt andra än vad den fredstida krisberedskapen kan stå för. Det är således dessa avsevärt högre förmågenivåer som måste tas som verklig utgångspunkt för planering och inriktning av krigsberedskapens resurser och organisering. Det är uppenbarligen en helt annan ”utgångspunkt” än den som finns i den fredstida krisberedskapens förmåga.
En helt annan sak är att samhällets fredstida resurser (som alltså är liktydigt med ”krisberedskapens” resurser) självfallet bör ingå i och förberedas för utnyttjande i totalförsvarets samlade resurser vid höjning av beredskapen för krig. Det bör i det sammanhanget uppmärksammas att lagen om totalförsvar anger att resurser som byggts upp för totalförsvarets behov vid höjd beredskap ”även får användas vid svåra påfrestningar på samhället i fredstid”.[18] Denna formulering anger med en rimlig tolkning att krisberedskapens behov i fredstid inte kan vara ”utgångspunkt” för uppbyggnaden av civilt försvar.
Regeringen har också i proposition om Totalförsvaret 2025–2030 från den 14 oktober 2024 nu tydligt börjat använda riktningsgivande formuleringar som också tar fasta på krigstida verksamhet som utgångspunkt för det civila försvarets uppbyggnad.[19] Det är t o m tydligt att krigstida verksamhet måste ha sin utgångspunkt i ett mycket allvarligt krigsförlopp som drar in stora delar av vårt och våra grannländers territorium i krigshandlingar. ”Worst case” måste alltså ses som den viktiga utgångspunkten för planeringen.
Mot denna bakgrund är det alltså nödvändigt att tydligt börja bygga totalförsvarets civila delar från början, såväl tankemässigt som ansvarsmässigt och förmågemässigt med de utgångspunkter som helt föranleds av krav på verksamhet i krig, på krav på stöd till Försvarsmakten och krav på att kunna inordnas i Natos behov i Nordeuropa under krigsförhållanden. Här behandlas således dessa tydliga krav på utgångspunkter i krigstida verksamhet uppdelat under olika rubriker.
Krav på sammanhållen ledning av totalförsvaret i krig måste vara utgångspunkt
Ledning på central nivå av det civila försvaret
Totalförsvarets verksamheter delas som nämnts, enligt lagen om totalförsvar och höjd beredskap §1, in i militärt försvar och civilt försvar och dessa båda grenar av totalförsvaret förutsätts kunna samverka under regeringen på ett sådant sätt att största möjliga totalförsvarseffekt kan uppnås under krigsförhållanden.
Det innebär att regeringen har det övergripande ansvaret för ledning av totalförsvaret i dess helhet, men att ledningsansvaret under regeringen är uppdelat på två olika verksamheter, militärt försvar och civilt försvar, med sinsemellan betydande olikheter i verksamhetsformer och rättsliga, inte minst folkrättsliga, förutsättningar
Lagen om totalförsvar anger också i §1 att totalförsvar består av ”verksamheter” som dels innebär förberedelser för krig, dels innebär verksamhet under höjd beredskap. Verksamhet i fredstid som innebär förberedelser för krig är således totalförsvarsverksamhet och ledningen av sådana förberedelser ankommer också övergripande på regeringen.
Det finns dock betydande skillnader vad avser ledning och styrning mellan militärt försvar och civilt försvar.
Det militära försvaret leds i fredstid – som en grundprincip – av en chef som har en organisation att leda och en sammanhållen budget att ansvara för. Det finns delar av den militära ansvarsstrukturen inom det totala militära verksamhetsområdet som inte följer denna hierarki helt strikt, men för förståelsen av den stora skillnaden som råder mot civilt försvar är denna grundprincip av stor betydelse.[20] I krigstid är den militära ledningsstrukturen avsevärt mer hierarkiskt utformad i krigsförbandstermer med chefer som lyder under varandra och orderrätten är mycket tydlig. Det militära försvarets krigsförband är nu med olika förberedelser successivt mer inordnade i Natos tänkta operativa verksamhet.
Sedan 2022 har, som tidigare berördes, en ansvarsstruktur etablerats inom det civila försvaret som visar på den komplexitet som ledningsmässigt råder inom civilt försvar.
Den ansvarsordning som nu skapats för förberedelsearbetet vad avser civilt försvar, som alltså inte leds enhetligt av en chef, inrymmer alltjämt oklarheter som hämmar inriktningen och planeringen. En viktig del av denna struktur gäller inte minst den kommunala verksamheten vars resurser och verksamhet under krig först nu under hösten 2024 det framlagts förslag om att tydliggöra och finansiera.
Styrning i krig i den beslutade strukturen
Det är naturligen så att ledningen av det civila försvarets ansvarsstruktur under höjd beredskap och krig måste vara helt entydig efter beslut om övergång till krigsorganisation, och i princip bör följa den i fredstid rådande ansvarsstrukturen som ligger till grund för förberedelseverksamheten i fred. Generella föreskrifter för verksamhet under krig måste finnas redan i fredstid och ligga till grund för utbildning och övning. Inriktande beslut under krigsförhållanden måste anpassas till det militära försvarets operativa verksamhet, olika påfrestningar som det civila samhället utsätts för under krig där inte minst skyddet av civilbefolkningen blir en avgörande faktor att ta hänsyn till, och numera också till övergripande krav som kan komma från Natos ledningsorgan och till de växlande krav och behov som kan uppstå under krigsförhållanden i ett vidare perspektiv än det svenska. Här måste också beaktas de samverkansbehov som finns inom EU som särskilt gör sig påminda inom de civila delarna av totalförsvaret.
Ledningen av civilt försvar i krig måste bygga på s k planeringsanvisningar som utfärdats redan i fredstid. Sådana planeringsanvisningar måste innehålla vilka olika krigsfall som myndigheterna i hela strukturen ska planera mot och styrande inriktningar som följer av dem inom de olika sektorsområdena och därifrån mer geografiskt orienterat gentemot civilområdena. I hög grad måste dessa anvisningar bygga på tänkta – men realistiskt beskrivna – krigsfall, vilket innebär att krigsfall som rör Nordkalotten måste få en i hög grad annan inriktning vad gäller planeringen än sådana krigsfall som rör södra Sverige och Östersjöutloppen.
Det innebär att olika uthållighet och förmågor behöver specificeras både generellt och mer konkret för olika delar av landet och för olika verksamheter. Det är givet att dessa planeringsanvisningar måste omgärdas med hög grad av sekretess.
Tyvärr saknas alltjämt anvisningar med en sådan inriktande konkretiseringsgrad, liksom också en färdigutvecklad budgetordning för civilt försvar som riktar in medelsbehov mot sådana verksamhetsområden och geografiska områden som bedöms vara i störst behov av att i närtid höja sin förmåga mot de beskrivna krigsfallen.[21] Det innebär att de resurser som identifieras inom de olika sektorsområdena och som vid höjd beredskap behöver ha förberedda förstärkningar också måste ha en tydlig geografisk profil som anknyter till Natos militäroperativa inriktningar.
Alltjämt saknas också tydlighet i hur näringslivets resurser ska kunna knytas till det civila försvarets behov vid höjd beredskap samt med de olika krav som ställs i de olika geografiska områdena.
När man talar om ett krigsorganiserat civilt försvar och dess ledning innebär det således att alla delar i den nu etablerade ansvarsstrukturen har förberett en övergång till krigsorganisation (alltså regeringens stabsmyndighet för civilt försvar, alla sektorsmyndigheter, beredskapsmyndigheter, civilområden, länsstyrelser, regioner och primärkommuner liksom i förekommande fall även delar av näringslivet och även olika organisationer inom civilsamhället). Det krävs också att dessa organisationsstrukturer är utbildade och övade för sådana uppgifter. Det torde vara en förutsättning för att ledning av civilt försvar ska kunna utövas med kraft från det att beredskapen höjs, och därmed kunna svara för att all den samhällsverksamhet som ska bedrivas under högsta beredskap verkligen kan ledas effektivt.
En sådan form för ett krigsorganiserat civilt försvar, inriktat även för verksamhet samordnat med våra grannländer i Nato, kräver, så som lagen om totalförsvar också tydligt anger, en omfattande förberedelseverksamhet i fredstid. Även denna förberedelseverksamhet i fredstid kräver en tydligt utformad ledningsverksamhet.
Denna senare form för ledning inrymmer planeringsinriktningar med tydligt angivna mål för uppbyggnad av olika resurser, kostnadsberäkningar samt budgetavvägningar som bör vara knutna till målet för civilt försvar och där i sin tur nedbrutna till krav på förmåga inom de olika sektorsområdena och civilområdena. De senare förmågorna bör självfallet också ha tydliga anknytningar till militära operativa inriktningar, vilka i sin tur har tydliga kopplingar till Natos militära inriktningar som berör oss och våra grannländer i Nato. Det är i det sammanhanget tydligt att de operativa förutsättningarna för militära insatser ter sig radikalt olika mellan t ex Nordkalotten och Östersjöområdet, något som i hög grad också påverkar ledning av civila insatser och hur de förbereds i fredstid.
En särskilt allvarlig aspekt av den civila ledningen av inriktningen för verksamhet under krig gäller riskerna för användning av kärnvapen mot oss eller vårt närområde. Att risken för kärnvapenanvändning bedöms som mycket låg innebär inte att sådan användning helt kan uteslutas. Alltjämt berörs dessa politiskt och befolkningsskyddsmässigt problematiska frågor ytterst sparsamt i olika officiella svenska dokument, men hur civilbefolkningen bör skyddas mot kärnvapenanvändning och radioaktiv strålning, till exempel genom ökat skyddsrumsbyggande, utrymningsförberedelser, anskaffning av skyddsmasker, jodtabletter och genom råd och anvisningar till civilbefolkningen etc, bör ingå i den upplysningsverksamhet som MSB och andra myndigheter bedriver genom broschyrerna till svenska folket.
I förberedelsearbetet för att kunna leda i krig ingår självfallet också att leda utbildning och övningsverksamhet med sådana fokuseringar som berörts ovan, vilket behandlas längre fram.
Den högsta och centrala ledningen under höjd beredskap
Tidigare användes benämningen ”den högsta ledningen” för att beteckna den ledning som utövades av riksdag och regering under förhållanden som bland annat innebar att riksdagen övergått till krigsdelegation och stora delar av totalförsvaret krigsorganiserats. Här berörs inte vidare frågor om riksdagens former eller samverkan mellan regeringen och riksdagen under höjd beredskap, då dessa i allt väsentligt bedöms vara tillfyllest för att kunna svara mot Natos krav på säkert politiskt beslutsfattande i demokratiska former.
En fråga som emellertid aktualiseras är om ledningssystemet på central statlig nivå – ovanför den nu inrättade sektorstrukturen, men under regeringen – är så starkt att det kan hantera ett krigs påfrestningar. Att detta ställs som en fråga hänger samman med att de tio sektorsområdena med sina respektive mycket olika verksamhetsområden, principiellt sett, inte leds i en samordnad form på annat sätt än från regeringen. Det finns i dagsläget inte någon central myndighet som med beslutsbefogenheter under regeringen samlat kan leda civilt försvar.
Oklarheter om en sammanhållen ledning av civilt försvar från regeringen under krigsförhållanden, i första hand styrningen av de inrättade sektorsområdena och förhållandet till civilområdena, behöver således klaras ut. Frågan gäller m a o vem som ska ha ansvaret för styrning och inriktning av sektorsområdena och kunna väga av krav som emanerar från sektorsområdenas olika delområden och civilområdena och att sådana krav kan vägas av eftersom de också kan te sig mycket olika i olika delar av landet och starkt påverkas av det militära försvarets operativa inriktningar i samverkan med Nato, vilket i hög grad påverkar civilområdenas verksamhet och inriktningar under krigsförhållanden.
För att leda civilt försvar från regeringen sida under höjd beredskap torde krävas en kompetent stabsfunktion i Regeringskansliet, med fredstida placering i Försvarsdepartementet.[22] Vid höjd beredskap bör denna funktion förstärkas med personal från en i fredstid organiserad stabsmyndighet som snabbt och kompetent kan göra och föreslå nödvändiga prioriteringar mellan sektorsområden och civilområden och genomföra nödvändiga samordningsåtgärder med det militära försvaret och Nato samt föreslå regeringen de beslut som behöver fattas.
Det kan övervägas om denna funktion ska inordnas i statsrådsberedningen vid höjd beredskap, men samtidigt pekar arbetsbördan för statsrådsberedningen under höjd beredskap på att alla frågor om totalförsvarssamordning sannolikt kan hanteras bäst på Försvarsdepartementet. Särskilt uttalat blir detta om departementet redan i fredstid fungerat som ett ”totalförsvarsdepartement” och då handlagt alla frågor om prioriteringar och budgetavvägningar inom hela totalförsvaret och därmed skaffat sig djupgående kunskaper om styrkor och svagheter inte minst inom det civila försvaret.
Det kräver i sin tur att sektorsområdena och civilområdena kan ge tillförlitligt och snabbt underlag till en sådan stabsfunktion.
Till del förefaller regeringen, genom organisationsförändringar och uppgiftsförtydliganden mot den namnförändrade Myndigheten för Samhällsskydd och Beredskap, MSB, (till Myndigheten för Civilt Försvar), vara inne på en sådan linje, men uppgiftsspecificeringen för den nya myndigheten är i hittills föreliggande dokument inte helt entydigt formulerad. Att den nya myndigheten ska vara fokuserad på civilt försvar är dock mycket tydligt angivet.[23]
Som tidigare anförts måste säkerställd ledning i krig vara utgångspunkt för inriktningen av förberedelsearbetet i fredstid. Det är därför av stor betydelse att den ovan beskrivna förstärkningen av Försvarsdepartementet för ledning av civilt försvar i krigstid nu kan organiseras, börja utbildas och övas för denna uppgift.
En sådan lösning på ledningsproblemet på central nivå skulle också i hög grad underlätta den samverkan och samordning med omgivande Natostater som krävs enligt det baskrav som Nato har angett.
Ledning av civilt försvar under höjd beredskap under den centrala nivån
Det är tydligt att regeringens beslut om prioriteringar och inriktningar under höjd beredskap måste ha en nationellt övergripande karaktär och i hög grad blir beroende av hur kriget kan komma att utvecklas och hur Natos olika behov kan ta sig uttryck i tid och rum för oss och i vårt närområde. Mot en sådan bakgrund måste säkerställas att regeringens olika inriktningsbeslut snabbt kan få genomslag i verksamheter av olika totalförsvarsviktig karaktär (sektorsområdenas resurser) liksom att de också kan omsättas i geografiska prioriteringar och där styras av civilområdenas mer konkreta inriktningar, i samverkan med Försvarsmakten och Nato.[24]
Sektorsområdenas fredstida planering måste alltså ha en sådan inriktning mot höjd beredskap att deras respektive resurser också kan omsättas i mer operativt inriktade prioriteringar under höjd beredskap. Detta förutsätter ofta samverkan för utnyttjande av olika resurser mellan sektorsområdena i flera viktiga avseenden (transporter, energi, sjukvård etc), något som i sin tur förutsätter att sådana samverkansformer prövats under övningar redan i fred. Detta uppmärksammades i en sekretessbelagd utredning 1979.
För civilområdenas och även länens och kommunernas verksamhet under krig blir beslut om resursavvägningarna från centralt håll och styrningar och prioriteringar, både vad avser resurser och geografiska inriktningar, av helt avgörande betydelse för uthållighet och upprätthållande av samhällsviktig verksamhet och skydd av civilbefolkningen. Inte minst kan utrymningsverksamhet, flyktingmottagning liksom sjukvårdsprioriteringar komma att ställa stora krav på lägre regional och kommunal ledning. Mot den bakgrunden måste stora krav ställas på kommunal krigsorganisation som alls inte kan vara en krisorganisation i fred eller att inta s k ”stabsläge”. En kommunal krigsorganisation måste kunna hantera ett krigs påfrestningar under kanske veckor eller månader och de uppgifter som då ska lösas har kommunen normalt alls inte resurser för i sin fredsorganisation. Det kräver således att en kommunal krigsorganisation måste bygga på att vissa verksamheter läggs ner, att utökad plikt blir regel och att stora delar av civilsamhällets organisationer och resurser är knutna till den kommunala krigsberedskapen genom olika avtal.
Förberedelser i fredstid
Ledningen av det civila försvaret i fredstid avser, så som lagen om totalförsvar och höjd beredskap är utformad, i första hand ett brett spektrum av förberedelser som syftar till förmågeuppbyggnad. Dessa förberedelser avser uppbyggnaden av de olika krigsorganisationerna med personal, uppehållsplatser, kommunikationer m m, av förberedelser i form av resursuppbyggnader (lagring, infrastruktursatsningar, etc) samt utbildnings- och övningsverksamhet.
För att kunna leda totalförsvaret i dess helhet i fredstid krävs att regeringen och dess stödfunktioner i Regeringskansliet har sådan kompetens att prioriteringar vad avser förmågeuppbyggnad i totalförsvaret i dess helhet kan göras, att budgetavvägningar kan göras mellan de olika komponenterna i totalförsvaret och att styrande planeringsanvisningar som mer i detalj kan inrikta myndigheternas verksamheter inom givna budgetramar, kan göras.
Eftersom vår förvaltningsordning, genom viktiga grundlagsbestämmelser, i hög grad bygger på självständiga myndigheter under regeringen, är det inte säkert att det går – utan ganska radikala ändringar i regeringsformen – att besluta om att skapa en myndighet under regeringen som s a s ”tar befälet” över de tio sektorsmyndigheterna i frågan om förmågeuppbyggnaden i fredstid. Frågan om en sådan s k ”civil ÖB” kom att diskuteras under det kalla kriget, men avvisades då. En sådan lösning avvisades på den tiden av främst konstitutionella skäl och det framstår även idag som mycket tveksamt om en sådan myndighet med sådana befogenheter bör finnas.
Det innebär dock att regeringen kan inrätta en myndighet som fångar upp och bereder olika förslag från sektorsmyndigheterna och civilområdena och därefter lämnar förslag till regeringen om hur prioriteringar bör göras och hur budgetavvägningar bör göras i syfte att nå största möjliga förmågeuppbyggnad och totalförsvarseffekt över tid.
En sådan roll hade den tidigare myndigheten ÖCB (Överstyrelsen för civil beredskap) och det dåvarande systemet förefaller ha fungerat relativt väl. En sådan ordning innebär att Regeringskansliet måste ha kompetens för att inför regeringsbeslut kunna bereda ett samlat beslut om inriktning av det civila försvaret och en till detta fogad långsiktig budget. Under krigsförhållanden kan en sådan myndighet, som tidigare nämndes, antingen ingå i Regeringskansliet eller tjäna som en stabsmyndighet nära knuten till regeringen.
Här förordas följande lösning på ledningsproblemet av civilt försvar på central nivå.
I fredstid bör regeringen stödjas av en kompetent stabsmyndighet som dels kan lämna förslag till regeringen för inriktningen av olika delar av det civila försvaret, göra förslag till prioriteringar mellan olika sektorsområden och civilområden, dels också lämna förslag till en sammanhållen budget för det civila försvaret (den s k civila ramen).
Problem med ledning på myndighetsnivå i fredstid
Det finns emellertid problem med ledningen av det civila försvaret i fredstid, vilket var orsaken till att frågan om en ”civil ÖB” kom att diskuteras under det kalla kriget.
Den nyss nämnda stabsmyndighetens roll i uppgiften att hålla samman planeringen och budgetinriktningen för det civila försvaret kompliceras av att verksamheterna inom det civila försvaret uppvisar en så stor mångfald, är så påtagligt beroende av varandra, kräver en mycket stor och bred kompetens inom ett stort antal områden och kräver en omfattande medverkan från det privata näringslivet för att helheten ska fungera. Stabsmyndigheten måste därför i hög grad bygga sin roll på att de underlag som kommer från de olika verksamhetsområdena, i första hand sektorsområdena och de ansvariga sektorsmyndigheterna, är så gediget bearbetade och bygger på så stor kompetens inom respektive område att stabsmyndighetens roll kan underlättas och inriktas på ett slutligt förslag till avvägning av planeringsinriktningar och budgetsatsningar.
Det förutsätter att underlaget från sektorsmyndigheterna är så utformat att dess egna bedömningar och prioriteringsgrunder med kostnadsberäkningar tydligt framgår. Därigenom kan stabsmyndigheten göra grundade förslag till regeringen inom de ramar som budgeten tillåter.
Det civila försvaret under regeringen leds därför mer konkret för närvarande, vad gäller beredskapsförberedelser i fredstid, av tio s k sektorsmyndigheter. En sektor kan bestå både av andra beredskapsmyndigheter, av privata företag, ideella organisationer m m, vilka alla på olika sätt kan medverka till att bygga upp förmåga inom sektorn. En sektorsmyndighets beslutstyrka i fredstid är dock idag till stor del beroende av vilken följsamhet som olika verksamheter som hör till sektorn har i förhållande till sektorsmyndighetens intentioner.
En hämmande faktor vad gäller följsamhet är därför avsaknaden av ett formellt dokument som även reglerar en fredstida befogenhet i syfte att kunna föreskriva vad som ska göras och hur, nämligen föreskriftsrätten. Att från högre nivå i ansvarsstrukturen kunna föreskriva vad som ska ske på lägre nivåer är ett grundläggande inslag i all typ av ledning och måste också, och inte minst, gälla inriktning av beredskapsverksamheten också i fredstid.
Länge har därför efterlysts en större formell kraft i sektorsmyndigheternas förutsättningar att kunna styra uppbyggnaden av totalförsvaret inom sina respektive ansvarsområden till de förmågenivåer som statsmakterna önskar, till exempel i form av en rätt att tydligt föreskriva vad som ska gälla inom sektorn vad gäller beredskapsförberedelser och att detta måste kunna få visst genomslag på de lägre nivåerna (civilområden, län, regioner och kommuner), och i viktiga avseenden även gentemot totalförsvarsviktiga företag.
Vissa sektorsmyndigheter har hos regeringen efterlyst en tydligare reglering av rätten att i fredstid kunna föreskriva vad som ska gälla inom en sektor vad avser förberedelser för krigstida verksamhet, i stället för sådana mer vagt utformade inriktningar som till exempel att ”samverka”. Denna svaghet blir till del också än mer uttalad när vissa verksamheter inom civilt försvar på regional och lokal nivå som hör till en sektor omfattas av kommunalt självstyre i fredstid, till exempel sjukvård, och regional trafikverksamhet vad gäller regionerna samt räddningstjänst, omsorgsverksamhet och skolverksamhet vad gäller kommunerna.
Det är mot denna bakgrund uppenbart att denna tydliga svaghet i styrning och ledning av civilt försvar från sektorsmyndigheternas sida mot olika verksamheter inom sektorerna måste ändras och bli mer kraftfull även i fredstid. Detta behov ter sig än mer uttalat i ett Natoperspektiv då krav på förmågor inom olika samhällsområden med också geografiska prioriteringar måste kunna åstadkommas redan i fredstid.
Särskilt om ledning på högre regional nivå
Sektorsmyndigheternas respektive ansvarsområden avser ett nationellt övergripande ansvar för totalförsvarets ”verksamheter” men måste styras in mot olika avvägningar och prioriteringar som har sina bestämmande inriktningar i de olika förhållanden som råder geografiskt i vårt land. Därför har sedan 2022 inrättats sex s k civilområden som har ett beredskapsansvar för ett geografiskt område som omfattar flera län. Skälen till att det måste finnas en större geografisk enhet över länsstrukturen är främst att länen är för begränsade områden för att i krigstid kunna hantera stora prioriteringar av resursflöden, utrymningsverksamhet, sjukvårdsverksamhet etc. Ett annat viktigt skäl är att Försvarsmakten måste kunna samverka med en större geografisk enhet med endast en ansvarig civil chef. Den situation som uppstår då samverkan ska ske med flera landshövdingar blir ledningsmässigt för komplicerad, eftersom länen tenderar att bli för många inom ett militärt operationsområde.
Till det kommer, efter vårt inträde i Nato, att civilområdena sannolikt är helt nödvändiga beslutsnivåer att arbeta med både under gemensamma utbildningar, under större Natoövningar eller under krigsförhållanden, där också samverkan med våra grannländer blir nödvändiga. Redan i fredstid torde det bli nödvändigt att etablera sådana samverkansformer med motsvarigheter i våra grannländer. Således att gemensamma synsätt på inriktning och prioritering av resurser över landgränser kan åstadkommas rimligt förberett och utan tidsödande överläggningar. Sådana synsätt kan i hög grad grundläggas i fredstid under gemensamma utbildningsinsatser och övningar.
Sammanhanget mellan sektorsmyndigheterna och ett civilområde i beredskapsplaneringen blir alltså det att ett civilområde i sin kompetensuppbyggnad, och inte minst i sin krigsorganisation, måste inrymma kompetenser som inkluderar alla sektorsområdenas verksamhetsområden, men anpassas till respektive civilområdes resurser och förutsättningar. Det medför, till exempel vad gäller sektorsansvaret hälso- och sjukvård, där Socialstyrelsen är sektorsmyndighet, att sjukvårdsplaneringen för höjd beredskap och krig i Civilområde Norr måste beakta att detta område är ett påtagligt underskottsområde vad gäller sjukvård och att civilområdet måste planera för ett betydande tillskott av sjukvårdsresurser för att i samverkan med grannländerna kunna bemästra sjukvårdsproblemen på Nordkalotten i händelse av krig i detta område.
Civilområdenas geografiska indelningsgrunder stämmer f n inte överens med Försvarsmaktens militärterritoriella indelning och inte heller med Polismyndighetens och flera andra sektorsområdens geografiska indelningsgrunder. Det är dock av stor vikt att geografiska ansvarsområden på högre regional nivå så långt möjligt blir överensstämmande inom totalförsvaret i stort, både vid samverkan, direktivsgivning, utbildning och övning i fred liksom självfallet vid verksamhet under höjd beredskap. Särskilt i förhållande till Försvarsmakten och Polismyndigheten är behoven för att kunna samverka inom samma geografiska struktur tydligt uttalad. Det är därför viktigt att geografisk kongruens på högre regional nivå snarast kan åstadkommas.
Civilområdenas samverkan med Försvarsmakten blir ett av de tyngsta momenten i den civila högre regionala ledningen. Det hänger samman med att Försvarsmakten har ett så omfattande behov av civilt stöd i alla typer av militära operationer och att civilområdet måste vara den ledningsinstans som ska kunna prioritera och leda fördelningen av civila resurser till Försvarsmakten, något som förutsätter att respektive sektorsmyndighet beaktat detta i planeringen. Fungerar inte detta kommer Försvarsmakten att i olika hänseenden snabbt bli starkt handikappad och de militära operationerna inte att kunna genomföras, något som kommer att drabba hela Nato.
Civilområdenas ansvar för beredskapsplaneringen och deras samverkan med Försvarsmakten måste förutses och inriktas mot att bli den mycket viktiga pivot som avgör hur vårt land och våra samhällen kan komma att fungera vid höjd beredskap och krig.
Ledning på lägre regional nivå
Under civilområdena bygger ledningsstrukturen vad avser beredskapsförberedelser alltjämt på den vanliga ansvarsordning som gäller, nämligen län, regioner och kommuner. För verksamhet under höjd beredskap innebär länsstyrelsens geografiska ansvar och, inte minst, ansvar som högsta totalförsvarsmyndighet i länet, att befogenheterna att föreskriva vad som ska ske i kommuner och regioner kraftigt stärks. Det bör här också observeras att lagstiftningen anger att såväl länsstyrelser, regioner som kommuner ska ha en förberedd krigsorganisation. Vad gäller en primärkommun, innebär det att viktiga delar av den fredstida demokratiska ledningsformen ändras och kommunstyrelsen får kraftigt ökade befogenheter samt att en kommun i viktiga avseenden då också måste följa instruktioner eller föreskrifter från länsstyrelsen.
Förslag från utredningen om kommuners och regioners beredskap[25] innebär att de beredskapsmässiga kraven på dessa i olika avseenden påtagligt ökas och specificeras inom olika viktiga områden samtidigt som de ökande kraven föreslås finansieras med statliga medel. Detta föreslås främst gälla skydd av civilbefolkningen, utrymningsverksamhet, flyktingmottagande och värdlandsstöd. Inte minst är förslaget om att i lag ställa krav på att kommunerna ska kunna ha ”särskilda samlingsplatser” vid behov av utrymning, värdlandsstöd etc av stor betydelse, då sådana samlingsplatser i hög grad kan bygga på fastigheter och resurser som civilsamhällets olika organisationer förfogar över och som genom lämpliga avtal kan knytas till den kommunala beredskapen
Planeringsinriktning och resurser för förmågeuppbyggnad
Grunder för verksamhetsstyrning i fredstid.
Det har redan berörts att den ansvarsstruktur som beslutades 2022 måste vara den som ligger till grund för hur förberedelserna för verksamhet under höjd beredskap ska utformas och även ska vara den ansvarsstruktur för ledning som ska fungera under höjd beredskap.
Verksamhetsstyrningen i fredstid innebär tre väsentliga fokusområden.
Det första styrningen avser vilken förmåga som ska uppnås på de olika nivåerna och inom vilka områden som förmågehöjningar i tid och rum ska prioriteras. Denna styrning mot förmåga har naturligen sitt fokus mot de krav som ställs på verksamheten vid höjd beredskap och kommer att med nödvändighet också ställa krav på olika prioriteringar i tid och rum. Det avser styrning med ekonomiska medel och har nära koppling till kraven på prioriteringar i förmågeuppbyggnaden, vilken i sin tur har en omedelbar koppling till de krav som krigsorganiserad verksamhet vid höjd beredskap ställer.
För att skapa stabilitet i avvägningar mellan olika sektorsområden m fl har regeringen i den senaste totalförsvarspropositionen etablerat en civil femårig budgetram och tydliga inriktningar görs i regleringsbreven för den femåriga uppbyggnaden och inriktningen av civilt försvar, såväl avseende sektorsinriktningar som civilområdesinriktningar, inriktningar vilka utfärdats av regeringen. Alltjämt saknas dock, som nämnts, tydliga planeringsanvisningar som mer påtagligt styr olika inriktningar av verksamhet för höjd beredskap, något som måste påverka uppbyggnaden av förmåga.
Det är således tydligt att ledning av civilt försvar i fred vad avser styrning med budget och regleringsbrev måste följa den ansvarsstruktur som är etablerad och att det likaså är nödvändigt att direktiv från högre nivå till lägre nivå i ansvarssystemet måste kunna ges (föreskriftsrätt) vad gäller beredskapsförberedelserna i fredstid med den koppling till ekonomiska resurser som följer av regleringsbreven. Särskilt viktigt är att den kommunala verksamhet som inriktas mot beredskap för krig får tydliga direktiv från främst länsstyrelserna och att länsstyrelserna kan följa upp hur dessa medel för höjd beredskap nyttjas av kommunerna.
En viktig del av förberedelseverksamheten i ett Natoperspektiv avser att säkerställa flödessäkerhet inom landet och mellan våra grannländer i Nato. Inte minst kan frågor om värdlandsstöd och om stöd till våra grannländer med olika förnödenheter kräva omfattande planering och viktiga investeringar i infrastruktur (vägar, järnvägar, flygfält, hamnar, broar, energi, transportmedel, drivmedel etc).[26]
Frågor om försörjningssäkerhet och näringslivets roll i förberedelseverksamheten och under höjd beredskap belyses mer utförligt i en annan del av projektet.[27] Det bör dock sägas att för att tillräckliga resurser av olika slag ska kunna säkerställas vid höjd beredskap torde krävas ett väl uppbyggt system av avtal med olika företag som kan tillhandahålla de varor och tjänster som förmågeuppbyggnaden kräver i fredstid, liksom också för att säkerställa att försörjning och uthålligt kan upprätthållas inom de viktigaste totalförsvarsviktiga verksamheterna i samhället vid höjd beredskap. Det måste övervägas om inte kraven på näringslivets möjligheter att stödja totalförsvaret bör ha som grund en tvingande lagstiftning.
Även denna försörjningsmässiga säkerhet torde också kräva avtal med våra grannländer inom Nato som i sin tur kan vara i behov av avtal med oss.
Den andra styrningen avser utvecklingen av den egna ledningsförmågan och krigsorganisationens utformning och dess kompetens och uthållighet. Här ingår kontinuerlig utformning och översyn av krigsorganisation och beredskapsplaneringen liksom kontinuerlig utbildnings- och övningsverksamhet. Detta gäller inte minst verksamhet på lokal och regional nivå där påfrestningarna under krigstid kommer att bli som mest uttalade.
Den tredje styrningen avser utvecklingen av samverkan med över- och underordnade strukturer inom civilt försvar, med Försvarsmakten och med angränsande länders motsvarigheter. Sådan samverkan måste kontinuerligt ligga till grund för översynsarbetet med den egna organisationen och dess inriktning.
Planeringsinriktningar genom ansvarsstrukturen
En planeringsverksamhet som ska fortgå genom hela ansvarsstrukturen kräver en författningsmässig tydlighet, en sammanhållen nomenklatur, en form för dokumentation etc, som gör det möjligt att kunna följa hur direktiv i planeringen från högre myndighet tar sig uttryck i inriktningen på lägre nivå. Prioriteringar från en sektorsmyndighet ska således kunna följas ner via civilområden, länsstyrelser, regioner och kommuner och kunna identifieras även på den lägsta nivån. Det bör här särskilt betonas vikten av genomslag för planeringen genom hela ansvarsstrukturen, det gäller såväl själva verksamheten som hur den finansieras.
En sådan planeringsform kräver redan i fredstid, som nämnts, en tydlig föreskriftsrätt för högre nivå i strukturen gentemot en lägre nivå och kan inte bygga på mer eller mindre lösliga samverkansformer. Statsmakterna måste kunna vara förvissade om att styrning i beredskapsuppbyggnaden, som också åtföljs av betydande statliga budgetmedel, leder till avsett resultat i hela strukturen.
Eftersom denna viktiga styrning är av den största betydelse för uppbyggnaden av hela det civila försvaret, för dess förmåga att ge stöd till Försvarsmakten och för vårt lands förmåga att bistå våra grannländer, ter det sig nödvändigt att planeringen ges ett tydligt lagstöd i lagen om totalförsvar och höjd beredskap och att närmare detaljbestämmelser finns i en förordning om denna planering som bygger på lagbestämmelser i denna lag.
Särskilt om civilområdenas betydelse för planeringsinriktningen
Som tidigare berörts finns grundad anledning att utgå ifrån att civilområdena kommer att få en betydande roll både vad gäller inriktningen av verksamheten under höjd beredskap och den åtföljande planeringsinriktningen i fredstid. Erfarenheterna från kalla kriget och civilbefälhavarnas roll i detta system liksom deras samverkan med de dåvarande militärbefälhavarna, visade hur viktig denna nivå var i krigsförberedelserna. Det synsätt som civilbefälhavarna och militärbefälhavarna gemensamt utvecklade om hur de skulle ”hantera kriget” inom sitt vidsträckta område (de s k ”grundsynerna”) var utomordentligt viktiga dokument och låg ofta till grund för hur de högre regionala ledningsövningarna lades upp och sedan utvärderades. Sådana utvärderingar kom inte sällan därefter att föranleda ändringar i grundsynerna och/eller rapporter till högre nivåer inom civilt och militärt försvar om iakttagna brister eller behov av förändrade inriktningar.
Det finns mot bakgrund av dessa erfarenheter anledning att på nytt pröva de olika civilområdenas roll för det civila försvarets verksamhet under höjd beredskap, deras samverkan med den militärt operativa verksamheten inom ramen för Nato och inte minst hur arbetet med att åstadkomma gemensamma synsätt kan dokumenteras och ligga till grund för utbildning och övningsverksamhet. En sådan roll kan författningsmässigt behöva tydliggöras bättre än vad som skett i dagens författningar.
Resursstyrning för förmågeuppbyggnad
Tydlighet i statsbudgeten
De första stegen i statsbudgetens behandling av civilt försvar har nu tagits i och med försvarsbeslutet som avser 2025 och de följande fem åren. Det innebär att, i likhet med Försvarsmaktens militära ram, skapa en civil ram. En sådan ram för fem år ger möjlighet att göra prioriteringar över en längre period och skapa stabilitet och effektivitet i utnyttjandet av budgetmedel. Styrningen av utnyttjandet av budgetmedel via statsbudgeten och särskilt i den styrning som måste ske via regleringsbreven blir därför av stor betydelse för hur totalförsvarets uppbyggnad kan ske planmässigt och med fokus på det viktigaste i tid och rum. Förslag om sådana inriktningar bör den nya myndigheten för civilt försvar vara ansvarig för under regeringen och årligen inkomma med sådana inriktningsförslag. Detta underlag bör ha utformats efter dialog med de olika sektorsmyndigheterna och civilområdena som ska ha utarbetat underlag inför sådana dialoger med myndigheten för civilt försvar.
Sådant underlag måste därför också inrymma de olika geografiskt betingade behov som civilområdena anmäler i budgetprocessen.
Budgetmedel måste gå genom den beslutade ansvarsstrukturen
Det är av stor vikt att den ansvarsordning för civilt försvar som beslutats, inte minst den nyordning som föreslagits vad gäller MSB och vad gäller kommunernas skyldigheter, får en betydande tydlighet också vad gäller tilldelning av budgetmedel inom den civila ramen. Denna vikt hänger samman med det uppenbara kravet på att genom hela ansvarskedjan kunna följa uppbyggnaden av det civila försvaret så att det snabbt går att se om förmågorna på olika nivåer och inom olika områden verkligen leder till de krav som ställts.
Nationell styrning mot de tio sektorsområdena
I huvudsak behöver budgetmedel således följa den ansvarsstruktur som ovan beskrivits. Det innebär att de olika sektorsområdena via regleringsbrev till den ansvariga sektorsmyndigheten därefter ska styra fördelningen av budgetmedel, förutom till den egna myndighetens beredskapsförberedelser, också till i sektorn ingående beredskapsmyndigheter, näringsliv m fl. Det är också av vikt att sektorsmyndigheten har resurser för att kunna följa upp hur medel används inom sektorns olika delar och om de tydligt bidrar till den förmågeuppbyggnad som bedömts nödvändig.
Resursstyrning från sektorsområden via civilområden till lägre regional och lokal nivå
Som redan nämnts är det rimligt att utgå ifrån att civilområdena kommer att bli de viktiga pivoter som ledning av civilt försvar kommer att kretsa kring vid höjd beredskap. Det innebär att uppbyggnaden av civilområdenas ledningsförmåga vid höjd beredskap måste vara en prioriterad inriktning i närtid. De olika kompetenser som med nödvändighet måste ingå i ett civilområdes ledning vid höjd beredskap behöver nu snabbt rekryteras, utbildas och övas och det är viktigt att detta i hög grad sker med ett Natoansvar i fokus.
De behov som framkommer vid civilområdenas respektive analyser av konsekvenserna av olika krigsfall måste vägas av på nationell nivå inom sektorsmyndigheterna och hos stabsmyndigheten före det att underlaget kan behandlas av regeringen.
Det måste mot denna bakgrund också vara civilområdena som i hög grad måste kunna utöva ett bestämmande inflytande över hur resurser allokeras till länsstyrelser och regioner beroende på de olika krav som kommer att ställas på dem inom ramen för civilområdets ”grundsyn” som tagits fram tillsammans med Försvarsmakten.
I sin tur behöver länsstyrelserna kunna utöva inflytande över hur olika kommuner inom ett län kan behöva prioritera olika verksamheter, beroende av hur utsatta kommunerna kan komma att bli vid olika krigsfall och vid till exempel värdlandsstöd.
Utbildnings- och övningsverksamhet
Sammanhållen totalförsvarsutbildning och behov av krigsplaceringar
Totalförsvarets civila delar och dessas samverkan med Försvarsmakten utgör ett komplext system. Komplexiteten ligger både i den organisatoriska strukturen med de olika ansvarsområdena och de mångskiftande författningar som reglerar verksamheterna både under fredstid och under höjd beredskap. Kunskapsuppbyggnaden om dessa förhållanden är sedan lång tid tillbaka eftersatta. Det krävs således i närtid att betydande ansträngningar görs för att höja kompetensen och kunskapsnivån inom alla de delar av totalförsvaret som redan har och kommer att få ett betydande ansvar för att leda hela denna verksamhet på olika nivåer. Inte minst krävs också en mental inställning till behovet av dessa kunskaper som präglas av det allvar som den nya säkerhetspolitiska situationen ställer.
Det är tyvärr inte kunskaper som lätt låter sig inhämtas under några dagars kursverksamhet. Regeringen bör därför ge ett särskilt uppdrag och ett särskilt anslag till Försvarshögskolan för att bygga upp en sammanhållen och fördjupad totalförsvarsutbildning som olika medarbetare på de olika myndigheterna, kommunerna och i näringslivet bör vara skyldiga att genomgå för att kunna ingå i en sådan organisations krigsorganisation. Såvitt kan bedömas handlar det om flera tusen individer som på olika sätt är i behov av dessa kunskaper för att kunna svara mot den kompetens som behövs, både i ledning av de fredstida förberedelserna liksom för ledningsverksamhet i krig.
Krigsplaceringar behöver således genomföras i stor omfattning för att säkerställa att den beslutade krigsorganisationen kan fungera, något som således kräver att sådan personal är rätt utbildad för de uppgifter som följer med krigsplaceringen. Vid personalbrist i den ordinarie organisationen för dess krigsuppgifter kan flera olika verksamhetsområden inom civilt försvar behöva ianspråkta personer som gått i pension, som verkar i företag eller organisationer vilka måste få lägre prioritet vid höjd beredskap. Det är av vikt att observera att totalförsvarsplikt gäller från 16 till 70 år och att ingen som inte binds av andra viktiga uppgifter inom totalförsvaret kan undandras från skyldighet att efter bästa förutsättningar och förmåga göra en insats i den krigsorganiserade delen av det civila försvaret.
Det finns dessutom ofta behov av specialistkompetens inom olika befattningsområden och utbildning för sådana befattningar kan kräva särskilda kurser och utbildningsmoment. Det måste ankomma på den krigsorganisatoriskt ansvariga myndigheten eller kommunen att identifiera dessa speciella behov, anmäla dem till högre nivå, och för staten att bidra med att tillhandahålla sådana utbildningar på ett effektivt sätt, nationellt eller regionalt.
De viktiga roller som de 18 frivilliga försvarsorganisationerna spelar behöver förtydligas och förstärkas. Rollen som rekryteringsbas och utbildningsorganisation behöver fokusera på det militära och civila försvarets stora behov av utbildad personal för deras respektive krigsorganisationer.
Särskilt på kommunal nivå finns ett uttalat behov av att skapa en struktur där de olika organisationer inom civilsamhället i en strukturerad form kan möta kommunerna och där det går att identifiera de kommunala behoven vid höjd beredskap och hur dessa organisationer på olika sätt kan möta dessa behov och hur beredskapsavtal kan ingås under dessa förutsättningar.
Återkommande övningar på alla nivåer
Övningar för det civila försvarets olika delar är av särskilt stor betydelse eftersom de som kan komma att medverka i det civila försvaret oftast har andra dagliga uppgifter i olika offentliga eller privata verksamheter i fredstid. Övningar måste därför vara ofta återkommande och präglas av ambitionen att successivt bygga upp sådan övningsrytm mellan de olika nivåerna och inom olika verksamhetsområden att alla delar inom en fyraårscykel blir övade. Övningarna behöver också präglas av realism i bakgrundsbeskrivningar och styras mot att verkligen kunna hantera svåra händelseförlopp i ett Natosammanhang under krig.
Övningar måste också ha en sådan form att det är möjligt att göra återkopplingar från övningarna till eventuella behov av ändringar i planeringsinriktningen och från dem emanerande förmågebehov.
Det civila försvarets samverkan i krig med andra länder i Nato
Ska samverkan i krig kunna ske effektivt krävs uppenbarligen samverkan med andra länder också vad gäller utbildning och övning i fred.
Det är därför tydligt att vårt medlemskap i Nato innebär ett starkt ökande behov av samverkan med våra grannländers olika motsvarigheter också inom det civila försvarets olika verksamhetsområden. Sådana initiativ har redan tagits och det är självfallet av stor vikt att särskilt de civilområden, län och kommuner som i första hand kan bli berörda av olika Natoinsatser får möjlighet att i utbildnings- och övningsverksamheten få tillfälle att pröva olika samverkansformer med andra länder mot bakgrund av realistiska scenarios.
Generaldirektör (PA) Björn Körlof har tidigare varit chef för Totalförsvarets pliktverk, Styrelsen för psykologiskt försvar, Fortifikationsförvaltningen samt riksdagsledamot och reservofficer. Han är ledamot av Kungl. Krigsvetenskapsakademien och ordförande i dess avdelning V.
[1] Begreppet resiliens uppfattas här som förmåga att förutse och hantera delvis oförutsedda förändringar och kunna fortsätta med viktig verksamhet trots dessa förändringar. Uppfattat på detta sätt kan resiliens även ses som en viktig beståndsdel i avskräckningskonceptet. En angripare förutsätts därmed förstå att den angripne har hög förmåga till resiliens och inte kan betvingas utan stora uppoffringar för angriparen
[2] Se Safer together – Strengthening Europe’s Civilian and Military Preparedness and Readiness, Report by Special Adviser Niinistö to the European Commission, oktober 2024.
[3] En genomgång av den breda hotbilden mot demokratierna görs bl a av Anne Applebaum i den Pulitzervinnade boken Autocracy Inc., Penguin Books, 2024.
[4] Se Lag om totalförsvar och höjd beredskap SFS 1992:1403.
[5] Termen ”gråzon”, vilken stundom används för att söka beteckna ett – till synes – oklart rättsligt läge mellan fred och skärpt eller högsta beredskap, är formellt sett därför en oegentlig term. Det är således inte det rättsliga läget som är oklart utan hotet och det faktiska politiska och militära läget samt i vilken utsträckning detta är knutet till svenskt territorium och/eller NATO och EU.
[6] Lagens begrepp ”höjd beredskap” avser således både ”skärpt beredskap” och ”högsta beredskap”.
[7] Rätten att svara militärt i självförsvar mot storskaliga terroristangrepp har numera erkänts av FN.
[8] Det är dock värt att notera att i samband med vårt medlemsskapsinträde har flera NATO-representanter uppmärksammat att vårt totalförsvarsbegrepp kan vara ett intressant bidrag till NATO:s idéutveckling.
[9] Dessa frågor behandlas mer utförligt på annat håll inom SV-A-R-projektet i uppsatser av ledamöterna Johan Wiktorin och Lars Nylén.
[10] Detta är mycket påtagligt om t ex kablar över Östersjön utsätts för tydligt sabotage från främmande makt genom någon form av ”proxy” (lastfartyg eller fiskefartyg) där flera NATO-medlemmars intressen berörs.
[11] Applebaum, Autocracy Inc.
[12] Till det kommer att IKFN-förordningen också måste ses över då t ex begreppet ”neutralitet” i flera avseenden inte är adekvat att använda när vi nu är medlemmar i NATO.
[13] Se SOU 2021:25, Struktur för ökad motståndskraft och förordningarna 2022:524 och 2022:525 med bestämmelser om bland annat sektorsmyndigheter och civilområdesansvariga länsstyrelser med anknytande särskilda bestämmelser om länsstyrelserna i förordningen 2017:870. Nya och utökade uppgifter i ny lagstiftning föreslås för kommuner och regioner i utredningen om Kommuners och regioners grundläggande beredskap inför kris och krig, se SOU 2024:65. Denna senare del av förhållandena inom ansvarsstrukturen blev obeaktad av utredningen från 2021.
[14] En sådan möjlig ledningsform diskuterades försiktigt i den i fotnot 13 nämnda utredningen SOU 2021:25.
[15] Regeringen förutskickar i propositionen 2024/25:34 Totalförsvaret 2025–2030, s 10, att en översyn behöver göras av olika författningar inom totalförsvaret för att ”undanröja hinder för uppbyggnaden av totalförsvaret”, något som KKrVA länge efterlyst i olika remissvar.
[16] Att Norge inte är medlem i EU torde dock i detta sammanhang vara av underordnad betydelse då landet i de flesta här aktuella avseenden torde följa EU-regler eller ingår i olika samarbetsformer genom bilaterala avtal.
[17] Det är notoriskt svårt att få förståelse för att begreppet ”civilförsvar” inte är liktydigt med det ”civila försvaret” eller ”civilt försvar” och att därför begreppet ”civilförsvar” inte alls bör användas, eftersom det inte längre finns i några författningar som beteckning för någon offentlig verksamhet. Begreppet motsvaras väl numera i första hand av benämningen ”befolkningsskydd och räddningstjänst” som – sedan 2022 – är ett sektorsområde inom ramen för det civila försvarets ansvarsstruktur.
[18] Se Lag om totalförsvar och höjd beredskap SFS 1992:1403, §2.
[19] Se Prop. 2024/25:34 s 13 (”Uppbyggnaden av det civila försvaret sker från en mycket låg nivå och utvecklingstakten behöver skyndsamt öka och utgå från de krav som ställs i höjd beredskap och ytterst krig”), samt s 107 (”Det civila försvaret ska byggas utifrån de krav som ställs i höjd beredskap och ytterst krig”).
[20] Försvarets materielverk, Fortifikationsverket och Plikt- och prövningsverket utgör exempel på verksamheter inom det militära området som inte lyder under Överbefälhavaren.
[21] De första stegen mot att åstadkomma en budgetordning för civilt försvar har nu tagits i och med propositionen om Totalförsvaret 2025–2028, men styrningen geografiskt mot målsatta förmågor är ännu inte med tydlighet genomförd.
[22] Under det kalla kriget fanns en sådan funktion på Försvarsdepartementet med förkortningen FöSAM (Försvarsdepartementets samordningsavdelning).
[23] Se Promemoria i oktober 2024 från Försvarsdepartementet om Myndigheten för civilt försvar – Ett nytt namn för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och vissa organisatoriska förändringar.
[24] Det kan rent språkligt ifrågasättas om begreppen ”sektor” och ”sektorsmyndighet” är helt väl valda termer. Den äldre benämningen ”funktion” och ”funktionsansvarig myndighet” torde rent språkligt bättre täcka vad som avses, men det kan måhända vara förenat med svårigheter av olika slag att nu ändra former för benämningar.
[25] Se SOU 2024:65.
[26] Regeringen anger också i propositionen om Totalförsvaret 2025–2030 att investeringar i infrastruktur för totalförsvarets behov måste vägas in i de omfattande investeringsprogram som förestår under de närmaste åren.
[27] Frågor om försörjningssäkerhet i krig behandlas inom projektet av ledamoten Bo Rickard Lundgren.