Förnyelse av beredskapslagstiftningen
Den äldre beredskapslagstiftningens grunder präglades av det kalla krigets behov och byggde på några grundförutsättningar som i viktiga avseenden inte längre går att ha som utgångspunkter för grunderna i lagstiftningen.
En sådan förutsättning var vårt lands säkerhetspolitiska hållning, som innebar alliansfrihet i fred syftande till att söka inta neutralitet i krig mellan stater i vår närhet och i synnerhet ett krig mellan stormakterna. En sådan neutralitet, med grund i alliansfrihet, gäller inte längre i och med vårt medlemskap i Nato.
Den rättsliga föreställningen om den form av krig som kan drabba landet är i hög grad ett arv från det andra världskrigets form av krig, dess sätt att börja genom ett tydligt väpnat angrepp och de sätt som kriget sedan bedrevs på. Dessa tänkesätt sätter sin prägel både på RF 15 kap. och i viktiga delar även på andra lagar som reglerar förhållanden inför och under krig. Dessa former byggde på att i allt väsentligt var det ett militärt krig som förutsågs, även om det dock kunde bedrivas så att landet blev avspärrat och att civilbefolkningen kunde drabbas med omfattande skadeverkningar främst genom luftkriget och ransoneringar av olika varor. Dessa synsätt på krigets former återfinns med stor tydlighet i beredskapslagstiftningen än i dag.
Synsättet på näringslivets roll i beredskapen för krig var i hög grad nära förbundet med alliansfrihetspolitiken, vårt lands inre industripolitik och sociala förhållanden i form av struktur, ägarförhållanden och inte minst också en nationell lojalitet hos en stor del av näringslivets företrädare, vilken gjorde beredskap för krig till en naturlig samverkansform mellan näringslivet och det offentliga. Dessa förhållanden och synsätt återspeglas i stor utsträckning fortfarande i lagstiftningen.
Beredskapslagarna om plikt bygger fortfarande i hög grad på att landets befolkning genom långtgående plikt och frivillighet deltar i totalförsvaret i mycket stor omfattning. Lagarna finns kvar, men omfattningen av plikten är alls inte så stor som under kalla kriget, även om vi ser en påtaglig ökning av utnyttjande av plikt inom totalförsvaret och civilsamhällets deltagande i totalförsvaret genom olika ideella frivilliga organisationer.
De nya formerna av hybridkrigföring och dess effekter är delvis oförutsebara och kan drabba viktiga delar och sårbara strukturer av vårt samhälles redan i fredstid och utan att den antagonistiske motståndaren är möjlig att identifiera. Dessa effekter förutses, med nuvarande rättsliga ordning för krig och fred, att övergång från fred, till fredstida kris utan antagonist, till fredstida kris med antagonistiskt hot till krig med militärt inslag, inte återspeglas med tydlighet i den rättsliga ordningen i nuvarande kris- och beredskapslagstiftning. Den bygger i stället relativt ensidigt på att det antingen råder fred eller krigsfara och krig. Detta kan medföra rättsliga hinder för en adekvat anpassning till rådande hotsituation och i värsta fall leda till att rimlig beredskapshöjning inte går att åstadkomma med rättsligt stöd. Även krigsliknande tillstånd i närområdet kan få omfattande beredskapskonsekvenser för vårt land, inte minst sedan vi blivit medlemmar i Nato.
Det är viktigt att åstadkomma en tydlig legal struktur för beredskapshöjningar som tar hänsyn till de moderna hotens karaktär och omfattning och att de antagonistiskt kan drabba samhället utan att militärt hot eller krig är för handen. De måste ges en beredskapsmässig legal form som inte lägger hinder i vägen för regeringen och för myndigheter att kunna höja beredskapen när hotbilden gör att sådana höjningar bedöms berättigade. Kraven på författningslösningarna är främst att beredskapshöjningar måste kunna göras mer flexibelt över ”hela hotskalan”, något som bland annat innebär att vissa typer av beredskapshöjningar måste kunna göras när hybridkrigshoten gör sig gällande och alltså före regelrätt militärt krig. Även beredskapshöjningar som mer påtagligt berör en viss del av landet måste kunna göras flexibelt, liksom också att vissa viktiga samhällsfunktioner måste kunna höja beredskapen påtagligt långt före det att militärt krig kan vara för handen.
Flera olika författningar behöver därför ses över och ges en ny utformning. Det innebär att även RF måste ges en mer modernt utformad reglering av hur statens högsta ledning ska kunna agera vid hot mot landets säkerhet och suveränitet. De för krigsförhållanden mycket ingripande författningarna (förfogandelagen, pliktlagstiftningen, lagen om undanförsel och förstöring med flera) är tillkomna med det militära invasionskriget som tydlig utgångspunkt, men delar av dem kan visa sig, eventuellt med annorlunda utformning, behöva tillämpas även under hybridkrigsliknande tillstånd. Detta kräver en noggrann analys som kan föranleda förslag med större flexibilitet i tillämpningarna. Författningarna som avser planerings- utbildnings- och övningsverksamhet inför de nya hoten behöver också ses över med en ny inriktning.
Den nuvarande beredskapslagstiftningen blandar kriser i fred med höjd beredskap för krig i samma författningar, använder olika begrepp som sannolikt avser samma rättsliga tillstånd, gör åtskillnad mellan stat och kommuner inom ramen för den offentliga verksamhet som avser kris i fredstid och höjd beredskap för krig. Inte minst kan också konstateras att olika regler i olika lagar tillkommit vid olika tidpunkter och därmed också med utgångspunkt i ett behov som gällt endast en mindre del av beredskapsverksamhet, vilket ger en samlad bild av spretighet och osystematik.
Hur bör lagstiftningen gestaltas?
En möjlig ny ordning skulle kunna vara att, med stöd i RF[1], överväga att utvidga lagen om totalförsvar så att den innefattar alla de skyldigheter som bör råda inom den offentliga sektorn, alltså såväl stat som kommuner, vad gäller förberedelser och verksamhet under höjd beredskap, men också de ansvarsförhållanden som bör råda vid större kriser för samhället i fredstid. En särskild lag med åtföljande förordning med likformiga begrepp och tydlighet vad gäller ansvar och befogenheter liksom regler om planering, utbildning och övning inom det civila försvaret kan ge den stadga åt verksamheterna som nu i hög grad saknas.
Nuvarande rättsregler för näringslivets medverkan i beredskapsplaneringen och för att ställa resurser till totalförsvarets förfogande är i många viktiga avseenden inte anpassade till näringslivet sådant det ser ut idag med den snabba omställning till ”lean production” och ”just in time” som skett och med den snabba tekniska och strukturella utveckling som äger rum där. Det är oklart i vilken rättslig ordning och i vilken omfattning övriga EU-medlemmar kan och vill medverka i vår beredskapsplanering och ställa resurser till vårt förfogande under olika hotförhållanden och hur vårt näringsliv på motsvarande sätt kan och skall medverka i stöd till andra EU-stater, frågor som i olika avseenden har blivit aktuella också vid vårt Nato-medlemskap. Formerna för näringslivets medverkan i planering, utbildning och övning liksom dess förutsättningar att kunna bistå med olika resurser vid höjd beredskap måste således klarläggas, inte minst mot bakgrund av EU-regler och den fortgående internationaliseringen av näringslivets verksamhet, liksom mot bakgrund av vårt Nato-medlemsskap.
Personalkompetens avgörande
Befolkningens medverkan i totalförsvaret reser påtagligt mer komplexa frågor än under det kalla krigets tid. Inte minst blir frågor om utbildning och kompetens avgörande för att totalförsvarets olika, tekniskt ofta mycket avancerade, verksamheter ska kunna fungera under höjd beredskap. Även om totalförsvarsplikten i allt väsentligt kan tillämpas rent formellt torde kompetenskraven på krigsplacerad personal bli avsevärt högre i de flesta verksamheter än under det kalla kriget. Många verksamheter i samhället som är av stor betydelse för totalförsvaret kommer med stor sannolikhet att snabbt hamna i svåra personalbristsituationer. Befolkningens medverkan i totalförsvarets civila delar i form av civilförsvarsplikt och tjänsteplikt behöver alltså övervägas mot bakgrund av den personella sårbarhet som stora delar av den offentliga sektorn och näringslivet har vad gäller uthållighet och specialkompetens inom viktiga totalförsvarsområden. Hur personalplanering och krigsplacering ska ske behöver således övervägas mer noggrant än tidigare och kostnader för uttagning och utbildning kan därför komma att stiga påtagligt inom de civila delarna av totalförsvaret. Detta kräver översyn av pliktlagstiftningen i flera olika avseenden.
Struktur för organisation och ledning
Ledningen av totalförsvarets civila del byggde tidigare på den grundstruktur som den fredstida offentliga förvaltningen skapade. Denna struktur kompletterades med förstärkande organ på central och regional nivå för att säkerställa en adekvat ledning under höjd beredskap och krig. Organ som Försvarsrådet, Totalförsvarets chefsnämnd, Civilbefälhavare liksom systemet med funktionsansvariga myndigheter är nu avvecklade och till del nyligen ersatta med andra.
Vissa verksamheter av stor betydelse för totalförsvaret bedrevs länge enbart av offentliga myndigheter och statliga affärsverk eller huvudmän, till exempel transporter, sjukvård, telekommunikationer m fl. De kunde därför ingå i totalförsvarets ledningssystem utan särskilda författningsmässiga åtgärder.
På olika ledningsnivåer inom det tidigare totalförsvaret kunde i allt väsentligt de viktigaste delarna av näringslivet och dess resurser inordnas i syfte att åstadkomma ökad effekt. De funktionsansvariga myndigheterna ingick beredskapsavtal med de delar av näringslivet som var av störst betydelse för funktionen. De s k K-företagen och Byggnads- och reparationsberedskapen (BRB) är sådana exempel. Inom ramen för en förnyelse av arbetet med näringslivets medverkan i totalförsvaret måste en konkret och påtaglig offentlig – privat samverkan komma till stånd. Regeringen behöver därför ta initiativ till och föra en dialog med näringslivets företrädare om hur en sådan samverkan skall ske och på vilka villkor. Syftet bör vara att klargöra näringslivets roll för i första hand samhällsviktig infrastruktur och nödvändiga försörjningsflöden.
Dagens organisation för att möta svåra påfrestningar i samhället är påtagligt uppbyggd med krisberedskapen som utgångspunkt. De s k ansvars-, likhets- och närhetsprinciperna ligger till grund för detta och dessa principer är alls inte alla tillämpliga vid höjd beredskap för krig. På central myndighetsnivå har nu skapats sektorsområden med ansvar hos en myndighet och krav på omfattande samverkan med näringsliv och Försvarsmakten. Detta är ett stort framsteg i organisering och att ansvar inom det civila försvaret arbete får en övergripande ”tillsyn” i form av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, småningom Myndigheten för civilt försvar (MCF). På högre regional nivå har nu också skapats en planerings- och beslutsstruktur som i hög grad underlättar samverkan med näringsliv och Försvarsmakten i konkreta termer. På regional nivå är länsstyrelserna och landstingen ansvariga. På lokal nivå är kommunerna ansvariga.
Ansvarsstrukturen har således kommit på plats men den konkreta planeringsverksamheten för höjd beredskap och krig är fortfarande inte genomarbetad, något som sannolikt har sin grund i brist på anvisningar och riktningsgivande planeringsunderlag.
I motsats till vad som oftast präglat planeringen fram till nu måste ansvar i strukturen och organisationen för ett modernt civilt försvar utformas med de allvarligaste och mest påfrestande händelseförloppen som utgångspunkt, där alla nivåer i samhället eller större delen av samhället berörs och inte med en kortvarig fredstida kris som utgångspunkt. Detta hindrar självfallet inte att krisberedskapen även med denna utgångspunkt är av stort värde.
Hur ska ledningen fungera?
När den nya ansvarsstrukturen inom civilt försvar nu kommit på plats, genom olika författningar som trätt i kraft den 1 oktober 2022, kan analyser börja anställas om hur denna ansvarsstruktur avses fungera. Det är tre viktiga aspekter på termen ”fungera” som träder i förgrunden. Här ska dessa tre aspekter på vår ledningsordning inom civilt försvar kortfattat och på vissa punkter kritiskt belysas. Avsikten är att söka skapa förutsättningar för en diskussion som sedan kan vidgas och eventuellt ligga till grund för vissa ändringar i sättet att leda civilt försvar i fred som i krig.
Den första avser hur den angivna ansvarsordningen ”fungerar” med det som lagen om totalförsvar anger för verksamhet i fred; med lagens ord ”förberedelser för krig”. Med andra ord blir frågan den om beredskapsplaneringen i fred kan genomföras med den tydlighet och kraft som krävs inom de olika viktiga samhällsområdena för att den snabbt ska kunna omsättas i verksamhet under krig som tjänar syftet att nå målet för civilt försvar.
Beredskapsplanering i fredstid för verksamhet under krigsförhållanden är inom det civila försvaret på många sätt behäftad med olika komplexa problem. Ett av dessa problem är att så många offentliga institutioner är medansvariga för planeringen. Det gäller de tio sektorsansvariga myndigheterna på central nivå till vilka också är anknutna ett stort antal beredskapsansvariga myndigheter också på central nivå. På högre regional nivå är nu inrättade sex geografiskt ansvariga civilområdesmyndigheter och på lägre regional nivå finns alla statliga länsstyrelser och de kommunalt organiserade regionerna. Till detta kommer så 290 kommuner på lokal nivå. Detta breda spektrum av ansvar på flera olika nivåer och med olika geografiskt områdesansvar är en viktig del av problematiken kring planeringen för civilt försvar.
För att beredskapsplaneringen i fredstid ska få tydligt genomslag såväl inom geografiskt identifierade områden på olika nivåer liksom inom de olika verksamheter som främst representeras av de tio sektorsansvariga myndigheternas verksamhetsområden (sjuk- och hälsovård, livsmedelsförsörjning, ordning och säkerhet, energiförsörjning etcetera) måste hela ansvarssystemet präglas av en genomgående tydlighet vad gäller inriktning av planering samt uppföljning av denna. Regeringen måste därför ta fram tydliga planeringsförutsättningar och -. för att planeringen ska ”fungera” – också inrymma en tydlighet vad gäller direktivgivning och föreskriftsrätt från högre nivå till lägre nivå inom hela det offentliga systemet, liksom också en tydlighet vad gäller direktiv och föreskrifter inom respektive verksamhetsområde och möjlighet att kunna följa upp om direktiv för planeringen följts genom systemet.
Detta förutsätter att föreskriftsrätten måste bli en genomgående rättslig ordning inom hela planeringens ansvarsstruktur. Sannolikt tjänas detta syfte bäst om en särskild förordning, som stöds av tydlighet i lagen om totalförsvar, beslutas av regeringen rörande detta system och inte genom inskjutna paragrafer här och där i olika författningar som gäller för olika delar av strukturen. En sådan särskild förordning kan då också ligga till grund för utbildnings- och övningsverksamhet inom hela strukturen och genom utformad ensartad nomenklatur och uppställningsform visa vägen framåt mot en civil planering som kan förstås och implementeras i hela den offentliga sektorn.
Den andra aspekten avser om den ansvarsordning som nu beslutats också kan fungera inte minst också som den ledningsordning som avses fungera vid höjd beredskap för krig. Båda dessa aspekter har dessutom ett direkt och påtagligt samband med varandra, d v s ska ledningsordningen ändras vid höjd beredskap eller ska den så långt som möjligt vara lika i fred som i krig.
Den tredje frågeställningen inrymmer ett annat problem än det som nyss behandlades. Problemet gäller hur de olika delarna av strukturen bör krigsorganiseras, det senare ett begrepp som förekommer i lagstiftningen utan några närmare angivna krav på hur en sådan organisation ska se ut eller fungera. En ”krigsorganiserad” länsstyrelse ser till exempel annorlunda ut än en sådan i fredstid, liksom även att en kommun leds på annat sätt i krig än i fred. Civilområdenas krigsorganisation är ännu ej helt utklarad, men det måste förutsättas att ett civilområde i fred främst sysslar med att omsätta sektorsmyndigheternas krigsförberedelser inom respektive civilområde. Under höjd beredskap blir ett civilområdes verksamhet i hög grad inriktad på att operativt söka säkerställa att målen inom civilt försvar kan nås, inte minst vad avser stöd till Försvarsmakten, vilket förutsätter en omfattande – och förberedd – samverkan med näringslivet. På nationell nivå kräver detta att sektorsmyndigheternas krigstida organisation och verksamhet är inriktad på att ge civilområden och länsstyrelser det resursmässiga stöd som ett krig i olika delar av landet kan komma att kräva.
Nationell operativ prioritering med inriktning på tydliga krav vad avser försörjningsfrågor i olika delar av landet blir styrande för hur krigsorganisering bör gestaltas för sektorsmyndigheterna och de till dem hörande beredskapsmyndigheterna. Även här är säkerställd resursförsörjning från näringslivet av helt avgörande betydelse. Men det finns sektorsområden – till exempel vad avser sjukvård eller befolkningsskydd och räddningstjänst – som i hög grad är mycket personalintensiva och som kan behöva prioriteras utanför de fredstida regionalt och kommunalt styrda geografiska begränsningarna. Här måste det bli mycket tydligt hur lydnadsförhållanden ska gestaltas mellan de olika krigsorganiserade offentliga institutionerna, inte minst i förhållande till de olika kommunala verksamheterna och näringslivets avtalsförhållanden med offentlig verksamhet på olika nivåer.
En finansiering av det civila försvarets verksamheter måste säkerställas och en tydlig budgeteringsform åstadkommas i statsbudgeten. Uppföljning av hur budgetmedel utnyttjas för att nå konkreta förmågemål inom civilt försvar måste införas.
Fungerar civilt försvar ihop med Nato?
En viktig aspekt av hur civilt försvar fungerar avser om den nu beslutade svenska ansvarsordningen för fred och krig är ändamålsenlig i perspektivet att vi är medlemmar i Nato. Detta perspektiv var på intet sätt med i de överväganden Försvarsberedningen eller den s k Strukturutredningen gjorde när underlaget för ansvarsordningen togs fram. Det senare underlaget byggde dessutom i hög grad på den traditionella svenska förvaltningsmodellen, med vissa smärre avsteg från denna. Även den omfattande utredningen om befolkningsskydd och räddningstjänst har i huvudsak genomförts utan att ett Nato-medlemskap funnits med i övervägandena.
Nato-anslutningen medför att svensk operativ planering för fred måste inrymma flera andra perspektiv än dem som förestavas av rent svenska förhållanden. Planeringen måste inrymma krigsfara och krig som berör delar av eller hela norra Europa. Nato:s militära operationer kommer då att beröra stridskrafter från flera olika länder som ska operera på t ex hela Nordkalotten, i Baltikum, i Östersjön eller i Västerhavet. Sådana operationer måste kunna stödjas även med omfattande civila resurser, något som kräver samverkan redan i fredstid med andra Nato-länder om hur resurser ska förberedas och disponeras vid olika ”krigsfall”. Vilket land som bör ”leda” olika civila insatser vid olika krigsfall behöver helst vara utklarat i fredstid samt naturligtvis övat så att de som ska ingå i en sådan ledningsorganisation väl känner sina uppgifter och hur de ska lösas.
Detta kräver omfattande förberedelser redan i fredstid, inte minst vad gäller planering, inventering av möjligt disponibla resurser, samverkan med Nato:s olika militära ledningsorgan och sådana verksamheter kräver också utbildning och övningsverksamhet redan i fredstid. Det är viktigt att ansvaret på civil sida blir tydligt vad gäller insatser som berör flera olika Nato-stater. Inte minst torde civilområdesstrukturen behöva förstärkas för att kunna fungera som ledningsorgan vid sådana insatser.
I vilken utsträckning den lagstiftning vi nu har om totalförsvar och den nu i vårt land beslutade civila ansvarsstrukturen är ändamålsenlig i förhållande till olika Natobehov i krig är oklart och torde kräva en hel del analysverksamhet i samverkan med våra grannländer i Nato. Det torde dessutom kunna sägas utan att överdriva att detta brådskar.