Del 3

Legalitet och politisk trovärdighet

Att Finland bevarar möjligheten till Nato-medlemskap ledde i slutet på 2020 en riksdagsmajoritet till att begära att Sverige ska utveckla beskrivningen av den säkerhetspolitiska linjen genom att inkludera en Nato-option. Lika viktigt var att riksdagen samtidigt ställde sig bakom att: Den solidariska säkerhetspolitiken är grunden för den svenska försvars- och säkerhetspolitiken.” Detta i enlighet med Totalförsvarspropositionen 2020, som hade sin grund i Försvarsberedningen.

Ingen ifrågasätter regeringens rätt och möjlighet att sköta utrikespolitiken. Men hur den säkerhetspolitiska linjen och dess beskrivning hanteras i en tid av minoritetsregeringar är både en fråga om legalitet och om politisk trovärdighet. Här finns en flera decennier lång tradition av brett samförstånd i sak och i form att vårda.

Det är en sak om den beskrivning av den säkerhetspolitiska linjen används i Utrikesdeklarationer och regeringsförklaringar inte har uttryckligt stöd av en majoritet i riksdagen – men det är en svårare situation om regeringens linje står inför en manifesterad riksdagsmajoritet, som är emot den eller vill ändra den. Det är därför riksdagsbeslutet i december 2020 hade sådan inverkan. Det första förhållandet kan en regering hantera – men det är svårligen möjligt för någon regering att över tid hävda en beskrivning av den säkerhetspolitiska linjen, som riksdagens majoritet har tagit ställning emot.

Också en mycket smal minoritetsregering skulle ha legala möjligheter att fatta utrikespolitiska beslut vars politiska trovärdighet ändå skulle ifrågasättas. Det finns därför goda skäl, oavsett politisk färg på regeringen, för traditionen med breda partiuppgörelser om den säkerhetspolitiska linjen och dess beskrivning, vilken är ett fundament i politikens ansvar för staten Sverige.

Mig veterligen har vi inte tidigare ställts inför att en majoritet i riksdagen sagt att den vill ändra beskrivningen av den säkerhetspolitiska linjen, men att samtal om den säkerhetspolitiska linjen avfärdats. När situationen nu är sådan kan det dock få realpolitiska konsekvenser, eftersom riksdagen inför omvärlden manifesterat att det inte finns en majoritet bakom regeringens linje.

Andra länder kommer att undra vad det är som gäller. Det bidrar till otydligheten som följer av att de senaste årens förändringar i beskrivningen av den säkerhetspolitiska linjen inte har förklarats. Vad innebär det t ex att i beskrivningen av den säkerhetspolitiska linjen föra in ett avståndstagande från Nato-medlemskap – som sedan tas bort? Omvärlden behöver veta vad förändringarna betyder och varför de gjorts.

Utrikesminister Ann Linde förde (11/1 2021) på Folk och Försvar, med anledning av riksdagsmajoritetens vilja till en Natooption, ett resonemang som visar att politisk oenighet innebär ett reellt problem: ”Vi ser redan bevis på denna osäkerhet, exempelvis genom spekulationer i internationella medier om att Sverige nu ändrat säkerhetspolitisk linje och närmat sig Nato. I denna osäkra miljö ska man veta var Sverige står. Mitt och regeringens budskap är tydligt: I en osäker tid ligger den svenska säkerhetspolitiska linjen trygg och fast.”

Säkerhetspolitikens trovärdighet ligger i perceptionen av den, d v s hur omvärlden uppfattar den och dess förankring. Det avgör hur väl den fungerar för Sveriges säkerhet. Den säkerhetspolitiska linjen måste vara förståelig, förklarad och förutsägbar både för landets invånare och andra länder.

Sverige har, som redovisats i tidigare artiklar i denna serie, sedan 25 år mycket medvetet, i ett antal steg och i bred politisk enighet närmat sig Nato. Det gäller också för den nuvarande regeringens praktiska säkerhetspolitiska samverkan med andra länder, som åtnjuter brett stöd. Övar amerikanskt bombflyg med Sverige, så ser inte omvärlden det som ett avståndstagande från Nato. Tvärtom är det en stark signal om hur Sverige ser på sitt försvar och hemhörighet.

Kommer frågor och uppfattar omvärlden att Sverige har ändrat säkerhetspolitik, så betyder det att omvärlden har noterat att riksdagens majoritet vill förändra den. Frågan är därmed de facto etablerad.

Partiöverläggningar i alla partiers intresse

Beskedet att en riksdagsmajoritet vill se en Nato-option inkluderad i den säkerhetspolitiska linjen har vid flera tillfällen mött kritik från utrikesministern, som bl a sagt: ”Detta är en betydelsefull negativ händelse för säkerheten för oss i Sverige. Sådana här beslut ska diskuteras gemensamt, det ska tas med stora majoriteter.” Hon fortsatte: Sådana här plötsliga förändringar som baserats på ganska svaga majoriteter, det är inte bra. Det riskerar att leda till nya förändringar om majoriteten ändras”.[1]

Mot den bakgrund som redovisas i denna artikelserie, om hur beskrivningen av den säkerhetspolitiska linjen förändrats de senaste åren, utan förklaringar eller majoritetsstöd, så blir det inte okomplicerat när riksdagens beslut kritiseras för att inte vara brett förankrade. Nato-optionen har ju, liksom den beskrivning av den säkerhetspolitiska linjen som användes i Totalförsvarspropositionen 2020, en riksdagsmajoritet bakom sig och har också förklarats med ett närmande till Finlands säkerhetspolitiska syn.

De förändringar som gjorts i beskrivningen av den säkerhetspolitiska linjen sedan 2014 har inte skett i samförstånd mellan partierna eller grundats i Försvarsberedningen eller särskilda partiöverläggningar. Jag pekar inte på detta för att kritisera utrikesministerns syn, utan tvärtom för att jag i grunden delar hennes uppfattning. Det är mycket viktigt att åstadkomma breda och varaktiga majoriteter till stöd för den säkerhetspolitiska linjen och dess beskrivning.

Den beskrivning av den säkerhetspolitiska linjen som användes i Totalförsvarspropositionen 2020 hade sin grund i Försvarsberedningen och har sedan beslutats av både regeringen, det sammansatta Utrikes- och Försvarsutskottet och riksdagen, varför den måste anses vara en väl förankrad beskrivning av den säkerhetspolitiska linjen. Man bör också notera att det var precis på detta sätt – genom Försvarsberedningen, försvarsproposition och riksdagsbehandling – som den säkerhetspolitiska linjen förändrades 2009, då solidaritetsförklaringen beslutades.

Men regeringen valde att använda en annan beskrivning av den säkerhetspolitiska linjen i utrikesdeklarationen 2021, som lämnades bara någon månad efter riksdagsbeslutet.

Beskrivningen av den säkerhetspolitiska linjen är en grundläggande uppgift både för regeringen och för riksdagens partier.

Liksom 2002 är särskilda partiöverläggningar för att utveckla beskrivningen av den säkerhetspolitiska linjen, värdera handlingsalternativ och söka nå bred enighet en rimlig väg framåt. Därmed skulle den hanteringsordning och breda politiska förankring som tidigare gällt om den säkerhetspolitiska linjen och dess beskrivning ges kontinuitet.

Att genomföra partiöverläggningar om den säkerhetspolitiska linjen och dess beskrivning innan valet 2022 är tidsmässigt möjligt och borde ligga i alla partiers, också i socialdemokraternas, intresse.

Anledningen är att det annars etableras en praxis innebärande att regeringen hanterar den säkerhetspolitiska linjen helt på egen hand, utan att höra eller komma överens med andra partier och utan att det finns behov av majoritetsstöd för förändringar.

Det betyder att nästa regering, om det skulle bli ett skifte 2022, av nu etablerad praxis skulle ges fria händer att formulera om den säkerhetspolitiska linjen och dess beskrivning, utan hänsyn tagen till socialdemokraternas uppfattning. Det vore en olycklig utveckling. Så ska varken en Nato-option, annan utveckling av den säkerhetspolitiska linjen eller vilja till ett Nato-medlemskap hanteras.

Sättet för samtliga partier, också för socialdemokraterna, att säkerställa det egna långsiktiga inflytandet över den säkerhetspolitiska linjen och dess beskrivning är att upprätthålla sedan decennier gällande praxis och inkalla breda partiöverläggningar för att uppdatera den säkerhetspolitiska linjen och dess beskrivning och samla en politisk majoritet bakom detta.

En ny beskrivning av den säkerhetspolitiska linjen

Uppdraget för partiöverläggningar om den säkerhetspolitiska linjen och dess beskrivning bör då sådana inkallas vara brett, men några aspekter som kan identifieras och som behöver diskuteras i närtid är:

  • Nato-optionen, som riksdagens majoritet uttalat vill se.
  • Bilaterala försvarssamarbeten och med andra länder gemensam eller delad försvarsplanering.
  • Hur Storbritannien omfattas av den nationella solidaritetsförklaringen.

Man bör också notera att det är den solidariska säkerhetspolitiken, inte den militära alliansfriheten, som enligt både Försvarsberedningen, av regeringen beslutad proposition och riksdagens majoritet nu är grunden för försvars- och säkerhetspolitiken och därför rimligen bör vara utgångspunkten för partisamtal.

Regeringen skrev i Totalförsvarspropositionen 2020 att: ”Den solidariska säkerhetspolitiken är grunden för den svenska försvars- och säkerhetspolitiken.” Just detta faktum etablerades av Försvarsberedningen 2014 och gick tillbaka på 2009 års solidaritetsförklaring. Den säkerhetspolitiska linjen sägs i Totalförsvarspropositionen ligga fast, men regeringen konstaterar i propositionen enbart att ”Sverige är inte med i någon militär allians.”

  • Den militära alliansfriheten utpekas i Totalförsvarspropositionen inte som grunden för försvars- och säkerhetspolitiken.
  • Grunden för försvars- och säkerhetspolitiken konstateras istället uttryckligen den solidariska säkerhetspolitiken vara.

”Sverige är inte med i en militär allians” innebär ingen förändring i förhållande till vad som stod i förra försvarsbeslutet, pekade utrikesministern på i riksdagens utrikesdebatt. Men det är dock en betydande förändring jämfört med formuleringen i utrikesdeklarationen.

Den säkerhetspolitiska doktrinen är de ord med vilka den uttrycks. Förändras orden, så förändras innebörden av den säkerhetspolitiska linjen. Som framgår av Del 1 i denna serie består den säkerhetspolitiska linjen och dess beskrivning av två delar:

  • Den säkerhetspolitiska linjens materiella innehåll
  • Hur den säkerhetspolitiska linjen beskrivs och ges sammanhang

Utrikesministern pekade dessutom i riksdagens utrikesdebatt på att ”vi tillsammans lade fram en inriktningsproposition om totalförsvaret där vi i princip förhandlade fram varenda mening.” Regeringen markerade därmed att den står bakom hur den säkerhetspolitiska linjen och dess beskrivning var formulerade i Totalförsvarspropositionen och att dessa formuleringar var förhandlade mellan flera partier.

Att regeringen i Totalförsvarspropositionen 2020, mot bakgrund av Försvarsberedningens arbete, beskrev den säkerhetspolitiska linjen annorlunda än i regeringsförklaringar och Utrikesdeklarationer, att riksdagen ställde sig bakom denna formulering och därtill uttryckte sin vilja om inkluderande av en Nato-option visar betydelsen av partisamtal.

En doktrin så oklar att den inte längre kan formuleras?

För att möta oppositionens förnyade krav på en Nato-option skrev utrikes- och försvarsministern en artikel i DN (6/4 -21), där det stod: ”Därför ligger regeringens säkerhetspolitiska doktrin fast.” Formuleringen är noterbar.

Dels därför att det faktiskt ingenstans i artikeln står hur den säkerhetspolitiska doktrin som sägs ligga fast faktiskt är formulerad. Dels därför att den sägs vara regeringens och inte Sveriges säkerhetspolitiska doktrin. Frågan är därmed hur regeringen kollektivt formulerar den säkerhetspolitiska linjen, eller om den innehållsligt förändrats så mycket att den inte längre låter sig gemensamt formuleras.

Den beskrivning av den säkerhetspolitiska linjen som förekommer i regeringens utrikesdeklarationer och regeringsförklaringar överensstämmer inte med den linje som verkställs i praktisk handling av Försvarsdepartementet. Men den senare handlingslinjen överensstämmer väl med den beskrivning av den säkerhetspolitiska linjen som Försvarsberedningen, regeringen i Totalförsvarspropositionen, det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet, samt riksdagens majoritet ställt sig bakom.

I artikeln stod också att ”Den militära alliansfriheten ger Sverige handlingsfrihet…”. Kanske det, men den solidariska säkerhetspolitiken, som i Totalförsvarspropositionen och av riksdagen utpekats som ”grunden för försvars- och säkerhetspolitiken”, gör det inte. Den solidariska säkerhetspolitiken slår fast, vilket utvecklats tidigare i denna artikelserie, att Sverige kommer att agera solidariskt tillsammans med och för länderna i EU och Norden. Vi har därför numera handlingsfrihet vad gäller val av doktrin, men strävar inte efter  handlingsfrihet utan efter förutsägbarhet inom doktrinen, vilken andra länder måste kunna förstå och lita på att den håller, också i de mest utsatta av tider.

Artikeln bidrog därför inte till klarhet om beskrivningen av Sveriges säkerhetspolitiska linje. Avsaknaden av en beskrivning av den säkerhetspolitiska linjen underströk att UD upprätthåller en formulering av den säkerhetspolitiska doktrinen och att Försvarsdepartementet, tillsammans med riksdagens majoritet, använder en annan och att detta faktum inte är relaterat till Nato-optionen.

Men även en Nato-option behöver diskuteras i sak, så långt har artikeln rätt. Problemet är att om den bara avvisas finns ingen granskning eller sakdiskussion av förslaget. I just detta har motståndet mot förändring av beskrivningen av den säkerhetspolitiska linjen en brist.

Det allvarliga är att det saknas en ordnad process och en debatt som på djupet analyserar, belyser och väger av konsekvenserna av den nuvarande säkerhetspolitiska linjen – oavsett om vi ser till UD:s beskrivning eller den som finns i Totalförsvarspropositionen – den Nato-option som oppositionen driver; liksom av Nato-medlemskap. Den säkerhetspolitiska debatten blir fattigare genom avsaknaden av utredningsunderlag och strukturerade analyser av nuläge och av valmöjligheter.

Diskussionen om en Nato-option illustrerar angelägenheten i partisamtal om en utvecklad och förnyad säkerhetspolitisk linje. Diskussionen om en Nato-option kan sägas vara en väg att belysa Sveriges vägval.

I sak har Sverige dock per definition full handlingsfrihet gällande säkerhetspolitiska vägval, oavsett om en option inkluderas i beskrivningen av den säkerhetspolitiska linjen eller inte. Sverige har inga konstitutionella eller traktatsmässiga bindningar av den säkerhetspolitiska linjen. Inget annat land har rätt eller möjlighet att ställa sig i vägen för de val Sverige på demokratisk grund väljer att göra.

Införande av en Nato-option i den säkerhetspolitiska linjen är mer en fråga om politiska signaler än en förändrad linje i sak eller reellt ökad handlingsfrihet gällande den säkerhetspolitiska linjen. Men den har redan lett till en utökad säkerhetspolitisk debatt och belysning av närheten till Finland och det är viktigt redan så.

Avslutning

Hur en ny beskrivning av den säkerhetspolitiska linjen skulle lyda och vilka partier som skulle ställa sig bakom den får samtalen utvisa. Men den exakta formuleringen behöver ha en majoritet bakom sig och sedan respekteras av partierna. Dessutom måste den anses ha viss varaktighet.

En överenskommelse om den säkerhetspolitiska linjen och dess beskrivning hindrar inte att partierna kan se olika på Natomedlemskap och på att EU:s försvarssamarbete kan komma att behöva fördjupas. Det återstår att se.

Partisamtal skulle också skapa möjlighet till publik diskussion om säkerhetspolitiken, som går djupare än vi sett på några år och som handlar om hur Sverige bygger säkerhet tillsammans med andra och agerar solidariskt med andra. Detta vore viktigt för folkförankring av säkerhetspolitiken i doktrin och praktisk tillämpning.

Till detta skulle också utredningsunderlag och analyser bidra.

Utrikesminister Ann Linde sa (11/1 2021) på Folk och Försvars rikskonferens: ”Sveriges säkerhetspolitiska linje ska vara långsiktig, förutsägbar och präglas av kontinuitet. Sverige har därför hittills fattat säkerhetspolitiska beslut i brett samförstånd. Det har varit en styrka för vårt land och en tillgång i förhållande till vår omvärld.”

Jag håller helt med om detta, därför att det ligger i landets intresse. Det är just ett sådant förhållningssätt som historiskt har präglat säkerhetspolitiken och hanteringen av den säkerhetspolitiska linjen och dess beskrivning. Det är samma förhållningssätt som nu behöver prägla diskussionen mellan partierna och partisamtal om den säkerhetspolitiska linjen och dess beskrivning.

Som genomgången i Del 2 visar har beskrivningen av den säkerhetspolitiska linjen varit mycket rörlig. Det har använts ett halvdussin olika beskrivningar av den säkerhetspolitiska linjen sedan 2014, sett till utrikesdeklarationer och regeringsförklaringar, samt i 2020 års Totalförsvarsproposition.

Ibland har avståndstagande från Nato-medlemskap funnits med, ibland inte. Solidaritetsförklaringen har ofta men inte alltid funnits med. Ibland har beskrivningen varit deskriptiv, ”Sverige är inte med i någon militär allians.” Ibland har den varit normativ och den militära alliansfriheten har försetts med syften, som att den ger grund för ett ”aktivt ansvarstagande för såväl vår egen som andras säkerhet”, eller ”tjänar oss väl och bidrar till stabilitet och säkerhet i norra Europa”. Ibland har uttryckts att den militära alliansfriheten ”tjänar vårt land väl” ibland att den ”alltjämt” tjänar oss väl.

Totalförsvarspropositionens beskrivning av den säkerhetspolitiska linjen, som riksdagen ställde sig bakom hösten 2020, används inte i Utrikesdeklarationer eller regeringsförklaringar.

Ord och formuleringar har betydelse i säkerhetspolitiken, då de förutsätts användas i ett tydligt syfte.

Hanteringen av den säkerhetspolitiska linjen och dess beskrivning är viktig i sig själv:

  • Ändringar bör ske efter samråd mellan regeringar och övriga partier.
  • De ändringar som görs bör vara brett politiskt förankrade.
  • Beredningsunderlag för förändringarna bör gärna kunna redovisas.
  • Avsikten med och tankarna bakom förändringarna bör förklaras.

Det gör den nuvarande situationen komplicerad, att beskrivningen av den säkerhetspolitiska linjen tidigare ändrats utan bred förankring, då det avviker från tidigare politisk praxis. Det finns ett underskott på förankring och förklaring av förändringar.

Den konstaterade skillnaden mellan regeringen och andra partier i synen på beskrivningen av den säkerhetspolitiska linjen utgör i sig grund för partisamtal om säkerhetspolitiken. Brett stöd för den säkerhetspolitiska linjen och dess beskrivning behöver nu säkerställas.

Jag har hopp om att det kommer ske, för det torde vara i samtliga partiers långsiktiga intresse.

Författaren var handelsminister 2006-2007, försvarsminister 2007-2012 och är idag konsult och delägare i affärskonsultfirman Rud Pedersen. Texten är skriven som privatperson.
Bild: Shutterstock.com

[1] TT, 2020, Utrikesminister Ann Linde (S) kritisk mot Natooption, SvD, den 9 december.

Mer av samma skribent