En svensk JAS 39 och en finsk Hornet. En bild av nära samarbete, men… Foto: Mats Nyström, Försvarsmakten.

av Sten Tolgfors och Stefan Wallin

Ett fördjupat försvarssamarbete mellan Finland och Sverige är en väl inarbetad och riktig inriktning, som drivits av flera regeringar i båda länderna.

Sverige och Finland har länge samarbetat nära inom både EU och det Nordiska Försvarssamarbetet, som under finskt ordförandeskap utvecklades till Nordefco, år 2009. 2009 startades under svenskt ordförandeskap också Hagasamarbetet, det nordiska samarbetet inom civil krishantering.

Sverige och Finland har samverkat nära i insatser internationellt, som i PRT Mazar e-Sharif, inom ramen för ISAF. Som särskilt nära partnerländer samarbetar vi med Nato.

Cross Border Training startade för drygt tio år sedan. Vi arbetade tillsammans för att bygga och sedan upprätthålla återkommande beredskap med den nordiska stridsgruppen, NBG.  Gemensamma övningar var och är till gagn för båda våra länder.

Det svensk-finska försvarssamarbetet har en lång tradition och utvecklades redan under vår tid som försvarsministrar. Ett fördjupat försvarssamarbete mellan Sverige och Finland har tydliga fördelar. Den operativa effekten och tröskeleffekten kan öka genom samarbetet.

Ett nytt allvar

Men med detta sagt så måste både samarbetets utformning och effektivitet utvärderas. Det bilaterala samarbetet innebär nämligen också att länderna exponeras för varandras säkerhetspolitiska svagheter, utan att samarbetet har den militära allieringens hållbarhet eller trovärdighet genom koppling till försvarsgarantierna i Nato. Realiteterna i detta måste analyseras.

Sverige och Finland har inte samma syn på Nato. För Finland är medlemskap en möjlighet, som visserligen inte är aktuell men heller inte utesluten.  För Sverige är denna option bortskriven, även om flera partier i riksdagen har en annan syn. ”Finland upprätthåller möjligheten att ansöka om medlemskap i Nato och ger noggrant akt på förändringar i sin säkerhetspolitiska miljö”, enligt statsrådet försvarspolitiska redogörelse (2016). Den nya finländska regeringen, som tillträdde i juni i år, säger för sin del följande i sitt program: ”Till grunderna för Finlands säkerhets- och försvarspolitik hör att det finns ett nationellt spelrum och valmöjligheter. Detta gör att möjligheten att ansöka om medlemskap i Nato kvarstår. Beslut ses alltid över i realtid med beaktande av förändringarna i den internationella säkerhetspolitiska miljön.” Denna skrivning har således omfattats av både socialdemokraterna, vänsterförbundet och de gröna.

Den svenska regeringsdeklarationen 2019 sa: ”Sverige ska inte söka medlemskap i Nato.”

Den säkerhetspolitiska situationen i Östersjöområdet är avsevärt allvarligare idag, än när fördjupningen av det bi- och multilaterala försvarssamarbetet inleddes.

Bi- och multilateralt försvarssamarbete har varit en del av svaret på det närområdesperspektiv som för svensk del utvecklades i Inriktningsbeslutet 2009, med nya uppgifter för Försvarsmakten och den nationella solidaritetsdeklarationen. Det är det fortfarande, men det bilaterala samarbetet är inte tillräckligt för att självständigt och taget för sig utgöra säkerhetspolitikens grund. Det bilaterala försvarssamarbetet förutsätter en stark och formell koppling till försvarsgarantierna i Nato för full verkan. Utan detta kan det bilaterala försvarssamarbetet, som nu syftar till gemensam försvarsplanering och gemensamt uppträdande i krig, istället skapa säkerhetspolitiska frågetecken som bidrar till osäkerhet i regionen.

Det nuvarande bilaterala försvarssamarbetet är inte en militär allians, med fördragsfästa förpliktelser mellan länderna. Det understryks att det är icke-förpliktande för båda de ingående länderna. Samtidigt gör gemensam försvarsplanering att det kan uppfattas vara det. Under Kalla Kriget ansågs gemensam försvarsplanering vara oförenligt med att upprätthålla den militära alliansfrihetens och den dåvarande neutralitetspolitikens trovärdighet.

Få menar att Sverige och Finland tillsammans äger den styrka som skulle kunna avskräcka militärt agerande eller ytterst slå en potentiell fiende i form av en stormakt. Det bilaterala försvarssamarbetet är därmed i realiteten beroende av att stöd från Nato kommer, om det skulle prövas. Samtidigt är det bilaterala försvarssamarbetet, åtminstone i Sverige, beskrivet som alternativt till Natomedlemskap. Finland bevarar som nämndes dock sin Natooption, efter att ha genomfört två Natoutredningar.

Det bör därmed analyseras om det bilaterala samarbetet i sin nuvarande utformning och roll verkningsfullt möter dagens säkerhetspolitiska situation, eller om Sveriges och Finlands säkerhetspolitiska exponering och konfliktrisken tvärtom kan öka genom det.

Beslutsfattande och folklig förankring

Förutsättningarna för att den gemensamma försvarsplanering som Sverige och Finland skall upprätthålla alls skall vara möjlig att verkställa styrs bl a av det politiska beslutsfattandets begränsningar i ytterst utsatta och pressade situationer.
Då det svensk-finska samarbetet saknar förpliktelser, innebär det att båda länderna inte bara är fria att, utan fastmer måste, avgöra förhållningssätt i varje given situation. Ett gemensamt agerande i krig, då den gemensamma försvarsplaneringen skall effektueras, förutsätter dock beslut av både regering och riksdag i bredaste politiska enighet. Beslut behöver fattas samtidigt i både Sverige och Finland. Tiden till förfogande för detta kommer sannolikt att vara synnerligen begränsad. Hittills har politiskt beslutsfattande i avgörande säkerhetspolitiska frågor sällan präglats av snabbt och enigt beslutsfattande.

De formella grunderna för att möjliggöra snabbt politiskt beslutsfattande går möjligen att klara ut på förhand. Den breda och hållbara politiska samsyn och det ansvarstagande som krävs i och för sådana beslut kan vara mer utmanande att åstadkomma, om något av länderna hamnar i skarpt läge.

Sverige har utrett frågan och förordat delegation till regeringen av beslut om stöd vid kränkningar. Riksdagen bevarar beslutanderätten vid militära angrepp. Det går dock inte att bortse från att kränkningar kan utgöra inledningen på ett allvarligare skeende, eller eskalera till skarpare konfliktsituationer som militära angrepp.

En avgörande fråga är därför om utsikten av att Sverige och Finland ensamt och enskilt kan komma att gå i krig för varandra – mot en stormakt och utan att det finns några garantier från Nato för vår säkerhet – har förklarats och förankrats i politiken och bland folken. För sådana garantier om stöd från Nato har Sverige och Finland uttryckligen tackat nej till genom att inte aktualisera medlemskap i Nato.

Skall beslut som utlöser gemensamt agerande enligt gemensam försvarsplanering fattas i en skarp situation, där ett av länderna har anfallits eller utsatts för så allvarliga hot att de kan antas föregå militära insatser, så kommer en fientlig stat ha mycket stort intresse av att påverka dessa beslut.

Sådan påverkan kan ske genom allt från desinformation, via politiska påtryckningar, till påtryckningar med militära medel. En sådan stat kan också anse sig ha intresse av att föregripa besluten genom militärt agerande mot något av de båda deltagande länderna, vilket begränsar vårt handlingsutrymme. Då kan politiska beslut i två länder knappast fattas ostört eller utan betydande press på de nationella politiska systemen, vilket kan syfta till att öka sannolikheten för att den gemensamma försvarsplaneringen förblir oanvänd.
Även Natos Artikel 5 kräver nationella beslut, men skillnaden är att inom ramen för medlemskap kan nödvändiga beslutsprocesser bättre förberedas. Förankringen av ett med övriga Nato-länder gemensamt agerande i krig måste vara gjord redan i och med beslut om medlemskap, eftersom de ömsesidiga försvarsgarantierna utgör Nato-medlemskapets grunder. Ett beslut om svenskt och finskt Nato-medlemskap förutsätter således att folken på förhand involveras i frågan. Natos säkerhetsgarantier äger därtill största möjliga trovärdighet för medlemsländerna och undanröjer risken av att Finland och Sverige skulle stå ensamma mot en stormakt.

Det har ännu inte gjorts något sådant förankringsarbete av de yttersta konsekvenserna av det bilaterala försvarssamarbete mellan Sverige och Finland, som går utöver fredstida förhållanden och effektueras enligt gemensam försvarsplanering, men utan militär alliering. Vår bild är att innebörden av denna fråga inte diskuterats med allmänheten.

Därmed är risken att folket istället skulle involveras först under ett pågående, akut och sannolikt utomordentligt pressat skede. Och först då skulle människor ställas inför frågan om Finland – eller Sverige – kanske ensamt, skall gå i krig mot en stormakt för ett annat land. Hur reaktionen inför detta skulle bli är värt att nu överväga.
De båda aspekterna, förmåga till snabbt och enigt politiskt beslutsfattande i två länder samt den folkliga förankringen av samarbetets yttersta konsekvenser, hänger ihop. Folklig förankring av att det bilaterala försvarssamarbetet ytterst kan betyda att Sverige – eller Finland – ensamt går i krig för ett annat land är avgörande för dess hållbarhet, även om det politiska beslutsfattandet skulle vara så väl förberett att det kommer på plats.

Konfliktrisken kan öka genom oklarheter i bilateralt försvarssamarbete

Är de säkerhetspolitiska oklarheterna i det bilaterala försvarssamarbetets nuvarande tappning synliga för oss, så är de synliga också för andra. Det är realiteten. Vi skrev inledningsvis att det bilaterala försvarssamarbetet med gemensam försvarsplanering, men utan säkerhetsgarantier till varandra eller från Nato, kan bidra till att öka ländernas säkerhetspolitiska exponering och även konfliktrisken.

Hållfastheten i det bilaterala försvarssamarbetet mellan Sverige och Finland kan vid en säkerhetspolitisk försämring komma att prövas av Ryssland. Risken är av samma slag som den att Natos artikel 5 prövas av Ryssland.
De senaste åren har det diskuterats att hållbarheten i Natos Artikel 5 skulle kunna komma att prövas genom att Estland, Lettland eller Litauen utsätts för politiskt eller militärt tryck, hybridkrigföring, eller ytterst militära medel. Syftet med detta skulle vara att flytta Artikel 5 ut ur Baltikum och att försöka få medlemsländerna att tro att de baltiska staterna vore omöjliga eller alltför kostsamma att försvara. Den säkerhetspolitiska ordningen i Östersjöområdet skulle därmed vittra. Sverige skulle vid en upptrappning i Baltikum kunna komma att involveras, inte minst på grund av det svenska territoriets betydelse för Natos möjligheter att komma till sina medlemmars stöd.
På samma sätt kan dock bilaterala försvarssamarbeten, som inkluderar gemensam försvarsplanering, komma att prövas genom politiska eller militära åtgärder riktade mot något av de deltagande länderna. Både allvaret och beslutsamheten i det andra deltagande landets agerande, samt Natos reella vilja att komma icke-Natomedlemmar till stöd, skulle därmed komma att prövas.

Lämnas då inget sådant militärt stöd från Nato eller medlemsländer i Nato, ställt i utsikt endast via enskilda politiska uttalanden och inte genom fördrag eller militär alliering, och heller inte förberett genom gemensam försvarsplanering med eller i Nato, så faller den säkerhetspolitiska arkitekturen för Östersjöområdet. Väst skulle därmed försvagas och splittras, till gagn för Ryssland.

Sverige och Finland skulle vid ett sådant utfall tydligt komma att stå ensamma och tvingas anpassa sig efter detta. Möjligheterna för Nato att försvara Baltikum skulle försvagas.
Om Nato eller enskilda länder däremot ställer upp och agerar militärt för våra länders säkerhet, vilket vore mycket önskvärt, så skulle vi komma att inräknas i den västliga alliansen Nato. Är det ett önskat utfall att hjälp kommer om den behövs, vilket det rimligen måste vara, så understryker det rationaliteten av Natomedlemskap.

Risken det innebär för en kontrahent att utmana den säkerhetspolitiska arkitekturen i Östersjöområdet genom att rikta åtgärder mot det bilaterala försvarssamarbetet mellan Sverige och Finland vore dock avsevärt mindre än att utmana de baltiska staternas integritet, eftersom de omfattas av Natos kollektiva försvar.
Att så är fallet kan vid en säkerhetspolitisk försämring i yttersta fall bidra till att sänka tröskeln för en militär konflikt och därmed till att öka utsattheten för våra länder.

Utfallet för Ryssland av att agera mot två formellt militärt icke-allierade stater kan dock bli likartat, d v s att de baltiska staterna blir mycket svåra att försvara för Nato och att den västliga solidariteten krackelerar.

Finland har 130 mil av landgräns mot Ryssland. Därtill ger Finska Viken och närheten till Kolahalvön landet en särskild strategisk belägenhet. Sverige saknar landgräns mot Ryssland, men exponeras genom sjö- och luftrum, samt genom den strategiska betydelsen landet har för Natos möjligheter att försvara sina baltiska medlemmar.

Sverige och Finland är strategiskt del av samma region som våra grannländer i Norden och Baltikum. Vi saknar dock det skydd och den samordning av säkerhetspolitik och försvar, som säkerhetsgarantierna i Nato ger dem.

Det finns skäl att åtgärda denna strategiska oklarhet genom att arbeta bort kvarvarande säkerhetspolitiska frågetecken i närområdet, där det bilaterala försvarssamarbetets nuvarande karaktär bidrar till några av dessa.

En naturlig ordning

Utveckling av ett nära försvarssamarbete mellan Sverige och Finland är enligt vår syn riktig. Vi har verkat för det i våra tidigare kapaciteter och vi delar grundtanken med ett fördjupat grannlandssamarbete.

Detta får dock inte leda till att nackdelar eller risker avfärdas, eller inte utreds eller analyseras. Vare sig Sverige eller Finland bör välja säkerhetspolitisk framtid bara för att bilateralt samarbete inte är ett Nato-medlemskap. Då skapas en säkerhetspolitisk riktning med inneboende brister eller icke-analyserade risker.

I realiteten förutsätter det bilaterala försvarssamarbetet mellan Sverige och Finland både Natos och enskilda länders säkerhetsåtaganden för att vara trovärdigt och fungera, om det skulle prövas. Vi vill ju att stöd ska komma, om och när det behövs.

Bilateralt försvarssamarbete som utvecklas inom ramen för Natomedlemskap skulle kunna vara mer långtgående och rationellt. Det kan då fördjupas avsevärt mer än idag. Därmed kan det också, med ökad trovärdighet, bidra till stabilitet och säkerhet i Östersjöregionen. Därmed skulle det bidra till att ta bort säkerhetspolitiska frågetecken i Östersjöregionen och minska möjligheterna för en fientlig aktör att skilja ut Sverige och Finland från våra grannländer, samt agera mot säkerhetsstrukturen i Östersjöområdet.

Med ömsesidiga försvarsförpliktelser och försvarspolitisk integration i Nato som organisation och med dess medlemsländer skulle trovärdigheten vara den högsta tänkbara. Därmed skulle vi nå en krigsavhållande verkan och tröskeln för något av länderna att dras in i en konflikt skulle höjas avsevärt.

Finland har genomfört två natoutredningar, den senaste 2017 med bl.a. ambassadör Mats Bergqvist som en av utredarna, och bevarar också i enlighet med det nya regeringsprogrammet möjligheten att ansöka om Natomedlemskap. Sverige har inte på samma sätt utrett Natomedlemskap eller det bilaterala försvarssamarbetets effekter, för att värdera dessa var för sig eller i relation till varandra. Sverige har ingen uttalad Natooption, varför ländernas position inte är helt samstämmig.

Det exemplen i denna text visar är att bilaterala försvarssamarbeten, i fallet Sverige och Finland omfattande gemensam försvarsplanering, som alternativ till medlemskap i Nato, bör underkastas samma analys och prövning som andra säkerhetspolitiska alternativ, det vill säga medlemskap i Nato. Detta för att undvika att allvarliga nackdelar visar sig i efterhand.

Sten Tolgfors är tidigare försvarsminister i Sverige och författare till boken ”Sverige i Nato” (Timbro 2016), Stefan Wallin är tidigare försvarsminister i Finland.