av Gunilla Herolf

Den 19 – 20 december möts det Europeiska rådet för att diskutera försvarsfrågor. Det är första gången på länge som detta ämne blir föremål för diskussioner på högsta nivå inom EU. Tre områden kommer att diskuteras: den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken, kapacitetsfrågor samt försvarsindustrin och försvarsmarknaden.

Bakgrunden

Behovet av en nytändning av den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken ses av många inom EU som allt mer trängande. USA:s växande fokus på Asien, de nya hoten och de stora globala och regionala problemen har alla lett till ökade krav på EU. Samtidigt har försvarsnedskärningarna minskat de tillgängliga militära resurserna allt medan kostnaderna för nya system ökat.

Detta betyder emellertid inte att länder är bekymrade över samma saker – tvärtom är splittringen stor. För Frankrike är den militära förmågan i Europa den centrala frågan, sedd också som en motvikt mot USA. Här är skillnaden stor gentemot Tyskland, där engagemanget för militär kapacitet och militära krishanteringsinsatser är mycket ljumt. I Storbritannien är intresset för försvarsområdet i sig stort, men intresset för EU desto svagare: dels är britterna framför allt knutna till Nato och dels har Storbritannien liksom Frankrike också möjligheten att i vissa fråga agera på egen hand. De två har också ett nära försvarspolitiskt samarbete.

De tre stora länderna är sålunda på delvis mycket olika linjer även om de i enstaka initiativ söker kontakt med varandra. Frankrike och Tyskland har också en koordinationsreflex som gör att de i alla viktiga frågor söker hitta gemensamma nämnare. Svenska uttalanden har betonat nödvändigheten av en global strategi, i enlighet med den studie som efter Carl Bildts initiativ gjordes av fyra utrikespolitiska institut i Europa (UI i Sverige och dess motsvarigheter i Italien, Polen och Spanien).

Dagens EU

Lissabonfördraget försökte att genom institutionella förändringar råda bot på splittringen mellan EU-ländernas säkerhetspolitik och den institutionella rivaliteten inom EU. Sådana förändringar har varit svåra att åstadkomma. Den europeiska säkerhetspolitiken har i stället karakteriserats av s k variabel geometri enligt vilken länder deltar i olika samarbetsgrupperingar beroende av samarbetets syfte och där EU-institutioners roll kan vara mycket liten eller icke-existerande. Uni- och bilateralism är inte heller ovanligt. Ett exempel på det förstnämnda är det franska agerandet i Mali, då Frankrike föredrog att agera på egen hand och EU fick komma in först senare.

Utrikestjänsten, vilken skapades för att ge samhörighet och effektivitet, och dess chef, Catherine Ashton, har utsatts för mycket kritik. Man har emellertid uppnått uppenbara framgångar som Iranförhandlingarna vilka ledde till ett avtal i november och det avtal som slöts i april mot en normalisering av relationerna mellan Serbien och Kosovo. Vidare har raden av åtgärder som satts in på Afrikas horn (bl a EUTM Somalia, EUNAVFOR Atalanta och EUCAP Nestor) lett till en  förbättring av situationen i området. Förhoppningarna om att minska den institutionella rivaliteten inom EU har emellertid inte uppfyllts: på vissa områden som hanteras gemensamt har personer inom kommissionen aktivt förhindrat den samordning som var avsikten med skapandet av EEAS.

Den europeiska försvarsindustrin är ett stort problem, fragmenterad och därför innehållande en rad duplicerande vapensystem. Den präglas också på sina håll av protektionism, långt ifrån de riktlinjer som ställts upp för den Europeiska Försvarsbyråns verksamhet.

Hur ser förslagen ut?

Mötet i december har under hela 2013 varit föremål för förberedelser och inlägg från olika institutioner och grupperingar inom EU, från medlemsländer, forskare osv. Förväntningarna har därmed vuxit på att besluten kommer att innehålla något mer än förhoppningar och vackra ord. Samtidigt finns också hos många en medvetenhet om hur svårt det kommer att bli att jämka samman de olika synpunkterna och intressena.

  1. Öka effektiviteten och synligheten inom den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken
    De flesta, inklusive Catherine Ashton, anser att bakom EU:s agerande på detta område måste finnas en övergripande strategi (comprehensive approach) som täcker också civila frågor som cyberhot och energisäkerhet.  Medan ingen är direkt emot detta tankesätt finns emellertid en del som upplever att en sådan strategi leder bort från det fokus på militär uppbyggnad som de själva ser som viktigast. Nödvändigheten av en förbättrad samverkan med NATO understryks också av många även om de vet att ett djupare samarbete under många år förhindrats av den grekisk-turkiska konflikten. Vidare kräver många att EU ska skapa ett europeiskt militärt högkvarter, utöver det embryo som existerar, något som framför allt Storbritannien motarbetar. En maritim säkerhetsstrategi är också något som många efterlyst för att skydda europeiska intressen globalt.Ytterligare förslag har gällt de hittills ännu inte använda stridsgrupperna. Tyskland, ett av de mest tveksamma länderna, har nu framfört tanken om ett större användningsområde, täckande också militärt mindre krävande former av de s k Petersbergsuppgifterna, t ex humanitära insatser och räddningsinsatser, liksom att använda stridsgrupperna för övningar.
     
  2. Öka den militära kapaciteten
    Många förslag betonar nödvändigheten av att öka den gemensamma anskaffningen av vapen.  ”Pooling and sharing” av försvarsresurser har sedan flera år varit EU-politik men behöver genomföras i större skala. Det betyder att informationen mellan länderna måste öka och att kraven måste standardiseras. I förlängningen måste också finnas en överenskommelse om en ”försvarsfärdplan” Önskemål finns om ett större gemensamt projekt, något som tog ett steg framåt då sju länder i november avtalade att gemensamt bygga en europeisk drönare. Någon enighet finns däremot inte om att använda EU-pengar för sådana projekt.
     
  3. Stärka försvarsindustrin
    Kommissionen argumenterar för vikten av att försvarsindustrin blir mer integrerad i den inre marknaden. Det gäller förslag om friare konkurrens vid medlemsländers vapenanskaffning, borttagande av motköp etc. Kommissionen föreslår också att den ska få befogenheten att bevaka att artikel 346 i ett av EU:s fördrag inte missbrukas. Denna artikel, som ger medlemsländer rätt att med referens till viktiga säkerhetsintressen frångå de existerande reglerna, används mycket frikostigt av vissa länder.

Hur går det?

En månad innan Europeiska rådets möte äger rum kan man svårligen förutsäga det exakta utfallet. Att några stora steg ska tas i riktning mot ökad integration är emellertid osannolikt. Som påpekas av EU-kommissionen måste det för att åstadkomma långsiktiga lösningar finnas gemensamma uppfattningar om hot och gemensamma intressen. I viss mån existerar, som sågs i EU:s säkerhetsstrategi av 2003, ett gemensamt synsätt på hoten i Europa, vilket också ledde till ökad integration inom flera områden. Hotbilderna och intressena är emellertid inte mer än delvis sammanfallande. Bl a ger geografin fortfarande europeiska länder delvis olika hot och intressen och inom försvarsområdet konkurrerar länderna fortfarande med varandra. Vi kan också se hur historien, landets storlek och kapaciteter inom olika områden varit starka faktorer i att forma länders individuella intressen. Frågan är då hur villiga medlemsländer är att gå varandra till mötes, men i en tid då många av medlemsländerna drabbats hårt av den ekonomiska krisen är sannolikt benägenheten lägre än annars för konstruktiva kompromisser.

Gunilla Herolf är fil. Dr och Kungl Krigsvetenskapsakademiens andre styresman.

Mer av samma författare