Av Björn Körlof
Planeringen för höjd beredskap och krig inom totalförsvarets civila delar beslöts återupptas efter försvarsbeslutet 2015. I många viktiga avseenden saknades dock både ett tydligt regelverk och budgetmässig styrning för hur denna verksamhet skulle bedrivas bland den stora mängden berörda aktörer.
Försvarsberedningen lämnade sin första rapport till regeringen den 20 december 2017 (Ds 2017:66). Här ges förslag om inriktningen av totalförsvarsplaneringen samt en i väsentliga avseenden ny ansvarsordning vad gäller totalförsvarsplanering på central myndighetsnivå inom staten samt också förslag till en ny högre regional ledningsnivå för totalförsvarsfrågor inom den civila delen av totalförsvaret. På lägre regional och lokal nivå (länsstyrelser, landsting, regioner och kommuner) anger beredningen också att en intensifierad totalförsvarsplanering kommer att behöva genomföras.
På den centrala myndighetsnivån föreslås författningsmässigt anges ett antal myndigheter, s k sektorsmyndigheter som skall få s k sektorsansvar för samhällsviktiga verksamheter i totalförsvarsplaneringen i fred, men också visst operativt ansvar inom respektive sektor under höjd beredskap och krig. Men också ett antal myndigheter som inte blir sektorsmyndigheter föreslås få ett utökat ansvar för planering för höjd beredskap och krig och föreslås benämnas beredskapsmyndigheter. En myndighet som ingår i en sektor utan att vara sektorsansvarig kan alltså, enligt beredningens förslag, vara beredskapsansvarig och har då ett påtagligt ansvar för totalförsvarsplanering inom ramen för vad sektorsansvarig myndighet anger.
Planeringen för dessa sektorsmyndigheter föreslås under regeringen hållas samman av en myndighet som benämns Myndigheten för civil samordning och ledning inom totalförsvaret. Om det är en omvandlad MSB-myndighet är något oklart. Den nya myndigheten föreslås hålla samman hela den civila totalförsvarsplaneringen och samordna den med Försvarsmaktens planering.
Som en utgångspunkt för indelningen i sektorer nämner Försvarsberedningen 11 samhällsviktiga verksamheter som tidigare identifierats av MSB.
Beredningen talar emellertid om ett behov av ca 20 sådana områden. De ytterligare områden som beredningen kan ha haft i åtanke, utöver de av MSB nämnda, är inte beskrivna. Frågan om vilka områden som skall bli sektorsområden och vilka myndigheter som skall bli sektorsmyndigheter samt vilka myndigheter som skall bli beredskapsmyndigheter är således ännu inte klar. Det är olyckligt om denna oklarhet får tillåtas dra ut på tiden.
På central myndighetsnivå kan uppemot 40 olika myndigheter som sektorsmyndigheter och beredskapsmyndigheter snabbt bli berörda av krav på totalförsvarsplanering, utbildning och övning, oftast även i samverkan med Försvarsmakten.
Sektorer med sektorsansvariga myndigheter kan, som beredningen beskriver verksamheten, i sig inrymma både andra myndigheter, men inte minst också stora och väsentliga delar av privat verksamhet inom näringslivet, vilka alltså med stöd av författningar kan komma att åläggas betydande totalförsvarsplaneringsansvar inom ramen för respektive sektor.
Med den inriktning och det ansvar som föreslås för de s k sektorsansvariga myndigheterna är det svårt att förstå att de nuvarande s k samverkansområdena överhuvudtaget behöver kvarstå som författningsgivna institutioner.
På högre regional nivå föreslås en ny ledningsnivå inom totalförsvaret inrättas, som alltså skall fungera mellan de centrala myndigheterna och länsstyrelserna. Dessa områden benämns civilområden och chefen för civilbefälhavare. Dessa områden skulle bli desamma som militärregionerna vilka föreslås utökas i antal. Hur många dessa områden avses bli framgår inte explicit i beredningens betänkande, men då nuvarande militärregioner utgörs av fyra områden torde ca 6 civilområden och således också 6 militärområden inte vara en orealistisk utgångspunkt.
Med stor sannolikhet kommer även polisens regionala indelning att då anpassas till de nu angivna regionala indelningarna. Det står också klart att de blivande civilbefälhavarna med sina kanslier, liksom länsstyrelserna kommer att behöva genomföra planering, i hög grad tillsammans med Försvarsmakten.
Utöver de nu nämnda centrala myndigheterna (sektors- och beredskapsansvariga) tillkommer alltså för den statliga verksamheten också högre regionala och sedan tidigare även lägre regionala länsstyrelser och landsting/regioner. Även den primärkommunala nivån kommer i olika områden, som kan bedömas vara mest utsatta, att behöva involveras i totalförsvarsplaneringen liksom även i utbildnings- och övningsverksamhet.
Regionindelningsutredningen har nyligen avlämnat sitt betänkande och föreslår där en indelning vad avser statlig verksamhet som i hög grad ansluter till det synsätt som försvarsberedningen redovisat. Det är av stor betydelse för totalförsvarets verksamhet att regionindelningsfrågorna inte tillåts fördröjas utan att även här politiska beslut kan fattas i närtid som gör det möjligt att ansvaret på högre regional nivå för totalförsvarets planering kan börja utövas.
Inriktningen av planeringen skall, enligt beredningen, ske främst mot bakgrund av förhållanden under höjd beredskap och krig och omfattande utbildnings- och övningsverksamhet inom den civila delen av totalförsvaret föreslås äga rum mot en sådan bakgrund.
Räknas alla nivåer samman och om även de mest väsentliga privata företrädarna för viktiga affärsverksamheter inom sektorerna tillförs, torde det komma att handla om ca 300 planeringsansvariga aktörsföreträdare för totalförsvaret.
Beredningen nämner också att dessa förändringar av olika verksamheter inom totalförsvaret inte får fördröjas. Därför ter det sig från totalförsvarsverksamhetens utgångspunkter, oroande att beredningen föreslår att de nu nämnda lednings- och ansvarsförhållandena skall utredas. Det står också klart, inte minst mot bakgrund av den breda politiska samsynen i beredningen om dessa förslag, att ett genomförande också kan komma till stånd relativt snabbt utan risk för politiska eller parlamentariska komplikationer. Dessutom finns, förutom försvarsberedningens egna analyser och överväganden, omfattande underlag i Kungl Krigsvetenskapsakademiens omfattande studie avseende civilt totalförsvar. (Se boken ”Sverige värt att skydda” utgiven på hösten 2017). Även FOI har i närtid utgivit flera studier med inriktning på civilt försvar, sektorsansvar, och näringslivets roll i totalförsvarsplaneringen. Sammantaget torde underlaget ha både en sådan bredd och djup att inte ytterligare utredningar behöver företas. Det är sannolikt också möjligt att påbörja verksamheten inom vissa tydligt utpekade sektorsområden utan att alla detaljer är klarlagda.
Verksamheten inom totalförsvaret med den inriktning som angavs i försvarsbeslutet 2015 har till del också redan påbörjats. Det finns anledning att utgå ifrån att med den inriktning försvarsberedningen angett, inte minst också med dess krav på skyndsamhet, betydande planerings- utbildnings- och övningsverksamhet behöver komma igång redan under de närmsta två åren. Större intensitet i denna verksamhet kan sannolikt påräknas fr o m budgetåret 2021.
Till detta bör läggas att Försvarsberedningen starkt understryker behovet av utbildning och övningsverksamhet. Denna behöver naturligtvis ske mot bakgrund av en planering som åtminstone är angiven i sina huvuddrag.
Vad är det som fattas för att denna viktiga planeringsverksamhet inom civilt totalförsvar skall kunna komma igång med full kraft?
- Den myndighet som blir en ny myndighet för civil ledning och samordning, måste få sin instruktion förtydligad så att detta ansvar för sammanhållen civil ledning och samordning för totalförsvarets planering blir helt klar. Myndighetens budget och inriktningen av budgetmedel för denna roll inom civilt totalförsvar måste tydligt ingå i myndighetens regleringsbrev med gängse krav på målstyrning och resultatrapportering. Om denna myndighet skall fördela det civila totalförsvarets budget (”den civila ramen” som var en äldre benämning på detta) på respektive sektorsansvarig myndighet på förslag från denna, måste detta klaras ut tidigt. Det har stor betydelse för hur de sektorsansvariga myndigheterna kan agera inom och mellan sektorerna.
- De tänkta sektorsansvariga myndigheterna måste tidigt utpekas och deras ansvar för totalförsvarsverksamheten (planering, utbildning och övning) inom respektive sektor måste framgå av deras instruktioner. Budgetmedel bör avsättas från en gemensam civil ram och fördelas från myndigheten för civil ledning och samordning till de sektorsansvariga myndigheterna liksom vilka krav som ställs på en sektorsmyndighet vad avser underlag och återrapportering för en sådan inriktning. Om de sektorsansvariga myndigheterna får en egen budget och inriktningen av budgetmedel för sin viktiga roll inom civilt totalförsvar måste detta tydligt ingå i myndighetens regleringsbrev med gängse krav på målstyrning och resultatrapportering. De viktigaste sektorsansvariga myndigheterna torde vara relativt klara att kunna peka ut utan särskild utredning inom områden som livsmedel, drivmedel, transporter, sjukvård och telekommunikationer. Dessa verksamheter tillhör dem som behöver komma igång med planeringen redan i närtid.
- De tänkta civilbefälhavarna och omfattningen av deras regioner måste också tidigt utpekas. De måste få instruktioner i likhet med de centrala myndigheterna som klargör deras roll och befogenheter inom totalförsvarsverksamheten, inte minst i förhållande till Försvarsmaktens operativa verksamhet samt till länsstyrelser, landsting, regioner och kommuner. Även här krävs tydlig budgetstyrning genom regleringsbrev.
- Det regelverk som nu gäller för den ovannämnda verksamheten kräver, såvitt jag kan förstå, inte omedelbara lagändringar. Däremot kan regeringen, inom ramen för förordningsfullmakten och med stöd av lagen om totalförsvar och vissa andra lagar, snabbt förtydliga olika ansvar och inriktningskrav vilka som framgår av försvarsberedningens betänkande och som här beskrivits.
Det gäller, förutom instruktioner till olika myndigheter, förtydligande avseende sektorsmyndigheternas roll och ansvar och omfattningen av sektorerna, liksom vilka myndigheter som ändrar status från bevakningsansvariga till beredskapsansvariga. I samband härmed kan vi inte se att nuvarande samverkansområden tjänar något syfte. De är dessutom ofta föremål för kritik från olika myndigheter som ingår i dem. De kan sannolikt utmönstras och sektorsmyndigheterna överta och förstärka samverkansrollen inom respektive sektor med inriktning på samordning. De nya civilbefälhavarmyndigheterna kan kräva ändring av länsstyrelseinstruktionen med angivande av vilka länsstyrelser som har denna roll liksom möjligen en egen förordning som klargör civilbefälhavarens roll och ansvar inom totalförsvaret i fred och under höjd beredskap.
Det är sannolikt så att en förordning kan behöva ges ut med stöd av redan befintliga lagar om totalförsvar generellt, det som gäller för kommuner och landsting liksom för näringsidkare. En sådan förordning kan tjäna som gott stöd för de myndigheter som nu snabbt skall sätta totalförsvarsverksamheten i sjön. Den kan styra upp totalförsvarsplaneringen i stort med ansvar, befogenheter, samverkans- och samordningsverksamhet med Försvarsmakten och civila privata aktörer m.m.
Sker inte det som här angetts relativt snabbt kommer den civila delen av totalförsvaret att under lång tid brottas med en riskfylld eftersläpning av planeringsverksamhet som har sin grund i oklarheter om ansvar, planeringsverksamhetens inriktning och hur budgetmedel skall användas för denna verksamhet. Många olika behov som nu behöver åtgärdas inom den civila delen av totalförsvaret riskerar då att hamna på efterkälken och den samlade totalförsvarseffekten i form av ökad motståndskraft att utebli.
Eftersom beredningens rapport i de delar jag nu tagit upp omfattas av en, såvitt jag förstår, politiskt helt enig beredning kan det rimligen inte föreligga några politiska problem med att i regeringskansliet snabbt komma igång med det mer juridiska och budgetmässiga hantverksarbete som krävs för att få maskineriet att börja arbeta. Främst gäller det att få de viktigaste sektorsmyndigheterna utpekade. Ytterligare utredande inom detta område är obehövligt. Det brådskar att få ett fungerande civilt försvar på plats nu!
Författaren är Jur kand, F d generaldirektör samt ledamot av KKrVA.
