Torsdagen den 19 maj överlämnade regeringens särskilde utredare Gunnar Holmgren Materielförsörjningsutredningens betänkande till statsrådet Peter Hultqvist.
Utredningens huvuduppdrag har varit att redovisa en materielförsörjningsstrategi för det militära försvaret. Utöver att utarbeta en strategi har utredningen också haft uppdraget att klarlägga förutsättningarna för materielförsörjningen, analysera försvarsmarknaden och utveckla statens relation till försvarsföretagen.
Här ges en översikt över de viktigaste punkterna i utredningens slutsatser och förslag. För den som vill fördjupa sig i frågan finns utredningens betänkande, Materielförsörjningsstrategi – för vår gemensamma säkerhet, tillgängligt i sin helhet på regeringens hemsida.
Bakgrunden till utredningen går tillbaka till Försvarsberedningens rapport Värnkraft som presenterades i maj 2019. Försvarsberedningen skrev då att det bör utformas en materielförsörjningsstrategi för det militära försvaret där utgångspunkten ska vara att på ett över tiden kostnadseffektivt sätt säkerställa Försvarsmaktens operativa behov av materiel och tjänster i fred, kris och krig. I november 2020 utsåg regeringen Gunnar Holmgren, tidigare generaldirektör för FMV och ledamot av Krigsvetenskapsakademien, till särskild utredare. Ett sekretariat bemannades och utredningen påbörjade sitt arbete i december samma år. Utredningen har haft stöd från sakkunniga från berörda departement och experter från bland annat Försvarsmakten, FMV, FOI, Inspektionen för strategiska produkter (ISP) och från försvarsföretagens branschorganisationer SOFF och SME-D. Utredningen har också haft en parlamentarisk referensgrupp med en representant för varje riksdagsparti.
Sverige har idag ingen materielförsörjningsstrategi på regeringsnivå som utredningens förslag är tänkt att ersätta. Det som finns är den materielförsörjningsstrategi som Försvarsmakten och FMV utarbetade 2007 samt de materielförsörjningsprinciper som fastställdes av regeringen i 2009 års försvarspolitiska inriktningsbeslut. Såväl myndigheternas strategi som materielförsörjningsprinciperna har fokus på att utrusta en insatsorganisation som i huvudsak ska användas för internationella insatser. Kostnadseffektivitet och att begränsa statens långsiktiga bindningar är centrala ambitioner i båda dessa dokument.
Ett mål för materielförsörjningen
En strategi kan beskrivas som en övergripande plan för hur ett mål ska uppnås. Något mål för materielförsörjningen har dock inte funnits tidigare varför utredningen formulerat ett sådant. Målet med materielförsörjningen bör, enligt utredningen, vara att säkerställa det militära försvarets behov av materiel och materielrelaterade tjänster i fred, kris och krig såväl idag som i framtiden. Försörjningen ska genomföras på ett sätt som gör den effektiv, säker och långsiktigt hållbar.
Som konstaterats ovan har det varit stort fokus på materielförsörjningens kostnadseffektivitet under de senaste åren. Kravet på effektivitet kommer att kvarstå även i framtiden. Försvarets medel är knappa och det gäller att få största möjliga effekt av varje krona. Samtidigt har förutsättningarna förändrats jämfört med när materielförsörjningsprinciperna formulerades. Det militära försvaret utformas och dimensioneras nu för att uthålligt kunna möta ett väpnat angrepp. För att kunna möta det militära försvarets behov såväl i fred som i kris och i krig behöver effektiviteten balanseras mot andra behov.
Ett försvar mot väpnat angrepp måste kunna möta de potentiella motståndare som kan tänkas angripa Sverige. Det är inte möjligt att på samma sätt som vid internationella insatser välja vilken motståndare förbanden ska användas mot och vilken hot- och tekniknivå som bör vara dimensionerande. Nationellt försvar mot väpnat angrepp ställer också helt andra krav på försörjningssäkerheten än ett försvar som är inriktat på i huvudsak internationella insatser. Materielförsörjningen måste utformas på ett sätt som gör att den fungerar trots påfrestningar, påverkan och störningar (robust) och så att den fungerar stabilt över tiden även under påfrestning eller störning (uthållig).
Materielförsörjningen ska möta såväl dagens som framtidens behov. Detta ställer krav på att förstå teknikutvecklingens konsekvenser på operationsmiljön samt förmåga att nyttja de möjligheter som ny teknik innebär. För att ge förutsättningar för framtidens försörjning måste materielförsörjningen utformas så att den är långsiktigt hållbar, det vill säga den genomförs och utformas på ett sätt som gör det möjligt att upprätthålla den över tiden. Detta förutsätter att åtaganden som görs i dag beaktar vilka långsiktiga konsekvenser de får och att ambitionsnivåer läggs på en nivå som, med hänsyn till ianspråktagna resurser, är möjliga att upprätthålla över tiden.
Företagen är en förutsättning för materielförsörjningen
Företagen är en förutsättning för materielförsörjningen. Företag inte bara utvecklar och producerar materiel utan har också viktiga roller i vidmakthållandet såväl i fred som i kris och krig. I vissa fall är stöd från företag också en förutsättning för att kunna använda materiel på ett ändamålsenligt sätt. Den kompetens som finns inom försvarsföretagen gör Sverige attraktivt som samarbetsland och stärker därför möjligheterna att få tillgång till utländsk spetsteknologi. Genom att svenska försvarsföretag är leverantörer till andra stater kan de också bidra till ömsesidiga beroenden som är till nytta för svensk försörjningssäkerhet.
Försvarsmarknaden skiljer sig åt från andra marknader, bland annat genom att den inte enbart styrs av marknadsmässiga överväganden utan att särskilda regelverk samt säkerhets- och försvarspolitiska intressen påverkar marknadens dynamik och funktion. Att slutkunderna på marknaden uteslutande är stater bidrar också till särarten. Sammantaget innebär detta att staten har ett behov av att säkerställa tillgång till företagens kompetens och kapacitet såväl i fred som i kris och krig. Staten har vidare ett intresse av att på olika sätt bidra till långsiktiga förutsättningar för försvarsföretagen att upprätthålla och utveckla sin konkurrenskraft, bland annat genom att verka för att företagen ges tillträde till andra länders försvarsmarknader samt genom exportstöd.
Strategins huvudbudskap
Det militära försvarets behov av materiel och tjänster går inte att möta med en enda metod som tillämpas rakt igenom. Förutsättningarna för försörjning varierar mellan olika typer av behov. Komplexiteten varierar från enkla produkter till komplexa system liksom i vilken grad det handlar om produkter som är militärspecifika eller i grunden civila. Även behovet av långsiktiga relationer med leverantörer efter leverans för att möjliggöra vidmakthållande och vidareutveckling varierar. I stället för att ange en generell metod för hur materielförsörjningen ska genomföras har utredningen därför valt att i förslaget till strategi beskriva vilka principer och förhållningssätt som ska prägla materielförsörjningen samt vilka avvägningar som ska göras för att det uppsatta målet ska nås. Vägval i det enskilda fallet måste göras utifrån en avvägning mellan effektivitet, säkerhet, långsiktig hållbarhet och handlingsfrihet. Några av de viktigaste principerna som anges i strategin presenteras nedan.
Materielförsörjningen ska planeras och ledas på ett sätt som gör att behov kan mötas i såväl fred som kris och krig. Samordning ska ske med övriga delar av förmågeutvecklingen och planering och ledning ska möjliggöra att nya brådskande behov kan mötas och att uppkomna möjligheter, till exempel läglighetsköp, nyttjas. Planering ska ske för att kunna genomföra påskyndad materielförsörjning till stöd för forcerad förmågeuppbyggnad.
Planering och genomförande av materielförsörjningen ska präglas av ett tydligt beslutsfattande och medvetna vägval. Avvägning ska göras mellan effektivitet, säkerhet, långsiktig hållbarhet och handlingsfrihet att möta nya eller förändrade behov. Risker ska identifieras och hanteras på ett sätt som möjliggör ett väl avvägt risktagande.
Generellt bör minst tre månaders uthållighet säkerställas, i första hand genom lager och i andra hand genom avtal med leverantörer. Kostnader för detta behöver tas med inför beslut om anskaffning av nya materielsystem. Förberedelser bör också vidtas för att kunna förlänga uthålligheten ytterligare bortom de tre månaderna. För att säkerställa tillgång till nödvändiga resurser vid företag ska krigsviktiga företag identifieras och åtgärder bör vidtas för att kunna krigsplacera nödvändig personal med allmän tjänsteplikt.
Materielförsörjningen ska genomföras med ett livscykelperspektiv på såväl kostnader som på försörjningsförutsättningar. Att det finns förutsättningar att anskaffa reservdelar och vidareutveckla materielen över dess livscykel måste säkerställas redan i samband med valet av vilken materiel som ska anskaffas.
Agerandet vid anskaffning och vidmakthållande ska anpassas till rådande förutsättningar i det aktuella fallet för att kunna nyttja marknadens möjligheter att snabbt och effektivt möta aktuella behov, nyttja möjligheter till kostnadsdelning samt nyttja investeringar som redan gjorts av staten eller andra aktörer. För att skapa förutsättningar för att nyttja marknadens möjligheter ska staten upprätthålla dialog med marknaden. Att beställa utveckling av materiel är aktuellt om marknaden inte kan möta nödvändiga operativa behov eller om det ger tydliga fördelar avseende effektivitet, säkerhet eller långsiktig hållbarhet.
Staten bör söka internationella samarbeten i alla faser av materielens livscykel. Deltagande i samarbeten bör ske i de fall det bidrar till att möta det militära försvarets behov och till en effektiv och säker försörjning.
Staten ska finansiera och bedriva forskning och utveckling för att kunna nyttja teknikens möjligheter för att möta framtida behov. Av staten finansierad forskning och utveckling bör prioriteras till integritetskritiska områden samt till andra områden där staten inte kan dra nytta av andras resultat. Europeiska försvarsfonden bör, i de fall det är möjligt, användas som komplement till nationell forskning och utveckling.
Utredningens övriga förslag och rekommendationer
Utöver utredningens förslag till materielförsörjningsstrategi lämnar utredningen ett antal förslag och rekommendationer till stöd för genomförandet av materielförsörjningen. Här nedan kommenteras några av de viktigaste.
För att kunna säkra tillgången till nödvändig personal vid företag även i kris och krig föreslår utredningen åtgärder för att med allmän tjänsteplikt krigsplacera personal vid företag vars produktion av varor eller tjänster är av stor vikt för det militära försvaret.
Utredningen föreslår resursförstärkningar för att staten ska kunna öka sin ambition vad gäller exportstöd och exportfrämjande till svenska försvarsföretag. Utredningen föreslår också en översyn av bedömningsgrunderna för försvarsnytta som ligger till grund för hur staten prioriterar exportstödet. Översynen av bedömningsgrunden syftar till att tydligare väga in andra nyttoeffekter än rent ekonomiska för att ge bättre förutsättningar för små och medelstora företag.
För att stärka forskningen och teknikutvecklingen föreslår utredningen att staten bör vidta åtgärder för att utveckla inhemsk kompetens inom teknikområden som är kritiska för den långsiktiga förmågeutvecklingen samt att ett innovationsprogram för forskning och utveckling inom teknikområden som är gemensamma för civil och militär verksamhet etableras.
Utredningen rekommenderar att samarbetet med de övriga nordiska länderna på försörjningsområdet bör utvecklas. Behovet av krishandelsavtal för att säkerställa inhemsk produktiosnförmåga bör analyseras och samverkansformer bör utvecklas för att säkerställa Sveriges förutsättningar att prioritera leveranser till de nordiska länderna.
Utredningen rekommenderar avslutningsvis att de finansiella villkoren för materielanslaget bör ses över så att de efter 2023 blir likvärdiga Trafikverkets för att möjligheterna att hantera tillväxten under kommande budgetår på ett rationellt sätt ska förbättras.
Väsentliga säkerhetsintressen
I utredningens uppdrag har det ingått att klarlägga innebörd och tillämpning av väsentliga säkerhetsintressen som i Sverige har fått en oklar innebörd.
Begreppet väsentliga säkerhetsintressen är i juridiska sammanhang vedertaget. Enligt EUF-fördragets artikel 346 är det tillåtet för EU:s medlemsstater att bland annat göra undantag från kravet på konkurrens vid upphandling för att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen. Sverige har pekat ut stridsflygområdet, undervattensområdet och integritetskritiska delar av ledningsområdet, såsom telekrig, sensorer och krypto som väsentliga säkerhetsintressen. Motivet för att peka ut dessa områden är att de kräver inhemsk kompetens och kapacitet. Det svenska utpekandet av enskilda materielområden skiljer sig från tillämpningen i de flesta andra europeiska länder som valt att definiera mer övergripande och generella väsentliga säkerhetsintressen.
För att undvika en sammanblandning av de väsentliga säkerhetsintressen som motiverar en tillämpning av artikel 346 i EUF-fördraget och en nationell ambition om inhemsk kompetens och förmåga föreslår utredningen att de utpekade områdena istället benämns strategiska materielområden. För de områden som pekas ut som strategiska materielområden behöver staten utveckla styrningen. Utredningen anser därför att staten ska utarbeta och fastställa långsiktiga inriktningar som anger syftet med att peka ut området samt vilken ambitionsnivå som bör gälla. Med utgångspunkt i syftet ska staten identifiera vilken kompetens och kapacitet som behöver säkerställas, dels inom staten och dels hos andra aktörer .
Vad avser Sveriges väsentliga säkerhetsintressen anser utredningen att det av riksdagen fastställda målet för totalförsvaret kan utgöra en grund. Utredningen föreslår att förmågan att enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet, försvara Sverige mot väpnat angrepp bör vara ett väsentligt säkerhetsintresse som kan motivera undantag från konkurrens med hänvisning till EUF-fördragets artiekl 346. Detta förslag innebär en konkretiseringsgrad som motsvarar flertalet andra EU-länders sätt att använda begreppet väsentliga säkerhetsintressen. Det bör kommenteras att utredningens förslag till väsentligt säkerhetsintresse inte är avsett att leda till en ökad användning av undantaget i artikel 346, sådana undantag ska även fortsättningsvis ske restriktivt.
Avslutning
Utredningen har nu överlämnat sitt betänkande till regeringen. Hur regeringen väljer att ta frågan vidare är i skrivande stund okänt men sannolikt skickas betänkandet ut på remiss över sommaren för att möjliggöra beslut om fortsättning under hösten.
Avslutningsvis bör nämnas att utredningen inte har haft i uppdrag att analysera eller beakta hur ett Natomedlemskap skulle påverka materielförsörjningen. Det kan dock konstateras att materielförsörjning är en nationell angelägenhet för Natoländerna. Ett medlemskap i alliansen kan komma att påverka vilken materiel som ska anskaffas och vilka krav som ska ställas på den. Möjligheterna till internationellt samarbete kan också komma att påverkas i viss mån men de grundläggande förutsättningarna kommer knappast att förändras. Min egen bedömning är att den utveckling som för närvarande pågår inom EU:s försvarssamarbete troligen kommer att ha större påverkan på svensk materielförsörjning än vad ett Nato-medlemskap har.
