Riksrevisionen publicerade nyligen rapporten Tänk långsamt, agera fort – Försvarsmaktens styrning av resurser (RiR 2026:19). Rapporten handlar om Försvarsmaktens resursstyrning i stort men innehåller flera iakttagelser som är särskilt intressanta ur ett logistiskt perspektiv.
Riksrevisionens övergripande slutsats är att Försvarsmakten har förmåga att identifiera behov, risker och resursbegränsningar men att styrningen i betydligt mindre utsträckning leder fram till tydliga prioriteringsbeslut när uppgifterna är fler än resurserna. Målkonflikter tenderar i stället att föras vidare genom organisationen för att slutligen lösas i genomförandet genom senareläggningar, minskad omfattning, omplanering eller andra anpassningar.
Det finns anledning att fundera över vad detta innebär för just logistiken. Logistik handlar i grunden om att åstadkomma tillgänglighet och uthållighet med resurser som nästan alltid är begränsade. Det kommer i ett krigsläge inte att finnas obegränsat med ammunition, drivmedel, transporter, reservdelar, verkstadskapacitet, förråd, sjukvårdsplatser eller kvalificerad personal. En fungerande logistikorganisation måste därför inte bara kunna identifiera bristerna utan också avgöra vad som skall prioriteras när flera behov konkurrerar om samma resurser. Just på den punkten är Riksrevisionens slutsats bekymmersam, men den som följt svensk försvarslogistik under en längre tid kan knappast hävda att problemet är nytt.
FMLOG skapades i början av 2000-talet som en del av en omfattande rationalisering av Försvarsmaktens logistik. Under 2010-talet genomfördes sedan ytterligare en stor förändring när betydande delar av logistiken flyttades från Försvarsmakten till Försvarets materielverk. Förändringen skall ses mot bakgrund av det försvar som då byggdes. Det territoriella försvaret hade reducerats kraftigt, invasionsförsvaret var avvecklat och verksamheten var i hög grad inriktad mot ett mindre insatsförsvar där internationella insatser utgjorde en viktig dimensionerande faktor. Stödverksamhet skulle rationaliseras och resurser frigöras till kärnverksamheten.
Några år senare började utvecklingen gå i motsatt riktning. Verksamhet flyttades tillbaka från FMV till Försvarsmakten och FMLOG fick åter en större roll. Det kan naturligtvis beskrivas som att förutsättningarna förändrades, vilket de också gjorde, men resultatet är likväl att stora delar av den svenska försvarslogistiken under relativt kort tid har flyttats mellan organisationer, myndigheter och ansvarsförhållanden samtidigt som själva försvarsidén ändrats från territoriellt försvar till insatsförsvar och därefter tillbaka till ett territoriellt försvar, nu inom ramen för en försvarsallians.
Till detta skall läggas PRIO. Det SAP-baserade systemet infördes för att skapa en sammanhållen hantering av bland annat ekonomi, personal och logistik. Redan under införandet fanns betydande problem med materielredovisningen och krigsplaceringen av materiel. Försvarsmaktens årsredovisning för 2013 konstaterade att all organisations- och effektbestämmande materiel ännu inte hade kunnat krigsplaceras och att omfattande rättningar av data krävdes.
Nu, mer än tio år senare, konstaterar Riksrevisionen att uppföljningen fortfarande bygger på en kombination av bland annat PRIO, LIFT, andra system, Excel-filer, Powerpointunderlag och manuella sammanställningar samt att kvaliteten på tillgångsdata varierar. Riksrevisionen beskriver också hur flera informationsbärare måste samordnas för att skapa en jämförbar lägesbild och att den manuella hanteringen medför risk för fel, dubbelarbete och lokala variationer.
Här finns en viktig skillnad mellan struktur och förmåga. Det går att besluta om en organisation, införa ett nytt system och beskriva en process, men ingenting av detta innebär automatiskt att det finns förmåga att understödja militära operationer. Förmågan uppstår först när personal, materiel, information, infrastruktur, processer, avtal och ledning fungerar tillsammans under de förhållanden som organisationen är avsedd att hantera. Det gäller i synnerhet logistik, eftersom nästan varje logistisk funktion är beroende av andra funktioner och många av dem dessutom ligger utanför Försvarsmakten.
Samtidigt genomförs nu ytterligare förändringar. FST STÖD har lagts ned och uppgifter har omfördelats samtidigt som FMLOG fått en större roll. Detta sker under en period som Riksrevisionen själv beskriver som exceptionellt föränderlig. Under åren 2025–2027 förändras planering, organisation, ekonomistyrning och systemstöd parallellt samtidigt som försvarsbeslutet skall genomföras, krigsorganisationen växa och Nato-integreringen genomföras.
Det är således inte bara den svenska försvarslogistiken som skall byggas upp. Sverige skall samtidigt integreras i Natos logistiksystem, kunna lämna värdlandsstöd, ta emot allierade förband, möjliggöra transit genom landet och stödja operationer i framför allt nordlig och östlig riktning. I Försvarsmaktens egen militärstrategiska planering ingår Nato-integrering och värdlandsstöd redan som delar av förmågeframdrivningen. Till detta kommer utvecklingen av ett Nordic Support Network, anslutningen till Natos Joint Logistic Support Network och etableringen av ett JLSG HQ.
Jag skrev 2023 på bloggen om Sveriges roll som basområde för Natos norra flank och 2024 om konsekvenserna av medlemskapet för den svenska försörjningstryggheten. Grundproblemet är detsamma nu som då. Försvarsmakten äger inte de resurser som krävs för att lösa hela uppgiften och kommer heller aldrig att göra det. Huvuddelen av de transporter som behövs för att föra stora militära förband genom Sverige måste genomföras på civila vägar och järnvägar och med civila fartyg, hamnar och terminaler. Energiförsörjningen hanteras huvudsakligen av civila företag och myndigheter. Detsamma gäller livsmedelsförsörjning, telekommunikationer, stora delar av reparationskapaciteten och ett betydande antal andra resurser.
Det innebär att Trafikverket, Energimyndigheten, Livsmedelsverket och en lång rad andra beredskapsmyndigheter i praktiken utgör delar av den svenska försvarslogistiken utan att vara delar av Försvarsmakten. Därtill kommer kommuner, regioner och framför allt näringslivet. Den fjärde linjens logistik, där nationella lager, leverantörer och industri ingår, kommer i ett större krig sannolikt att vara den del av logistikkedjan som avgör hur länge de militära förbanden kan fortsätta att verka.
Riksrevisionens granskning omfattar emellertid huvudsakligen Försvarsmakten. Andra myndigheter ligger i stort sett utanför granskningen. Det innebär att det problem som rapporten identifierar i praktiken är större än vad som framgår av rapporten. Om Försvarsmakten redan internt har svårt att göra tydliga och spårbara prioriteringar mellan konkurrerande behov, hur skall motsvarande prioriteringar göras när samma järnvägskapacitet, hamn, drivmedel, entreprenadresurs eller sjukvårdskapacitet efterfrågas av flera myndigheter, civila verksamheter och militära förband samtidigt?
Jag skrev 2022 att struktur inte skall förväxlas med förmåga när den nya strukturen för civilt försvar infördes. Då var poängen att nya beredskapssektorer, sektorsansvariga myndigheter och civilområden inte i sig skapade någon totalförsvarsförmåga. Förmågan uppstår först när ansvarsförhållanden är klarlagda, aktörerna har planerat tillsammans, överenskommelser är träffade och planerna har övats så många gånger att man vet att de fungerar. Samma resonemang gäller i högsta grad dagens logistik. Organisationsscheman kan beslutas relativt snabbt, men det tar betydligt längre tid att få ett system av människor, resurser och organisationer att fungera tillsammans under störda förhållanden.
Sjukvården är kanske det tydligaste exemplet. Försvarsmakten kan och skall kunna ta hand om skadade soldater nära striden, genomföra avancerad prehospital vård, stabilisera patienter och transportera dem bakåt i vårdkedjan. Men någonstans övergår patienten från den militära till den civila sjukvården. Där möter den militära vårdkedjan regionernas sjukhus, Socialstyrelsens planering, Läkemedelsverkets ansvarsområde, privata leverantörer och den civila läkemedels- och sjukvårdslogistiken.
Sveriges medlemskap i Nato har gjort detta ännu tydligare. Den svenska sjukvården skall inte bara kunna hantera civilbefolkningen och svenska militärer utan också skadade från allierade förband. Sverige kan dessutom komma att användas för medicinsk evakuering från operationer i Finland, Baltikum eller andra delar av Natos nordöstra område. Samma operationssalar, intensivvårdsplatser, blodlager, läkemedel, sjuktransporter och specialistläkare skall då räcka till flera patientgrupper samtidigt. Försvarsmakten är således i hög grad beroende av resurser som den inte själv leder och som dessutom redan i fred är hårt belastade.
Här kommer prioriteringsfrågan tillbaka. Vem prioriterar mellan en svårt skadad civil patient, en svensk soldat och en allierad soldat när alla behöver samma begränsade resurs? Vilket mandat finns, vem fattar beslutet och på vilka grunder? Hur ser motsvarande prioritering ut när det gäller läkemedel, blodprodukter eller sjuktransportkapacitet? Och hur ser informationssystemet ut som ger beslutsfattaren en tillräckligt korrekt bild av vilka resurser som faktiskt finns tillgängliga?
Dessa frågor går inte att hantera med samverkan som allmänt begrepp. Jag har skrivit tidigare att samverkan som inte leder till konkreta överenskommelser riskerar att bli verkningslös. Det gäller även här. Det räcker inte att myndigheter informerar varandra om sina respektive uppgifter eller att det finns kontaktvägar mellan organisationerna. Det måste finnas överenskommelser om vem som gör vad, vilka resurser som skall finnas, hur de skall prioriteras och vem som får fatta beslut när två legitima behov inte kan tillgodoses samtidigt. Därefter måste detta övas.
Riksrevisionen konstaterar att materialet i granskningen omfattar omkring 900 styrdokument för fyra organisationsdelar under två år. Det är inte antalet dokument som är problemet, men det illustrerar den mängd styrsignaler som organisationen skall tolka och omsätta. Den kanske mest intressanta slutsatsen i rapporten är att styrningen fungerar bättre som ett system för att hantera belastning, samordna information och hålla verksamheten i gång än som ett system för att fatta och ompröva svåra beslut om resurser.
I fred går det ofta att leva med detta. En övning kan flyttas, en leverans senareläggas, ett projekt reduceras och en brist accepteras under ytterligare ett år. I krig är prioriteringens innebörd betydligt mer brutal. Om ett ammunitionståg skall gå före ett annat tåg måste någon besluta det. Om en hamn skall användas för mottagning av ett allierat förband kan annan verksamhet behöva lämna plats. Om en begränsad mängd drivmedel skall gå till ett mekaniserat förband kan någon annan användare bli utan. Om ett sjukhus tar emot ett stort antal svårt skadade militärer påverkas den civila vården. Besluten kommer alltså att fattas oavsett om vi har förberett dem eller inte. Frågan är om de fattas inom ett system där mandat, information och konsekvenser är kända eller om prioriteringen uppstår först när resursen redan har tagit slut.
Det är mot den bakgrunden som de återkommande förändringarna inom försvarslogistiken bör betraktas. Sverige har under ett par decennier hunnit anpassa logistiken till avvecklingen av invasionsförsvaret, bygga den för ett mindre insatsförsvar, flytta stora delar till FMV, införa PRIO, flytta delar av verksamheten tillbaka till Försvarsmakten och nu åter förändra organisationen samtidigt som FMLOG får en större roll. Var och en av förändringarna kan förklaras utifrån sin tid, men varje förändring innebär också att organisationer, processer, ansvar och kompetenser måste sätta sig på nytt.
Nu skall detta ske samtidigt som Sverige genomför den största militära tillväxten på mycket lång tid, integreras fullt ut i Nato, etablerar värdlandsstöd, ansluter sig till alliansens logistiska ledningssystem, bygger lager och krigsförband och försöker skapa en sammanhängande försörjningsberedskap tillsammans med den civila delen av totalförsvaret.
Riksrevisionens titel Tänk långsamt, agera fort är i det perspektivet väl vald. Förmågan att agera fort uppstår inte genom att improvisera snabbare när situationen blivit akut. Den skapas genom att ansvar, beroenden, prioriteringar och beslutsvägar har klarlagts långt tidigare och sedan prövats genom övning.