Sveriges 21 regioner och 290 kommuner har en mycket viktig roll i att omsätta totalförsvarsplanering i verksamhet. Förutom Försvarsmakten, MSB och Polisen har de statliga myndigheterna över lag mycket lite av operationella resurser att sätt in vid en kris. Där är det i huvudsak näringslivet som står för operativa och taktiska resurser t ex entreprenörer som Trafikverket upphandlat eller operatörer inom IT- och telekombranscherna. Kommunerna har omfattande operativa och taktiska resurser både inom kraft, värme, vatten, vård, omsorg, skola (för t ex för inkvartering och utspisning) samt inte minst gatukontor, renhållning, snöröjning och informationstjänster och om inte dessa kan mobiliseras vid en större kris eller i krig så kommer inte heller resten av totalförsvaret att fungera.

En väsentlig skillnad mellan statliga myndigheter och kommuner är att de sistnämnda sedan 1995 inte fått någon förändrad uppgift. När statliga myndigheter gick från att vara totalförsvarsmyndigheter till bevakningsansvariga myndigheter 2002 låg uppgiften att förbereda för civilt försvar kvar hos kommunerna och förtydligades 2006. Budget för att hantera det har fördelats av länsstyrelserna och reglerats löpande i överenskommelser mellan SKR (tidigare SKL) och MSB (tidigare KBM). Medlen har oftast använts som delfinansiering av en beredskapssamordnare. Ofta har kommuner kopplat det till någon på räddningstjänsten eller möjligtvis en säkerhetschef.  I några fall har staten delfinansierat upprättande av en krisledningscentral. Det har funnits medel att söka för att skaffa reservkraft, bygga en stabsplats o s v, men det som varit avgörande för att bygga förmåga har inte varit möjligt att etablera. Finansiering av personal, kompetensutveckling, planering, övning och förrådshållning av förbrukningsmateriel och livsmedel har inte rymts inom den aktuella finansieringen.

Totalförsvarspropositionen för perioden 2021–2025 innebär kraftigt ökad ersättning till de statliga myndigheterna för arbetet med civilt försvar. Kommunerna ligger dock kvar på ersättningsnivån från 2018 om 100 miljoner kronor. För en genomsnittskommun med 16 000 invånare innebär det en ersättning om 200 000 kronor per år, motsvarande en kvarts heltidstjänst. Dessa medel räcker inte till att starta upp arbetet med civilt försvar, än mindre till att utveckla och förvalta det. Samtidigt ökar befolkningens, politikens och de statliga myndigheternas förväntningar på kommunerna. Regeringen har bland annat lagt ett uppdrag på länsstyrelserna och Livsmedelsverket om att kommunerna ska arbeta med civilt försvar avseende dricksvattenförsörjningen.

För regionernas arbete med civilt försvar finns nu två överenskommelser med staten. Den ena omfattar 200 miljoner kronor och avser enbart hälso- och sjukvårdens arbete med civilt försvar. Den andra omfattar 30 miljoner kronor, tecknas med MSB och avser hela regionens arbete med både civilt försvar och krisberedskap. SKR har även en överenskommelse med MSB om fredstida krisberedskap utifrån uppgifterna i LEH, Lagen om extraordinära händelser, som omfattar 32 miljoner kronor. SKR har bedömt att denna överenskommelse är underfinansierad med minst 100 miljoner kronor.

I överenskommelsen om regionernas krisberedskap är det statliga kravet på regionernas arbete med risk- och sårbarhetsanalys kraftigt sänkt. Regionerna kommer inte att rapportera in risk-och sårbarhetsanalyser utifrån den föreskrift som finns. Det är nu helt upp till regionerna hur de rapporterar sitt arbete till staten.

Under 2022 ökas anslagen för det civila försvaret till 1,5 miljarder kronor för att stegras upp till 3,8 miljarder kronor 2025. Enligt Totalförsvarspropositionen ska inga av dessa medel gå till kommunerna eller regionerna som ersättning för de uppgifter som åligger dem enligt Lagen om extraordinära händelser (LEH). Enligt LEH ska kommunerna och regionerna få ersättning för sina förberedande uppgifter. Ersättningen kommunerna fick för lagen om civilt försvar från 1995 var lågt satt på grund av budgetsaneringen som då pågick. Dessa medel omvandlades lite senare till ersättning för krisberedskap och höjd beredskap utifrån LEH och höjdes då något men sedan dess har inget hänt med ersättningen. Länsstyrelsen har ett tillsynsansvar, om kommunerna använder pengarna fel måste pengarna återbetalas.

Samtidigt var det samlade överskottet hos landets kommuner 2020 51,5 miljarder kr [1]. Är det inte rimligt att en del av detta används för att stärka den civila beredskapen? Kommunerna bör kanske ta en del av investeringen i det civila försvaret på samma sätt som staten och näringslivet kommer behöva göra, inte minst eftersom investeringarna har bäring på kommunernas kärnområden: omsorg, utbildning, plan och byggfrågor (skyddsobjekt!), miljö- och hälsoskydd, renhållning och avfallshantering, vatten och avlopp, räddningstjänst, bibliotek och bostäder – samtliga områden har bäring på det som i Handlingskraft benämns ”civil beredskap”. På SKR:s hemsida kan man läsa att krisberedskap och civilt försvar räknas upp som en av kommunernas obligatoriska uppgifter.

SKR har efterfrågat en ny beredskapslag för regionerna med en samlad reglering och finansiering av arbetet med krisberedskap och civilt försvar och det är förmodligen nödvändigt men det behövs styrningar här och nu. En ny lag tar tid att få på plats. Kommuner och regioner måste integreras i en planeringsprocess som styrs med tydliga direktiv från sektorsmyndigheter, civilområdeschefer och länsstyrelser. Detta kräver lag- och förordningsändringar som ger stadga i hela planeringen från toppen och nedåt.

Kommuner och regioner har frångått den grundläggande ansvarsprincipen efter Kalla krigets slut sannolikt p g a den strategiska timeouten som inleddes med FB 00 och FB 04. I kombination med korta mandatperioder där målet har varit att oavsett partifärg säkerställa fortsatt styre vilket inneburit att frågor om beredskap och robusthet har fått stå tillbaka då de inte upplevts vara akuta och heller inte relevanta i en tid där regeringar avrustat totalförsvaret.

Jämför med pandemihanteringen, även om staten inte bidrar med resurser är det inte fritt valt arbete utan man har en lagstiftning att ta hänsyn till och lagen gäller även kommuner och regioner. Dessutom så går inte bara hela sektorn med ett betydande överskott, den har också en unik egenskap (tillsammans med staten) – nämligen beskattningsrätt. Så om pengarna mot förmodan inte skulle räcka trots överskottet har de alltid en möjlighet att öka sina inkomster. Dessutom sker ju redan idag en betydande omfördelning inom sektorn som ju i huvudsak kommer de små kommunerna till del. Men i grunden gäller att det staten beslutar skall staten finansiera.

Nu föreligger ett mycket stort gap mellan behov av teknisk upprustning inom kommunernas vatten- och avloppssystem, utbyggnad av reservkraft, insikt om att vi är beroende av import av sopor från EU för att kommuninvånarna ska få fjärrvärme och saknar redundans för alternativ uppvärmning i storstäderna, outsourcing av IT drift utan föregående SUA med tillhörande säkerhetsskyddsavtal, enorma behov av att bygga ut kapaciteten i elnätet vilket bidrar till brist på el, med mera.

Var går gränsen mellan kommunens verksamhetsansvar (som den själv bör finansiera) och statens specifika krav på kommunen inför kriser och krig (som staten åtminstone enligt det hittillsvarande synsättet bör finansiera)? Och håller det över huvud taget att göra en sådan uppdelning?

Systemet som är svagast i toppen utgör en utmaning på båda områdena (varken aktiv samlad krisledning eller kraftfull samlad beredskapsplanering verkar ha starka företrädare/förespråkare på högre nivå, så det geografiska områdesansvarig på nationell nivå blir det svagaste/mest splittrade). Frågan är om pengarna motsvarar behovet och varför ingen satt ner foten ordentligt om geografiska områdens särskilda behov?

Idag är dock utvecklingen på väg åt rätt håll. Tidigare förekom ingen uppföljning, idag har den återupptagits och statliga stödåtaganden är en del av överenskommelsen med MSB, länsstyrelserna och andra statliga myndigheter.

Diskussionen framgent bör handla om frågan: håller de grundläggande principerna? Vi behöver diskutera geografiskt områdesansvar [2] och hur den överensstämmer med ansvars-, närhets- och likhetsprinciperna [3] och med Försvarsmaktens, MSB:s och Polisens förväntningar på kommunerna.

Ansvars- närhets- och likhetsprinciperna är sannolikt inte lämpade för krigsplanering och verksamhet under höjd beredskap och krig. Principerna kan av och till tillämpas under fredstida kriser men oftast inte alls under höjd beredskap då det nationella perspektivet och styrningen från toppen och nedöver både vad avser planering och verksamhet inte kan följa det tankemönster som principerna ger uttryck för.

Slutsatsen är att det krävs extern finansiering för att komma i gång med arbetet men även prioriteringar inom kommuner och regioner för att avdela skattemedel för invånarnas trygghet samt att det krävs centraliserad ledning och styrning över vad som ska prioriteras, något som kan åstadkommas om och när Barbro Holmbergs utmärkta utredning omsätts i förordningar och beslut.

Författaren är strategisk rådgivare och grundare av Totalförsvarsstiftelsen.
Foto: Shutterstock.com

[1] https://skr.se/skr/tjanster/press/nyheter/nyhetsarkiv/2020innebarettforbattratresultatikommunsektorn.50933.html

[2] https://rib.msb.se/filer/pdf/28842.pdf

[3] https://rib.msb.se/filer/pdf/26588.pdf

Mer av samma skribent