Inledning – Personalen den kritiska faktorn
I tidigare artiklar har vi beskrivit behovet av en snabb men strukturerad transformation av Armén med syfte att skapa en tillgängligare och slagfärdigare försvarsgren. Bakgrunden till detta är det akuta säkerhetspolitiska hot mot Sverige som ett alltmer aggressivt Ryssland utgör, vilket tillsammans med vårt ansvar och roll som Nato-medlem förändrat den säkerhetspolitiska kontexten [1], [2], [3]. Vårt behov av att integrera och anpassa oss till alliansen samt det övergripande tekniska och taktiska skifte som vi ser i Ukraina, kräver att vi utvecklar en armé som både kan vara omedelbart tillgänglig och dessutom kan verka i en multidomänkontext och i en föränderlig operationsmiljö [4]. I artikelseriens inledande delar [5], [6], [7] har vi därför tidigare betonat att förmågeutvecklingen måste ske parallellt och i högre tempo än tidigare; att krigsförband inte kan betraktas som “färdigutvecklade” utan som system av system under ständig utveckling; och att övning och träning måste normeras utgående ifrån hur alliansens planer och beredskapssystem faktiskt fungerar.
För att lyckas med detta behöver Försvarsmakten tänka annorlunda kring hur vi utvecklar och producerar Armén. Mot bakgrund av detta är personalen den viktigaste produktionsfaktorn och en strategisk tyngdpunkt som kräver särskild uppmärksamhet. Materiel kan anskaffas, infrastruktur kan byggas och organisationsscheman kan ritas om – men utan rätt människor, i rätt befattningar, med rätt kompetens och rätt tillgänglighet, blir dessa investeringar skenbara. Personalförsörjning är därför inte en administrativ stödfunktion. Den är kärnan i Arméns krigföringsförmåga och måste styras därefter. Samtidigt finns ett systemfel i hur vi ofta talar om personal. Vi beskriver gärna personalvolymer, utbildningsplatser och rekryteringsmål. Mer sällan den avgörande frågan: hur vi skapar ett system där personalen är gripbar och användbar innan politiska beslut om höjd beredskap eller mobilisering. I en allians och ett säkerhetspolitiskt läge där planering, beredskap och förmåga till insats utgör grunden för trovärdig avskräckning, blir glappet mellan krigsplacering och faktisk tillgänglighet en operativ sårbarhet.
Artikeln argumenterar därför för att personalförsörjning måste förstås som en strategisk ledningsfråga. Hur vi väljer ut, utbildar, utvecklar, kontrakterar, beredskapsställer och behåller vår personal måste hänga ihop med en ledningsfilosofi som bejakar uppdragstaktik, initiativ och kontinuerlig förnyelse. För att uppnå detta krävs fortsatta reformer för att säkerställa:
(i) personaltillgänglighet för våra krigsförband före högsta beredskap eller mobilisering i respektive utanför Sverige. (ii) att det finns tydliga incitament och karriärvägar som förlänger anställningstid och stärker kompetens i prioriterade funktioner och medger ökad geografisk personalrörlighet. (iii) att trebefälssystemets roll och personalintegration i Nato vidareutvecklas. (iv) att officers- och specialistofficersutbildning balanseras mellan akademisering och militär kärnkompetens.
Om vi menar allvar med initiativ, experiment, tempo och “fight tonight” måste vi designa personalförsörjningen så att den stödjer en kultur av ansvarstagande, lärande och professionalitet – inte en kultur där karriärvägar, utbildningslogik och anställningsformer motverkar varandra. Det är mot denna bakgrund som följande resonemang ska läsas, och som vanligt uppmanar vi till debatt.
Personaltillgänglighet – avgörande för Arméns operativa förmåga
Sverige står inför en strategisk verklighet där antaganden om lång förvarning och utdragen mobiliseringstid inte längre är hållbara. I Natos kollektiva försvarssystem räcker det inte att personal är krigsplacerad på pappret – den måste vara tillgänglig i rätt tid. Nato Force Model bygger på förmågan att kunna höja eller sänka beredskapen, vilket genomförs genom Nato Response Measures, som kräver att medlemsstater snabbt kan leverera samövade krigsförband inom korta tidsfönster [8], [9]. För Armén innebär detta ett skifte från en renodlad mobiliseringsbaserad volym till behovet av att kunna styra Armén till rätt volym vid rätt tidpunkt. Detta betyder inte att Sverige behöver en renodlat stående armé. Men, Armén måste kunna kombinera värnpliktiga under grundutbildning med förband i beredskap bestående av kontinuerligt och tidvis tjänstgörande personal, samt mobiliserande förband i en struktur som ger operativ handlingsfrihet. Personaltillgänglighet behöver därför designas som ett system av system.
Förband och enskilda befattningar som måste vara gripbara inom dagar eller timmar, behöver kontinuerlig träning och övning, vilket kräver nya avtals- och regelverkslösningar för att möjliggöra inkallelser och eller beredskapsinsatser utan att systemet bygger på individens frivilliga medgivande till tjänstgöring eller ett centralt beslut om höjd beredskap. Personal som tecknar avtal med Försvarsmakten behöver vara tillgänglig på ett sådant sätt att krigsförbanden kan fullgöra sina krigsuppgifter eller beredskapsuppgifter i såväl fred som krig. Detta är grunden för en trovärdig Försvarsmakt och armé och därmed trovärdig avskräckning.
På samma sätt måste värnpliktiga under grundutbildning kunna användas för utbildnings- och beredskapsinsatser både inom och utom Sverige i såväl fred som i krig [10], [11]. Detsamma gäller för huvuddelen av Armén som är mobiliserande. Den svenska värnplikten och den höga kvaliteten hos vår pliktpersonal är unik. Den personal som genomför grundutbildning är i slutet av sin värnplikt ofta minst lika bra eller bättre än anställda soldater vid svenska eller utländska förband. Att kunna nyttja den svenska Armén kräver dock att våra pliktlagar möjliggör ett större nyttjande av våra värnpliktiga soldater. Detta är ett centralt förhållningssätt för att frigöra den stora potentialen som den svenska Armén besitter genom vårt värnpliktssystem.
Armén behöver ett sammanhållet synsätt där tillgänglighet före mobilisering är ett grundkrav. Det kräver anställningsformer, utbildningssystem, ersättningsnivåer och en meritlogik som stödjer beredskap, behållaperspektivet, trovärdighet och interoperabilitet. Urval och grundutbildning måste ses som första steget i en sammanhängande förbandsproduktionskedja där rätt individ identifieras, utvecklas och behålls för att skapa operativ effekt i tid. Detta kräver dock att vi inom Armén också tar vårt ansvar och tillser att den personal som utbildas också krigsplaceras på rätt befattningar och vid rätt krigsförband. Detta måste också vara i harmoni med de andra personalkategorierna för att på så sätt skapa förband som genom flera personalkategorier kan verka tillsammans under både övning, träning och insats. Enligt de principer som redovisades i tidigare artiklar om övning/träning, behöver vi krigsförband som är samövade och prövade för sin uppgift. Därför kan vi inte acceptera en utbildningskedja där befattningsutbildning och förbandsträning kommer för sent eller blir för fragmenterad på grund av att vi inte lärt oss arbeta med flera personalkategorier. Grundutbildning måste därför betraktas som första steget i en sammanhängande förbandsproduktionskedja – inte som ett isolerat utbildningsblock.
Behålla personal och tillgänglighet som operativ förmåga
Värnplikten är och har sedan tidigare visat sig vara en av de viktigaste grundfaktorerna för att kunna rekrytera personal till samtliga delar av trebefälssystemet. En central utmaning är dock att tillgänglighet inte kan lösas genom enbart ökad rekrytering. Om stora volymer lämnar efter kort tid blir systemet instabilt och kostnadsineffektivt [12], [13], [14], [15]. Det krävs därför incitament och strukturer som ökar tjänstgöringstid samt förmågan att behålla personal, särskilt för GSS, reservofficerare och specialister. Samtidigt är en rätt tillämpad värnplikt en styrka för systemet. Dock utgör detta endast en av flera viktiga pusselbitar i personalförsörjningssystemet.
En avgörande förutsättning för att personalförsörjningen ska fungera är uthållighet. Vi kan utbilda fler, men om vi tappar stora volymer kompetent personal efter kort tid uppstår en ständig “omstartsekonomi” där utbildningssystemet överproducerar grundnivå men underproducerar erfarenhet. Det är därför rimligt att sätta ett explicit mål om att öka genomsnittlig anställningstid för GSS till en nivå där förband får stabilitet, instruktörsförmåga och faktisk effekt av investerad utbildning.
För att nå detta krävs ett incitamentspaket som är realistiskt i en svensk arbetsmarknad: konkurrenskraftiga villkor och ersättningar, tydliga karriärvägar, och framför allt en upplevd meningsfullhet och professionell utveckling. Internationell forskning om militär personalekonomi betonar att ersättning och förmånssystem kan fungera som strategiska HR-verktyg för ”behållaperspektivet” och kompetensstyrning, men att de måste utformas så att de stödjer önskat beteende och önskad kompetensmix. För svensk del är detta extra viktigt eftersom vi samtidigt behöver styra kompetens mot prioriterade områden såsom ledningssystem, logistik, teknisk tjänst samt underrättelse- och säkerhetstjänst, funktioner som blir alltmer avgörande i multidomänoperationer (MDO).
Vikten av att behålla personal behöver sättas i en kontext: personalförsörjning kan inte reduceras till ett antal kategorier eller en diskussion om “militär versus akademisk”. Den handlar om att skapa en professionell väv där soldater, specialister, reservofficerare och yrkesofficerare kompletterar varandra i funktionella kedjor. Om vi exempelvis vill bygga en armé som kontinuerligt kan experimentera med ny teknik och snabbt omsätta lärdomar till metod, måste vi också ha en kultur och en personalstruktur som premierar lärande, innovation och ansvarstagande. Försvarshögskolans forskning om rekrytering, ledarskap och organisationskultur – inklusive uppdragstaktik och förmåga att behålla personal, pekar på att dessa frågor är tätt sammanlänkade och behöver förstås systemiskt [16], [17]. Kopplingen mellan personalförsörjning och operativ effekt är sammanflätad på flera sätt. Om vi låter vår personal verka genom ett centraliserat, regelstyrt beteende i fred, men förväntar oss initiativ och friktionstålighet i krig, skapar vi en kognitiv diskrepans som blir dyr att reparera när det gäller.
Slutligen finns en rättslig och styrningsmässig dimension som inte kan kringgås: om vi vill att personal ska vara gripbar före mobilisering måste begrepp som “försvarsberedskap” och inkallelseramar vara tydliga och relevanta i en Nato-kontext. Detta är inte i första hand en juridisk teknikalitet utan en operativ nödvändighet: otydlighet i styrning skapar osäkerhet i tillgänglighet, och osäkerhet i tillgänglighet skapar sårbarhet i planeringen. En krigsplacering vid ett krigsförband eller ett avtal med Försvarsmakten om tillgänglighet kräver en större tillgänglighet och garantier för inställelse av individen än vad dagens system medger. En sådan ordning förutsätter ökade statliga investeringar i personalförsörjningen då ekonomisk ersättning är ett avgörande incitament. Tillgänglighet och beredskap innebär uppoffringar för individen och påverkar både familjeliv och civil karriär. Ett modernt personalförsörjningssystem måste därför erbjuda ersättningar upp till konkurrenskraftiga nivåer och övriga förmåner som gör det attraktivt att stanna kvar och vara tillgänglig för tjänstgöring. Detta gäller för såväl heltids- som tidvis tjänstgörande personal men även för värnpliktiga under repetitionsutbildning eller beredskapstjänstgöring.
Trebefälssystemet – utmaningar och behov av reform
Sveriges trebefälssystem är i flera avseenden ambitiöst: det syftar till att skapa tydliga karriär- och kompetensvägar och att kombinera specialistdjup med officerares bredd och ansvar. I praktiken har systemet dock inte landat i en funktionell balans, särskilt när vi nu samtidigt ska tillväxa, höja beredskap och tillgänglighet samt bli mer interoperabla med Nato.
Tre problem framträder tydligt. För det första är en mobiliserande armés kompetenslogik annorlunda än en stående. Specialistkompetens måste kunna vidmakthållas även utanför daglig tjänst, vilket ställer höga krav på hur vi designar utbildning, repetitionslogik och tjänstgöringsmönster. För det andra riskerar den kvantitativa balansen mellan officerare och specialistofficerare att bli fel i relation till Arméns faktiska uppgifter – särskilt när behovet av internationell stabstjänst, funktionsledning och interoperabilitet ökar. För det tredje uppstår rollförvirring internationellt när våra kategorier inte svarar friktionsfritt mot andra länders system. Den svenska officersförordningen, våra interna bestämmelser och framför allt vår kultur gör att vårt system med specialistofficerare inte på ett bra sätt korrelerar med andra Nato-länders syn på vad en NCO (non-commissioned officer) är. Våra specialistofficerare har en betydligt högre uttagning, utbildning och skolning än exempelvis amerikanska och brittiska NCO, vilket i många avseenden snarare gör dem till vad dessa länder skulle definiera som en WO ”Warrant Officer” [18], [19], [20], [21]. Att vi valt en annan väg än några av våra mest dimensionerande Nato-allierade riskerar att negativt påverka allt från befattningsmatchning vid utlandstjänster till förtroende i samverkan mellan Sverige och andra länder och därutöver risker för besvikelser eller negativa upplevelser för svenska specialistofficerare vid placering i internationella staber.
Här måste Armén tydligare definiera vad respektive befälskategori ska användas till och vilken kompetensprofil som krävs för respektive nivå. Detta måste baseras på operativa behov och inte organisatorisk tradition. Det innebär också att vi behöver se trebefälssystemet som ett verktyg för förbandsproduktion och beredskap. Möjligen innebär detta att vi också måste överse det nuvarande systemet och pröva om de kategorier vi har stödjer den nya operativa kontexten och den personalförsörjning som krävs av Sverige som Nato-land.
Samtidigt måste trebefälssystemet fortsatt stödja den ledningsfilosofi vi tillämpar. Uppdragstaktik är inte bara en metod i strid; det är en kultur som kräver tillit och professionell kompetens på alla nivåer. Detta förhållningssätt ställer högre krav på såväl underställda som chefer och kräver att detta praktiseras även i vardagsverksamhet, inte bara under övning eller insats. Detta leder tillbaka till ledningsfilosofin. Ett system som vill uppnå uppdragstaktik måste säkerställa att rätt människor med rätt kompetens finns på rätt nivåer och att deras ansvar är begripligt både nationellt och multinationellt. Om vi skapar interna kategorier som inte är interoperabla i praktiken, skapar vi onödiga friktionsytor i en miljö där tid och tydlighet är avgörande. Sverige måste utveckla ett system som också är begripligt och interoperabelt för våra allierade inom Nato. Våra personalkategorier och beredskapssystem behöver kunna förstås samt fungera tillsammans med alliansens planering och ledningssystem. Ett nationellt särsystem som inte kan omsättas i praktisk alliansförmåga riskerar att skapa friktion där vi istället behöver tydlighet och tempo.
Officersutbildning – akademisering versus praktisk militär kompetens
Förmågeutveckling kräver inte bara rätt materiel, organisation och doktrin – det kräver rätt personal. När serien tidigare har diskuterat teknikskifte, MDO, förbandsutveckling och övningslogik har en implicit slutsats varit att kompetenskraven breddas och fördjupas. Detta innebär att personalförsörjningssystemet måste kunna göra två saker samtidigt: producera volym, och styra kompetens mot framtidens krav.
Detta innebär att personalförsörjningen bör prioritera roller kopplade till framtida förmågor – cyber, autonoma system, drönare, datahantering och elektromagnetisk miljö, men också att den måste säkra robusta basfunktioner som logistik, underhåll, skydd och ledning [4]. Teknikintensiv krigföring minskar ännu inte behovet av människor; den förändrar snarare vilka människor vi behöver, vilken risk de utsätts för och hur snabbt vi måste kunna omskola och omsätta kompetens.
Vidare behöver utbildningssystemet integreras med experiment- och försöksverksamhet. Om vi menar att övning och träning ska vara plattform för kontinuerlig utveckling, måste vi också skapa karriär- och utbildningsvägar där personal kan växla mellan förband, skolor, experimentmiljöer och staber utan att tappa progression. Detta är också en interoperabilitetsfråga: Nato kräver inte bara förband, utan också chefer och specialister som kan verka i alliansens funktionskedjor och stabsprocesser.
Under flera decennier har Sverige strävat efter att akademisera officersprofessionen, vilket i grunden är rimligt. Det moderna samhället liksom den förändrade operationsmiljön kräver analytisk förmåga, förståelse för komplexa system, och en ledningskultur som föder officerare som har förmågan att integrera teknik, organisation och mänskliga faktorer [22]. Problemet uppstår dock när akademisering blir liktydigt med att officersutbildningen i sin kärna omformas till en snäv akademisk disciplinlogik, snarare än en professionsutbildning med tydlig militär kärna och tydlig koppling till framtida krigsbefattning.
I en Nato-kontext och en förändrad operationsmiljö är detta särskilt avgörande, eftersom interoperabilitet och förmåga till multidomänoperationer inte bara avgörs av förståelse och förmåga att analysera och problematisera teorier och modeller. Samtidigt kräver teknikskiftet (AI, autonoma system, cyber, sensor- och bekämpningskedjor) att officersprofessionen får en bredare kompetensbas än vad en traditionellt statsvetenskapligt färgad akademisering ensamt kan leverera. Det innebär att akademisk bredd, teknik, systemvetenskap, logistik, beteendevetenskap och operationsanalys blir operativa förmågor, inte en “personlig merit”. Istället handlar detta ofta om en grundlagd förmåga att med utgångspunkt i taktiska baskunskaper kunna integrera tekniska system inom ramen för kombinerade vapen eller gemensamma operationer. Detta kräver skolade officerare som kan planera, leda och samordna människor i en mycket komplex miljö och med en hög grad av interdisciplinär förståelse.
Det är här den svenska modellen kan utvecklas. Vi kan behålla den akademiska nivån, men ordna utbildningen så att den militära kärnkompetensen är dimensionerande tidigt och att akademiska specialiseringar kommer i takt med befattnings- och funktionskrav. Försvarshögskolans antagnings- och behörighetsstruktur visar att officersprogrammet redan bygger på en kombination av militär erfarenhet/behörighet och akademisk behörighet, och att prövning sker i samverkan med plikt- och prövningssystemet [23], [24]. Mot denna bakgrund argumenterar vi för en stegvis och funktionsorienterad akademisering. Ett gemensamt första år bör utgå från krigsbefattningen plutonchef och från det ledarskap som krävs i högintensiv konflikt och multidomänmiljö. Akademiseringen bör därefter kunna ta flera spår, där krigsvetenskaplig kärna kompletteras med funktions- och tekniknära akademiska studier. Parallellt med detta bör de pågående försöken med att utbilda officerare vid andra lärosäten fortsätta och utvecklas. Genom att skapa flera vägar in i officersystemet utan att släppa de grundläggande kraven på att kunna verka på lägre taktisk nivå, ökar inte bara möjligheterna att utbilda officerare vid flera platser. Samtidigt breddas också den interdisciplinära förståelsen i officerskåren. Detta skulle både öka rekryteringsbasen och stärka Arméns faktiska förmåga att förstå och leda i en teknikintensiv och multinationell stridsmiljö.
Slutligen krävs ett ledningsfilosofiskt beslut. Antingen designar vi personalförsörjning för en kultur där människor “fyller en ruta” i ett system som främst mäter formalia, eller så designar vi den för en profession där ansvar, kompetens och initiativ premieras. I en tid där operationsmiljön präglas av tempo, transparens och snabb växelverkan mellan medel och motmedel är det senare inte ett idealistiskt val, utan ett funktionellt krav.
Avslutning – mot en starkare, uthålligare och slagkraftigare armé
Försvarsmakten och Armén behöver fortsatt anpassa sig till en ny verklighet som alliansmedlem och mot ett aggressivt Ryssland i en värld där teknikutvecklingen driver oss framåt. Av samtliga produktionsfaktorer är personalförsörjningen det område som behöver genomgå den mest omfattande förändringen. Personalen och dess samlade kompetens är den mest avgörande faktorn för att säkerställa att våra krigsförband är tillgängliga, samövade och interoperabla när alliansens planering och Sveriges försvar kräver det.
Detta handlar inte enbart om att utbilda fler soldater eller officerare, utan om att skapa ett system där personalen är tillgänglig, användbar och interoperabel innan beslut om höjd beredskap eller mobilisering fattas. I en miljö där tid, tempo och trovärdig avskräckning är avgörande kan vi inte bygga vår operativa förmåga på antagandet att personal först blir gripbar när Sverige formellt mobiliserar. För att uppnå detta krävs förändringar i både lagstiftning och ersättningssystem. Dagens regelverk är i stor utsträckning utformat för ett mobiliseringsförsvar präglat av längre förvarning. Natos beredskapssystem och den moderna operationsmiljön kräver däremot att Försvarsmakten kan aktivera delar av krigsorganisationen snabbt, flexibelt och rättssäkert även i fredstid. Detta ställer krav på nya former av avtal, inkallelser och beredskapslösningar som skapar faktisk tillgänglighet utan att hela samhället behöver övergå till höjd beredskap. Ett sådant system kommer att kosta mer än det nuvarande systemet, men det säkerställer också att personalen som är vår viktigaste resurs finns tillgänglig när den behövs. Detta är ett perspektiv där både krav och skyldigheter behöver vara tydligare och mer tvingande samtidigt som ekonomiska incitament och ersättningar behöver vara högre och mer rimliga än idag. Utöver det behöver vårt personalförsörjningssystem och vårt trebefälssystem också tydligare harmonisera mot våra uppgifter inom Nato och mot övriga allierade. Tidigare beslut behöver omprövas för att skapa officerare, specialister och soldater som är rätt utbildade och rätt uttagna och som medges förutsättningar att lyckas med sina uppgifter. Detta kräver reformer av utbildningen för respektive personalkategori samt en översyn av hur systemet är utformat.
Förmågan att leda, utbilda, rekrytera och behålla personal är den enskilt viktigaste aspekten för Arméns förmåga att framgångsrikt kunna anpassa sig till Natos beredskapskoncept och därmed till att kunna bidra till avskräckning. Detta bygger på den faktiska förmågan att, om det krävs, tillsammans med andra kunna genomföra storskaliga och högintensiva militära operationer. Men det är också vad som krävs för att vi i det nuvarande säkerhetsläget ska ha förmåga att kunna tillväxa och utvecklas mot en slagfärdig och tillgänglig armé. Därför ska personalförsörjning tydligare förstås som en chefsfråga och inte en HR-process. Chefen ansvarar ytterst för krigsförbandets operativa effekt och därmed också för att personalen utvecklas, behålls, tränas och används på rätt sätt. Ett fungerande system bygger därför på att chefer har mandat, ansvar och incitament att aktivt arbeta med sin personal över tid, snarare än att betrakta personalförsörjning som en administrativ stödfunktion.
Inom ramen för vad som redogjorts för i denna artikel ska personalförsörjning och personaltjänst inte ses som en administrativ fråga. Personalfrågan är inte en stödprocess vid sidan av förmågeutvecklingen – den är själva förutsättningen för att Armén ska kunna lösa sina uppgifter i fred, kris och krig [10], [12]. Det kräver mod, men är genomförbart. Framför allt kräver det en ledningsfilosofi som gör personalen till en del av lösningen: en kultur av uppdragstaktik, tillit och kontinuerligt lärande och en miljö där chefer fattar beslut även i personalfrågor. Förändringen i synen på personaltjänst och personalförsörjningen kräver en tyngdpunktsförändring mot tydligare chefskap men även mot ett antal reformer av nuvarande regelverk och kultur. En sådan förändring är nödvändig för att vi på allvar ska kunna säga att vi bygger en armé som inte bara möter morgondagens hot utan också formar morgondagens operativa verklighet.