(Del ett av två.)
Äntligen så föll talmannens klubba för att visa att försvarsbeslutet 2020 var fattat; hela försvarssektorn drog därmed en lättnadens suck. Det var den femtonde december och således i elfte timmen, och det hade föregåtts av många underliga turer och krumbukter från regeringens sida. Men till sist hade liberalerna och centern tvingat Stefan Löfvén att gå med på en så rejäl ökning av försvarsbudgeten att det gav eko i omvärlden och att genomförandet av det alla partier kommit överens om i försvarsberedningen kunde påbörjas. Gott så, nu skulle ”bara” beslutet genomföras.
Det första steget i genomförandet var att regeringen fattade ett beslut om inriktning för försvarsmakten 2021-2025, som finns på regeringens hemsida, samt ett tillägg om operativ förmåga och försvarsplanering, som är hemligt. I inriktningsbeslutet ges en dyster bild av omvärldsläget och hotbilden, där ett väpnat angrepp på Sverige – det vill säga krig – ses som fullt möjligt, och där angriparens syfte kan vara att få tillgång till svenskt territorium, eller att förneka en annan part detta. Syftet kan också vara att hindra Sverige från att bistå en annan part i konflikten. Ett angrepp skulle kunna inledas med fjärrstridsmedel kombinerat med påverkansoperationer och syfta till att besätta områden som är viktiga i den större konflikten, exempelvis för frambasering av styrkor.
Enligt regeringens inriktningsbeslut ska försvaret kunna föras ensamt men också – det vill säga helst – tillsammans med andra, och därför ska givande och mottagande av militärt stöd utifrån planeras, övas och förberedas. Detta betyder bland annat att ”Gemensam operationsplanering med Finland och samordnad operationsplanering med Danmark, Norge, Storbritannien, USA och Nato är av stor betydelse.”. Om man till äventyrs inte hade fattat det tidigare så torde det därmed stå klart att ”angriparen” är Ryssland och ”annan part” är Nato eller Natoländer.
Regeringsbeslutet säger också att totalförsvaret ska vara krigsavhållande – det vill säga avskräckande – och att målet i händelse av krig ska vara att ”… försvara Sverige för att vinna tid, skapa handlingsfrihet och ytterst för att säkerställa landets självständighet.” Därefter anges olika mål för försvarsmaktens operativa förmåga och beredskap, samt för krigsorganisationens och grundorganisationens utveckling fram till 2030, inklusive nya brigader och fredsregementen.
Riksdagens försvarsbeslut och regeringens inriktningsbeslut blir förhoppningsvis avgörande steg i den verklighetsanpassning av Sveriges försvars- och säkerhetspolitik som kan sägas ha inletts med försvarsberedningens rapport 2007. Steg för steg har den bekymmersfria hållning som präglade politiken under Göran Persson och Fredrik Reinfeldt ersatts med en mer realistisk syn på omvärlden, på hotet från Ryssland, på krigsrisken för Sverige, samt på de centrala uppgifterna för försvaret. Men hittills har det varit mycket ord och lite handling, eftersom inga eller mycket små resurstillskott har givits förrän nu. Försvaret här därför i allt väsentligt stått kvar i en organisation utformad för enstaka internationella insatser och inte för nationellt försvar, och den bild som har kolporterats av ett starkare svenskt försvar har till del varit ett illusionsnummer. Nu kan det förhoppningsvis bli ändring på detta, även om det tillskott som nu beslutats långtifrån är tillräckligt, särskilt om man beaktar de problem som alltid brukar dyka upp längs vägen.
Även om det finns anledning att glädjas åt att det nu äntligen verkar ha lossnat, så bör man komma ihåg utgångsläget och proportionerna. Sverige rustar men definitivt från en mycket låg nivå. Även om det nu fattade beslutet genomförs fullt ut, och även om det dessutom kompletteras med de ökningar och tillägg de borgerliga partierna föreslagit för perioden 2026-2030, så kommer vi ändå inte att nå upp till den nivå vad gäller ekonomi (uttryckt som procent av BNP) och förbandsmassa som vi hade ännu efter det stora nedrustningsbeslutet år 2000. Det är således en bra bit kvar till en acceptabel nivå.
Försvarsmakten inkom den 26 februari med ett budgetunderlag för åren 2022-2024, det första större policydokumentet därifrån efter att försvarsbeslutet klubbats. Skrivelsen är på många sätt en glädjande läsning för vänner av svensk försvarsförmåga, i och med att ÖB säger att de flesta av försvarsbeslutets beställningar på nya förband och förmågor för perioden fram till 2025 kan påbörjas med nu beslutad ekonomi, även om fullständigt genomförande kommer att kräva mer pengar för åren 2026-2030. För den uppmärksamme läsaren dämpas dock glädjeyran något, dels av påminnelsen om att ”Då dagens krigsorganisation inte i grunden är utformad och dimensionerad för att möta ett väpnat angrepp finns på kort sikt stora begränsningar… ” i den operativa förmågan, dels påpekandet att FMV tio dagar tidigare inkommit med underlag som inte hunnit analyseras men som kan föranleda ändringar av investeringsplaneringen och få följdverkningar för övrig verksamhet och för det som sägs i budgetunderlaget. Här ringer varningsklockor ljudligt, då det troligen handlar om avsevärda fördyringar i stora inhemska materielprojekt, läs stridsflyg och ubåtar, som likt en gökunge kan komma att tränga ut andra viktiga anskaffningar eller verksamhet. Försvarsminister Peter Hultqvist har flaggat för ”oundvikliga” fördyringar på i storleksordningen tio miljarder, och det kan då antingen handla om fördyringar i redan lagda beställningar som Gripen E eller ubåt A26, eller om ambitionshöjningar, såsom bättre telekrigsförmåga till Gripen E (för att ha bättre chanser i den finska upphandlingen), AESA-radar till Gripen C/D, ny flygburen radar, eller något annat.
Detta slags fördyringar eller oplanerade behov av tilläggsbeställningar som tvingar fram omplaneringar och nedskärningar på annat håll har nu förekommit i femtio år och försvarssektorn borde kunna förutse dem, men det gör man ändå inte. Omplaneringarna är beklagliga och mycket skadliga för den operativa förmågan, men tyvärr ofrånkomliga så länge som vi vill hålla liv i den inhemska flygindustrin och ubåtsvarvet, men inte vill betala vad detta egentligen kostar. Traditionellt har både socialdemokrater och moderater gynnat den inhemska industrin på försvarets bekostnad – Fredrik Reinfeldt drev exempelvis 2012 i genom beställningen på 60 Gripen E inom en i stort sett oförändrat budget – medan folkpartiet har varit mer hårdfjällade. Genom att liberalerna spelade en nyckelroll i den senaste uppgörelsen tvingade man igenom flera bra saker, inte minst en större transparens vad gäller redovisning av de verkliga kostnaderna för den inhemska flyg- och varvsindustrin, som relativt nyligen upphöjts till ”väsentliga säkerhetsintressen” för att kunna skyddas från EU:s regler om upphandling i konkurrens. Även erfarna bedömare studsade inför de siffror som redovisades i tabell 3.5 ”Investeringsutgifter inom stridsflyg- och undervattensområdet” i den senaste budgetpropositionens utgiftsområde sex: drygt 107 miljarder för stridsflygindustrin över tolv år (2021-2032) och nästan 73 miljarder för undervattensindustrin för samma period. Det blir 15 miljarder per år i tolv år; det kostar att ha stora pretentioner.
En viktig del i den omställning som trots allt har skett sedan 2007 är den ökande insikten om att Sveriges säkerhet är oupplösligt förenad med våra grannländers och att det är genom samarbete och inte genom isolering eller utanförskap som vi ska trygga vår säkerhet och bygga vårt försvar. Därmed har också återstående delar av det gamla paradigmet från neutralitetspolitiken börjat demonteras – vi kan inte dra oss undan världen och nationellt försvar kan inte längre förverkligas i en enbart nationell ram. Viktiga steg på vägen här har varit påpekandet att Rysslands agerande gentemot de länder som tidigare ingick Sovjetunionen skulle vara ett lackmustest på rysk vilja att acceptera den nya säkerhetsordningen och definiera vår syn på Ryssland, den svenska solidaritetsförklaringen, formeln säkerhet tillsammans med andra, uppgiften att kunna ge och ta emot militärt stöd, insikten om att Sverige knappast skulle kunna stå utanför ett krig i närområdet, värdlandsavtalet med Nato, och nu senast gemensam och/eller samordnad militär operationsplanering och den nya etiketten ”den solidariska säkerhetspolitiken”.
Denna mentala eller verbala omställning har gått hand i hand med ett militärt närmande till västmakterna och till Nato som för den som minns neutralitetsdogmatiken måste framstå som remarkabelt. Något paradoxalt har detta närmande till Nato och USA varit betydligt snabbare och mer långtgående under den socialdemokratiska regeringen Löfvén än det var under den borgerliga regeringen Reinfeldt. Under alliansregeringen – som egentligen inte brydde sig om försvaret – var närmandet något försiktigt och delvis drivet av ideologiska skäl, försvarssamarbete sågs som ett sätt att kapa kostnader och som en del av globaliseringen. Under den nuvarande regeringen däremot, som tillträdde ett halvår efter att Ryssland på Krim rivit upp den europeiska säkerhetsordningen, så har närmandet drivits av hårda nationella intressen, nämligen behovet av att snabbt få ett bättre skydd mot ett aggressivt Ryssland. Kombinationen av ett svenskt en-veckas-försvar egentligen avsett för Afghanistan, och ett Ryssland som vågade anfalla grannländer, blottlade ett svenskt säkerhets- eller avskräckningsunderskott – vad hade vi egentligen att ta till om Ryssland hotade eller anföll oss?
Hultqvist verkar rätt snabbt ha insett att det var utsiktslöst för honom att försöka få finansminister Magdalena Andersson att gå med på rejält höjda försvarsanslag, men lanserade då i stället det politiska reptrick som kallats Hultqvistdoktrinen för att täcka underskottet på avskräckningsförmåga. Enligt regeringen vilar försvarspolitiken nu på två ben: ökad egen försvarsförmåga och fördjupade internationella samarbeten. Eftersom de ekonomiska tillskotten framtill nu har varit mycket måttliga (och därtill huvudsakligen framtvingade av oppositionen) och kraven från industrin har varit pockande har det hittills inte varit så mycket med den egna förmågeökningen. Man har givetvis spelat upp det man trots allt kunnat göra, inklusive återinförd värnplikt och återetablering på Gotland, men den stora tillförseln av värnkraft har i realiteten hittills kommit genom ett fördjupat samarbete med USA. USA är den enda vänligt inställda makt som har ett överskott på säkerhet och militär förmåga, och som därmed skulle kunna hjälpa oss någorlunda snabbt i en knipa. På ett onekligen mästerligt sätt har Hultqvist lyckats lugna partiets traditionellt USA- och Natofientliga vänsterflygel genom att emfatiskt säga att vi ska inte gå med i Nato, varpå han har kringgått försvarsalliansen i Bryssel och i stället gått direkt på källan till dess makt och inflytande, nämligen Washington DC och Pentagon. President Trumps bisarra utspel och Margot Wallströms vurmande för kärnvapenförbud såg ett tag ut att hota den strategin, men båda de hoten blåste lyckligtvis över. USA är givetvis inte den enda stat vi har fördjupat vårt militära samarbete med, men är den viktigaste vid sidan av Finland. Det finsk-svenska militära samarbetet är seriöst och står på egna ben, men tjänar också till att göra oss tillsammans mer attraktiva som partner för USA, och till att förebygga att vi lägger krokben för varandra i kampen om USA:s uppmärksamhet. Dessutom har det militära samarbetet med Finland en allmänt legitimerande funktion avseende djupgående försvarssamarbete, lite grand som att dejta flickan i granngården.
Norge närmar sig nu Sverige och Finland, men övriga militära samarbeten i den nordisk-baltiska kretsen har nog till stor del en artighetsfunktion. Slutligen finns också de samarbetsformat som etablerats runt de forna europeiska stormakterna Storbritannien, Frankrike och Tyskland: JEF, European Intervation Initiative, och Framework Nation Concept. Sveriges engagemang här kan nog vid sidan av internationell artighet ses som garderingar för det fall att USA inte vill eller kan hjälpa oss.
För att summera så har vi nu – nästan sju år efter Rysslands annektering av Krim – förhoppningsvis på allvar beträtt återresan mot en rimligare förmåga till nationellt försvar, även om detta kommer att kräva både fortsatta ramhöjningar efter 2025 och att utgifterna för att vidmakthålla den inhemska försvarsindustrin begränsas, eller helst läggs i egen budgetpost med separat finansiering, lite grand som i Finland. Men ett delvis återtagande av förmågan till nationellt försvar betyder inte att vi kan återgå till att tänka i en snävt nationell ram, eftersom förstärkningarna bara betyder att vi får en något bättre chans att hålla ut så länge att hjälp utifrån hinner fram. Vi kommer fortsatt att vara högst beroende av hjälp utifrån och vår säkerhet är nära förbunden med våra grannars.
