En uppföljning till ”NATO:s nya nord – men kan Europa sluta verkningskedjan utan USA?”
I ett tidigare inlägg efter IVA:s och Kungl. Krigsvetenskapsakademiens seminarium Inside NATO’s New North ställde jag en fråga som vid första anblicken föreföll ganska enkel:
Vilka amerikanska funktioner är idag nödvändiga för att sluta Europas militära verkningskedjor – och hur konstruerar vi alternativa europeiska vägar runt dem?
Sedan dess har jag tillsammans med AI försökt besvara frågan mer systematiskt. Det arbetet har lett till en något oväntad slutsats. Det är förmodligen inte särskilt meningsfullt att fråga vilka ”förmågor” Europa saknar förrän vi först har brutit ned begreppet förmåga tillräckligt långt. Det är heller inte tillräckligt att konstatera att en viss europeisk motsvarighet till en amerikansk plattform saknas. Det som måste identifieras är i stället vilken funktion i den samlade verkningskedjan som måste utföras, vilka alternativa sätt det finns att utföra den på och vilka delar som verkligen är nödvändiga för att kedjan skall förbli sluten. Det förflyttar analysen från en diskussion om capability gaps till vad jag här skall kalla ett restoration problem.
Frågan blir: Vad är det minsta som faktiskt måste återställas, kompletteras eller organiseras annorlunda för att Europas NATO-länder skall kunna åstadkomma den eftersträvade militära effekten?
Vi började i fel ände
I den första analysen identifierade vi fem särskilt betydelsefulla förmågeområden: strategisk ISR och måldata, SEAD/DEAD och elektronisk krigföring, långräckviddig precisionsbekämpning, integrerat luft- och robotförsvar samt strategiska möjliggörare och kampanjintegration.
Ovanför dessa placerades en sjätte funktion: kärnvapenavskräckning och eskaleringskontroll. Det var användbart. Men det var fortfarande för grovt. Antag exempelvis att vi skriver:
Europa behöver förstärka sitt integrerade luft- och robotförsvar.
Vad betyder det? Behövs fler sensorer? Är problemet ledningssystemet? Saknas kortdistansluftvärn? Medelräckviddigt luftvärn? Förmåga mot ballistiska robotar? Är det i stället antalet interceptorrobotar som är begränsningen? Kan systemen laddas om tillräckligt snabbt? Kan europeisk industri ersätta förbrukade robotar?
Eller finns alla dessa delar nationellt men utan den integration som krävs för att de skall fungera som ett gemensamt europeiskt system? Alla dessa problem kan beskrivas med rubriken ”bristande IAMD”. Men de kräver helt olika åtgärder.
Från sex förmågor till 96 byggstenar
Vi började därför arbeta bakåt från det önskade resultatet. Om Europas NATO-länder skall kunna upprätthålla en uthållig och koordinerad försvarsförmåga, vad måste då faktiskt fungera? Och vad måste i sin tur fungera för att detta skall vara möjligt? De sex övergripande förmågorna bröts successivt ned. Resultatet är i den nuvarande arbetsmodellen 96 mindre funktionella byggstenar.
För luft- och robotförsvaret handlar det exempelvis om sensorer, ledning, olika verkanslager, tillgång till interceptorrobotar, omladdning, produktion, uthållighet och integration.
För långräckviddig bekämpning krävs inte bara en robot med tillräcklig räckvidd. Det krävs bland annat målupptäckt, tillräckligt bra måldata, prioritering, beslut, verkansmedel, tillräcklig mängd ammunition, verkansbedömning och möjlighet att angripa på nytt.
För strategisk ISR räcker det på motsvarande sätt inte att äga satelliter eller flygande sensorer. Observationen måste kunna omvandlas till användbar information och nå rätt beslutsfattare eller effektor medan informationen fortfarande är relevant.
När analysen kommer ned på denna nivå förändras frågan. Vi frågar inte längre: Har Europa denna förmåga?
Vi frågar: Vilka delar av den nödvändiga kedjan kan vi faktiskt belägga att Europa har?
Från antagande till evidens
Nästa steg blev därför att kräva evidens för varje byggsten. Finns ett verkligt system eller program? Vilken nation eller organisation ansvarar för det? Finns ett fattat beslut eller kontrakt? Finns systemet bara på ritbordet, är det beställt, levererat eller operativt? Finns det i tillräcklig mängd? Hur länge kan det användas? Kan det ersättas när det förbrukas?
Och, kanske viktigast: Vilken del av den militära verkningskedjan kan vi faktiskt visa att systemet sluter?
Detta gjorde det nödvändigt att skilja mellan tre olika tillstånd. Det första är sådant som vi med rimlig offentlig evidens kan belägga. Det andra är sådant där ett verkligt europeiskt program eller en förmåga finns, men där vi ännu inte kan visa att den räcker för den uppgift vi analyserar. Det tredje är sådant där vi helt enkelt saknar tillräcklig evidens.
När de 96 byggstenarna analyserades på detta sätt fick 27 ett relativt starkt evidensstöd, 24 hade partiellt stöd och för 45 saknades tillräcklig evidens.
Här uppstod emellertid nästa problem.
”Vi vet inte” betyder inte ”Europa saknar”
Det vore frestande att säga att analysen identifierat 45 europeiska förmågebrister. Det vore också fel. Att vi saknar offentlig evidens för en funktion betyder inte nödvändigtvis att funktionen saknas. Det kan finnas sekretessbelagda förmågor. Vi kan ha missat relevanta nationella system. En funktion kan utföras på ett annat sätt än det vi ursprungligen antog. Eller flera nationers resurser kan tillsammans skapa den erforderliga effekten. Detta är en viktig metodologisk skillnad:
Saknad evidens är inte detsamma som saknad förmåga. Men, analysen visade också något ännu viktigare. Alla saknade delar är inte lika betydelsefulla.
Både–och eller antingen–eller?
Antag att en viss funktion kan lösas på tre olika sätt.
Om lösning A saknas men lösning B fungerar tillräckligt väl, behöver frånvaron av A inte bryta verkningskedjan.
Det är ett antingen–eller-förhållande.
Andra funktioner fungerar som både–och-förhållanden.
Ett luftförsvar behöver exempelvis kunna upptäcka hotet, skapa ett tillräckligt bra spår, fatta beslut och åstadkomma verkan inom den tid som finns tillgänglig.
En fantastisk interceptor hjälper föga om hotet inte upptäcks i tid. En utmärkt sensor hjälper inte heller om informationen inte når en effektor.
Här måste flera delar fungera tillsammans.
Detta ledde till att de 96 byggstenarna kopplades samman i en modell som skiljer mellan sådant som måste finnas samtidigt och sådant där alternativa vägar är möjliga.
Det kan låta som en liten förändring. Det är det inte.
45 okända blev inte 45 kritiska brister
När alternativa vägar infördes förändrades bilden betydligt. Av de 45 byggstenar där vi saknade tillräcklig evidens visade sig endast ett litet antal, i den nuvarande arbetsmodellen, vara sådana att frånvaron av just den byggstenen ensam kunde bryta hela vägen till det önskade resultatet. Andra blev kritiska först om även en alternativ väg föll bort. Ytterligare andra kunde kringgås genom andra kombinationer av resurser. Det innebär att vi måste skilja mellan åtminstone tre frågor:
Vad saknar vi evidens för?
Vad saknar en verifierad alternativ väg?
Vad är verkligen strukturellt nödvändigt för att systemet skall fungera?
Det är först den sista frågan som identifierar de verkligt kritiska beroendena.
Vilken är den minsta förändring som bryter planen?
Här kommer vi tillbaka till ledning. Antag att en stab har en plan och att alla nödvändiga funktioner förefaller finnas. Vi tar därefter bort en funktion. Kan planen fortfarande genomföras? Om svaret är ja finns en alternativ väg. Om svaret är nej har vi identifierat ett kritiskt beroende. Sedan kan vi pröva två bortfall samtidigt. Därefter tre. Frågan kan uttryckas mycket enkelt:
Vilken är den minsta förändring i vårt eget system som gör att den plan vi trodde fungerade inte längre fungerar?
Ur ett motståndarperspektiv kan samma fråga naturligtvis vändas:
Vilken är den minsta del av vårt system som en motståndare behöver påverka för att åstadkomma största möjliga systemeffekt?
Detta är betydligt mer intressant än att enbart räkna plattformar. Fem nationer kan exempelvis ha avancerade sensorer. Det kan förefalla redundant. Men om samtliga är beroende av samma informationsinfrastruktur kan den verkliga kritiska noden finnas någon helt annanstans än i sensorerna. Redundansen var då delvis skenbar.
En karta över Europas verkliga alternativ
De 96 byggstenarna har därför också lagts mot de nationer och organisationer som kan bidra till dem. Sverige, Finland, Norge, Danmark, Polen, Tyskland, Frankrike och Storbritannien är några av dessa. Till detta kommer NATO:s egna strukturer, multinationella organisationer och program, EU samt europeisk industri.
Därmed kan vi börja se något som en vanlig inventering inte visar: Vilka länder som erbjuder alternativa vägar, var flera länder i själva verket är beroende av samma nod, var organisatorisk redundans faktiskt innebär funktionell redundans, och var det inte finns någon verifierad alternativ europeisk väg alls. Det är den senare kategorin som bör vara särskilt intressant för europeisk försvarsplanering.
Från capability gap till restoration
Det förändrar också hur vi kan tänka kring investeringar.
Antag att vi identifierar ett område där Europa har ett förmågegap.
Den traditionella frågan blir lätt: Vilket nytt system skall vi köpa?
Men om systemet betraktas som en sammanhängande verkningskedja bör frågan i stället vara: Vilken är den minsta förändring som gör att verkningskedjan åter fungerar?
Svaret behöver inte vara ett nytt stort vapensystem. Det kan vara en informationslänk. Ett gemensamt ledningssystem. Ett större ammunitionslager. Ytterligare produktionskapacitet. Ett avtal om gemensam användning. En sensor. Ett antal tankflygplan. En organisatorisk förändring. Eller helt enkelt att två redan existerande nationella system börjar fungera tillsammans.
Det är därför begreppet restoration föredras.
Vi försöker identifiera vad som behöver återställas eller kompletteras för att systemet åter skall kunna åstadkomma den eftersträvade effekten.
Först därefter kommer kostnaden
Detta får också konsekvenser för ekonomi och försvarsplanering. Det är knappast meningsfullt att börja med frågan: Vilket alternativ är billigast? Detta innan vi vet om alternativet faktiskt sluter den kritiska länken.
Ordningen bör snarare vara: Först identifierar vi vad som måste fungera. Sedan identifierar vi vilka alternativa sätt det finns att få detta att fungera. Därefter undersöker vi vilka alternativ som faktiskt är möjliga för europeiska nationer och organisationer. Först därefter jämför vi kostnad, tid, uthållighet och robusthet. Det billigaste systemet som inte sluter verkningskedjan är inte billigt. Det är irrelevant.
Men motståndaren står inte still
Här finns ytterligare en komplikation. Hittills har resonemanget nästan behandlat systemet som statiskt. Men en motståndare observerar också. Han lär sig. Han förändrar sin organisation, sina metoder och sina system. En europeisk lösning som sluter verkningskedjan idag kan därför vara otillräcklig några år senare – eller några veckor in i ett krig. Förmågan att anpassa systemet snabbare än motståndaren förändrar problemet och blir därför själv en kritisk förmåga. Här får erfarenheterna från Ukraina särskild betydelse.
Ukraina kan betraktas inte bara som ett slagfält utan också som en enorm observations- och lärandemiljö där sensorer, drönare, elektronisk krigföring, ledning, programvara, taktik och industriell produktion förändras i snabb växelverkan.
För Europa blir frågan därför inte bara: Har vi rätt förmågor? Den blir också: Hur snabbt upptäcker vi att en förmåga inte längre fungerar, och hur snabbt kan vi förändra den?
Då kommer Model Error tillbaka
Detta för oss tillbaka till den ledningsteori som ligger bakom analysen. En stab observerar verkligheten och bygger en föreställning om hur systemet fungerar. Utifrån denna föreställning fattar den beslut. Besluten förväntas ge vissa effekter. Sedan observeras vad som faktiskt inträffade. Om verkligheten inte utvecklas som modellen förutsåg uppstår en avvikelse – ett Model Error.
Detta bör inte enbart utlösa frågan: Gjorde vi fel? Den bör också utlösa: Var vår föreställning om systemet fel?
Kanske var en relation svagare än vi trodde. Kanske fanns en alternativ motståndarväg som modellen inte innehöll. Kanske var en av våra egna förmågor beroende av en nod vi inte hade identifierat. Eller kanske hade motståndaren helt enkelt anpassat sig snabbare än vi. Ledning blir därmed inte bara förmågan att styra systemet. Det blir också förmågan att upptäcka när den egna modellen av systemet behöver förändras.
Från perception till handling – och tillbaka igen
Detta knyter samman arbetet med frågor som jag sysslat med under lång tid. Ledningsprocessen börjar med att vi observerar ett yttre system. Observationerna måste tolkas. Dessa måste sättas samman till en föreställning om hur situationen ser ut och hur olika delar påverkar varandra. Ledningen måste därefter formulera vad den vill åstadkomma.
Sedan arbetar vi bakåt: Vad måste vara sant för att detta skall kunna ske?
Därefter arbetar vi framåt: Kan de resurser och organisationer vi faktiskt har åstadkomma detta?
Om svaret är ja handlar vi. Sedan observerar vi resultatet. Om resultatet avviker från det förväntade måste vi korrigera vår föreställning och börja om.
Uttryckt utan matematik blir ledningsloopen: Observera → förstå → formulera önskat resultat → identifiera vad som krävs → pröva om det vi har räcker → handla → observera effekten → upptäck avvikelsen → korrigera modellen → handla igen.
NATO:s nya nord som laboratorium
Det för oss tillbaka till seminariet Inside NATO’s New North. Sveriges och Finlands medlemskap innebär mer än att två nya nationer har lagts till NATO:s styrkeregister. Det skapar möjligheten att betrakta Norden, Östersjöområdet och delar av Arktis som ett mer sammanhängande operationssystem. Detta område skulle därför också kunna användas som ett laboratorium för europeisk systemintegration. Inte för att skapa ytterligare en regional organisation ovanpå NATO, utan för att konkret pröva om verkningskedjorna faktiskt går att sluta.
Kan nordiska, baltiska, polska, brittiska, tyska och andra europeiska sensorer skapa en gemensam lägesbild? Kan denna lägesbild omsättas till beslut? Kan beslut omsättas till effekt? Kan systemen skyddas? Kan ammunitionen ersättas? Kan logistiken fungera under lång tid? Finns alternativa vägar om en kritisk nod faller bort? Och hur snabbt kan systemet förändras när erfarenheterna visar att våra antaganden var fel? Det är frågor som kan planeras. Men framför allt måste de spelas, simuleras, övas och försöka falsifieras.
Frågan har därför förändrats
I det tidigare inlägget avslutade jag med frågan: Vilka amerikanska funktioner är idag nödvändiga för att sluta Europas verkningskedjor – och hur konstruerar vi alternativa europeiska vägar runt dem?
Efter det fortsatta arbetet skulle jag nu formulera frågan något annorlunda: Vilka funktioner måste under alla omständigheter finnas för att Europas NATO-länder skall kunna åstadkomma den önskade effekten, vilka alternativa europeiska vägar finns för att skapa dessa funktioner, och vilka kritiska länkar saknar fortfarande en verifierad alternativ väg?
Det är en mer besvärlig fråga. Men den leder också till en mer konstruktiv slutsats. USA:s stora betydelse för NATO behöver inte beskrivas som ett odelbart ”beroende”. Beroendet kan dekomponeras. När det dekomponeras kan kritiska funktioner identifieras. När funktionerna identifieras kan alternativa vägar sökas. När alternativen är kända kan deras kostnad, tid, uthållighet och robusthet jämföras. Och när en alternativ väg saknas vet vi betydligt mer exakt vad som faktiskt behöver återställas.
Då har diskussionen förflyttats från: ”Kan Europa klara sig utan USA?”, till: ”Hur skall Europas försvarssystem konstrueras så att ingen enskild extern funktion är oersättlig?”
Det senare är inte främst en fråga om autonomi. Det är en fråga om robust systemdesign. Och kanske är det just där nästa steg i utvecklingen av NATO:s nya nord bör börja.