Stöd till civil verksamhet vid behov? Självfallet! Men, förmågan till väpnad strid är den grundläggande orsaken till innehavet av militära maktmedel. Foto: Försvarsmakten.

Det kan naturligtvis vara lockande att motivera ytterligare resurstillskott till Försvarsmakten med att myndigheten gör stor nytta även i fred, exemplifierat med att myndighetens medarbetare gör utomordentliga insatser för samhället under pandemikrisen. Detta för att motverka att de redan överenskomna anslagsförstärkningarna inte omdirigeras till krisberedskap och civilt försvar i höstens totalförsvarsproposition. Ett så snävt perspektiv riskerar dock att underminera Försvarsmaktens yttersta existensberättigande. Istället måste argumentationen outtröttligt gå ut på att det inte behöver vara ett nollsummespel mellan civilt och militärt försvar, utan att andra utgiftsområden faktiskt kan behöva stå tillbaka och att samhällets säkerhet måste få kosta.[1]

Det är april 2020 och mitt under brinnande pandemikris debatterar riksdagen samhällets fredstida krisberedskap och civilt försvar. I Försvarsutskottets betänkande, som föranleder debatten, avslås samtliga motionsyrkande med hänvisning till att man inte vill föregripa pågående beredningar inom Regeringskansliet. Alltsedan december 2017, då Försvarsberedningen presenterade rapporten Motståndskraft – Inriktningen av totalförsvaret (Ds 2017:66), är det en slags standardformulering som svar på motionsyrkanden som rör civilt eller militärt försvar. Stora reformer och beslut ska inte slarvas fram, men det skaver när riksdagen har en pausknapp intryckt år efter år, om allt det som ett försvarsinriktningsbeslut omfattar.

Att riksdagen är i väntan på regeringens totalförsvarsproposition, samt en rad pågående utredningar inom det civila försvarets område, betyder naturligtvis inte att allt står stilla i Sverige. Myndigheter och organisationer jobbar på. Övningar genomförs. Åtgärder vidtas. Men när det passerar flera år mellan en mycket uppfordrande Försvarsberedningsrapport och efterföljande åtgärder – och det hinner inträffa en stor kris däremellan – blottläggs mer än bara samhällets beredskapsbrister: Vi är fast i våra planeringsprocesser. Å andra sidan, när krisen drabbar oss synliggörs också den kraft som finns i individer och organisationer när det är skarpt läge. Det genas i kurvor. Det bryts ny mark i samarbeten som inte övats innan. Det tas beslut. Här finns lärdomar att dra. Handlingskraften i genomförandet av stöd till det civila samhället under pandemin behöver överföras till planeringen för Försvarsmaktens tillväxt.

En attityd som genomsyras av att göra allt man kan med det man har, ersätter naturligtvis inte all planering, investeringar i förberedelser och kapacitet för genomförande. När krisen är över är det dags att utvärdera och dra slutsatser för framtiden. Några observationer kan dock göras redan nu: En handlar om att förändringar är att vänta när det gäller Försvarsmaktens stöd till det övriga samhället i samband med fredstida kriser. En annan observation gäller eventuell påverkan på det inriktningsbeslut som riksdagen förväntas fatta beslut om under hösten.

Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet

Försvarsmakten stödjer det civila samhället under coronaepidemin bland annat genom att skapa vårdplatser för Covid-19-patienter. Försvarsintresserade med kunskap och minnen från fornstora fältsjukhusdagar sörjer den kapacitet Försvarsmakten hade tidigare, men tänker inte alltid på de medborgare som saknar både aktuell och historisk kunskap om Försvarsmakten. En mindre insatt del av befolkningen undrar inte var alla övriga fältsjukhus har tagit vägen, utan förundras måhända istället över att Försvarsmakten alls har kapaciteten. Bygger militären sjukhus? I så fall borde de stödja det civila samhället mer!

Inte heller alla beslutsfattare har klart för sig hur historiken har sett ut. Argumenten har bleknat från tiden när stöd till det civila samhället fasades ut som en av Försvarsmaktens huvuduppgifter och stöd till civila verksamheter i fred inte längre skulle vara dimensionerande för det militära försvarets utformning. Få är emot att samhällets resurser nyttjas maximalt effektivt för allas vårt gemensamma bästa. Mindre populärt är att tydliggöra konsekvenser för det som är huvuduppgiften, fram till den dag då denna förmåga är precis vad som efterfrågas. Nu höjs politiska röster för att, som det heter, bättre ta tillvara på Försvarsmaktens resurser under kriser. Lägg till detta en pågående diskussion om behovet av särskild lagstiftning om civila kriser och det är lätt att se att förändringar är att vänta.

Svensk krisberedskap grundar sig på ordinarie förvaltningsstrukturer, på ansvarsprincipen och på ett geografiskt områdesansvar. Regeringsformen innehåller inte några särskilda regler om civila nödsituationer av det slag som finns när det gäller krig och krigsfara (13 kap. RF). Sådana nödsituationer får hanteras inom ramen för de allmänna reglerna i regeringsformen. År 2008 föreslog Grundlagsutredningen att i regeringsformen föra in särskilda regler om hur civila kriser ska kunna hanteras, men det vann inte gehör. I propositionen (2009/10:80) som behandlar utredningen står det att frågan behöver utredas ytterligare, men det har hittills ingen regering gått vidare med.

Moderaterna har nu aviserat att man avser pröva frågan om att i regeringsformen föra in särskilda regler om hur civila kriser ska kunna hanteras, med syftet att göra Sverige mer motståndskraftigt inför de komplexa hot och risker som vi står inför idag. Möjligen landar vi så småningom i Grundlagsutredningens bedömning att det finns ett behov av att utvidga regeringens normgivningskompetens i nödsituationer och att det ska införas en särskild reglering om regeringens handlingsutrymme. Helt säkert är dock att det inte kommer att ske utan koppling till de överväganden som nu sker inom ramen för den pågående utredningen om civilt försvar (Ju 2018:05). Detta kommer i sin tur åter aktualisera frågan om Försvarsmaktens dimensionerande uppgifter och stöd till civila verksamheter i fred och gråzonsläge.

Det är gynnsamt att redan nu mejsla ut en linje i den diskussionen, så att myndigheten och dess medarbetare inte hamnar i en reaktiv position. Grunden för Försvarsmaktens verksamhet är förmågan till väpnad strid. Försvarsmakten ska med myndighetens befintliga förmåga och resurser kunna lämna stöd till civil verksamhet. Denna förmåga kan utvecklas, men utifrån sin unika profession och sina specialiteter. Om politiken vill mer än vad som nu regleras i förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet, och om myndigheten ska organiseras, utbildas eller materielförsörjas med hänsyn till andra uppgifter, ska det tillföras resurser för detta så att inte huvuduppgiften dräneras. Det är lätt hänt i ett samhälle som nu återigen har lärt sig att stora kriser inträffar, medan förståelsen för antagonistiska hot och krigets krav bleknar.

Försvarsinriktningsbeslut i skuggan av pandemikris

Frågan är vad de nyvunna insikterna om svensk beredskap innebär för kommande avvägningar när det gäller resurstilldelning för civilt och militärt försvar? Märkligt nog ställs sällan andra utgiftsområden mot satsningar inom försvarsområdet. Det är istället hela tiden ett förmodat nollsummespel inom totalförsvaret och så blir det i ett land som inte riktigt har bestämt sig för att säkerhet måste få kosta.

I skrivande stund signalerar ingen av de ingående parterna i de pågående försvarsbeslutsförhandlingarna att de överenskomna pengatillskotten till militärt försvar är ifrågasatta. Istället trycks det särskilt på behovet av att en motsvarande politisk överenskommelse måste till för det civila försvaret. Försvarspolitiker ur olika läger larmar dock om att det inte finns en fungerande process för detta, vilket naturligtvis är en brist inför en inriktningsproposition som utlovats omfatta totalförsvaret.

En mer realistisk bedömning än att politiken backar från ingångna överenskommelser om ökade anslag till militärt försvar, är att nästa steg (det vill säga en eventuell fortsatt ökning av försvarsanslagen upp mot 2% av BNP) i huvudsak investeras i civilt försvar och krisberedskap.

Tidigare under våren redovisade bevakningsansvariga myndigheter regeringsuppdrag om att lämna in underlag för den fortsatta inriktningen av det civila försvaret, med grund i Försvarsberedningens rapporter. I fokus för uppdraget stod energiförsörjning, transporter, livsmedelsförsörjning, dricksvattenförsörjning, ordning och säkerhet, finansiell beredskap samt elektroniska kommunikationer och post. Myndigheterna ska planera för att under minst tre månader kunna möta och hantera en kris som leder till allvarliga konsekvenser för samhällets funktionsförmåga. Under delar av tiden och inom ramen för de tre månaderna ska det planeras för att riket är i krig och att krigshandlingar pågår på svenskt territorium. Vem som helst kan begripa att det är enorma kostnader förknippade med ett sådant förmågelyft, vilket också illustreras med all önskvärd tydlighet i de underlag som är öppna.

Resonemang om behoven, liksom möjligen början till prioriteringar av de mest akuta åtgärderna, kommer att skönjas i den kommande totalförsvarspropositionen. Men eftersom centrala utredningar inom området inte kommer vara klara i höst, kommer de skarpa åtgärderna senare under inriktningsperioden. Det bäddar för att kommande resurstillskott knyts till dem. Om så blir fallet, har Försvarsmakten då rätt avvägningar och prioriteringar?

Coronakrisen förändrar oss inte i grunden. Men en tid framåt kommer tålamodet att vara kort med fluffiga högtidstal i avsaknad av handlingsplan. Som Viktor Barth-Kron skrev under rubriken ”Nu är pratkvarnarnas högkonjunktur slut” i Expressen (12 april 2020): Coronakrisen skiljer stort från smått och ord från handling. I skarpt läge är frågan hur många respiratorer du har i förrådet, inte hur många dialoger du haft om vikten av andning.

Efter de återkommande myndighetsgemensamma pressträffarna under pandemin uppmärksammades företrädare för de civila myndigheterna för sin tydliga kommunikation. ”Militäriskt”, sades det i uppskattande ordalag. Det våras för tydligt och handlingskraftigt ledarskap. Här kan Försvarsmakten vara bäst i klassen. Både civilt och militärt försvar måste stärkas. Nästa kris kan vara krig och då är det civilt stöd till Försvarsmakten som gäller.

Författaren är försvars- och säkerhetspolitisk analytiker och ledamot av KKrVA.

[1] Artikeln har varit publicerad i Officerstidningen nummer 3 2020.

Mer av samma författare