Sammanfattning
Den tyska Zeitenwende och Sveriges Natomedlemskap har fört länderna närmare varandra och öppnar möjligheter för fördjupat samarbete inom säkerhets- och försvarspolitiken på en rad områden. Diskussionen på workshopen betonade särskilt potentialen i att forma en europeisk pelare i Nato och säkra det långsiktiga stödet till Ukraina, inte minst med hjälp av en mer utvecklad europeisk försvarsindustri. Dock hämmades potentialen av en långsam implementering av Zeitenwende, bristande ekonomisk uppbackning samt motsättningar i den tyska regeringen. Avsaknaden av ett tydligt tyskt ledarskap riskerade även att påverka den transatlantiska länken negativt, om Tyskland inte lyckades bli av med ”fripassagerar”- stämpeln inom Nato.
Vad gällde försvarssamarbete i Östersjöregionen, samt stärkt resiliens och totalförsvar, hade Sverige mycket att erbjuda Tyskland i form av erfarenheter och utvecklade koncept. Det bedömdes finnas ett tyskt intresse också på dessa områden, även om initiativkraften mer fanns på nordisk sida. Generellt hade Zeitenwende väckt förväntningar i omvärlden på en tysk omvandling och nyfikenheten och förväntningarna på Tyskland bland allierade och partners bestod. Vikten av att fortsätta förmedla intresse för Zeitenwendes utveckling i dialoger med den tyska regeringen betonades från experthåll.
Inledning
Den tyska Zeitenwende, som presenterades av förbundskansler Olaf Scholz den 27 februari 2022, innebar inte enbart en kraftig ökning av försvarsbudgeten, inklusive en särskild fond om 100 miljarder euro, utan även ett avgörande skifte i synen på Ryssland, samt en ambition att Tyskland skulle bli en djärvare och mer framåtlutad aktör inom säkerhets- och försvarspolitiken. Som den fjärde största ekonomin i världen, ett ledande land i EU och med det nationella försvaret helt inbäddat i Nato:s kollektiva försvar, har Zeitenwende stora konsekvenser för den transatlantiska relationen och för försvaret av Europa. Därtill är Tyskland en Östersjöstat, vilket ger Zeitenwende ett regionalt perspektiv av direkt betydelse för Sverige.
Den 14 juni 2024 genomförde Atlantic Council’s Nordeuropakontor och UD i gemensamt värdskap en workshop på IVA Konferenscenter i Stockholm. Workshopen riktade sig till tjänstemän på UD, Försvarsdepartementet och Statsrådsberedningen, samt experter från svenska myndigheter, institut och tankesmedjor, medan talarna var inbjudna experter från Tyskland, Norden och USA. Syftet var att med utgångspunkt i Zeitenwende utforska nyckelområden för fördjupat samarbete mellan Sverige och Tyskland i en nordisk och transatlantisk dimension, med antagandet att en sådan fördjupning skulle vara till gagn för båda parter i ett för Europa kraftigt försämrat omvärldsläge.
Diskussionen, som hölls under så kallade ”Chatham House rules”, fokuserade på fyra nyckelområden:
- den europeiska pelaren inom Nato,
- avskräckning och försvar i Östersjöregionen,
- stöd till Ukraina och en kraftfull linje gentemot Ryssland,
- resiliens och totalförsvar.
I det följande redogörs för huvuddragen i diskussionerna utifrån dessa områden.
En europeisk pelare i Nato – det vill säga mer Europa i NATO
Natomedlemskapet har fört Sverige närmare Tysklands syn på säkerhets- och försvarspolitik. Båda länderna lägger stor vikt vid den transatlantiska länken och förespråkar en starkare europeisk pelare i Nato. Med omfattande satsningar på försvaret i bådeTyskland och Sverige finns goda möjligheter att aktivt bidra till och gemensamt driva på attden europeiska pelaren förverkligas.
Medan tyska experter betonade vikten av att upprätthålla USA:s engagemang för europeisk säkerhet, och amerikanska experter försäkrade att ett sådant engagemang kvarstod, rådde det samtidigt enighet om att Europas förmåga att agera självständigt inom Nato skulle bli avgörande för alliansens framtid. USA:s resurser var alltmer utspridda givet dess växande fokus på Stillahavsområdet, samt även på grund av olika bilaterala avtal baserade på amerikanska intressen snarare än Europas behov. Europa uppmanades från amerikanskt håll att agera skyndsamt, driva på hårdare och ta en mer framträdande roll för att stärka de egna försvarsförmågorna.
Det diskuterades att Tyskland i betydande grad lutade sig mot Washington, vilket gick ut över alternativa samarbeten. Utan en stark tysk-fransk relation och en robust europeisk pelare stod Tyskland inför betydande strategiska utmaningar, vilket underströk vikten av att stärka E3-ledarskapet (Tyskland, Frankrike och Storbritannien) för att främja en starkare europeisk pelare. Från såväl amerikanskt som tyskt och nordiskt håll betonades att Zeitenwende var ett minimikrav för Tyskland. Trots två års diskussion gick implementeringen långsamt. Tyskland hade inte har tagit en ledarroll i EU, utan var upptaget av inrikespolitiska frågor och orienterade sig mot USA snarare än EU i strategiska beslut.
Tysklands ökade vilja att satsa på försvaret sågs som positivt, men Tyskland låg efter med att bidra med materiel och militära förmågor. Jämförelse gjordes med Norge, vars nyligen överenskomna långtidsförsvarsplan visade på betydande framsteg där Tyskland hittills inte hade lyckats. Trots initial skepsis hade Norge nu funnit sin roll i Nato och Europa, uppnått Nato:s mål för försvarsutgifter och fokuserade på klassiska uppgifter. För Tyskland återstod att finna sin strategiska roll inom Nato för att göra konkret skillnad, samt att investera mer ekonomiskt och politiskt för att säkerställa sin egen säkerhet.
Amerikanska experter poängterade att Tyskland hade mycket att lära av Sverige för att stärka det militära försvaret. Trots sin mindre befolkning hade Sverige gjort betydande investeringar i sitt försvar, återinfört värnplikt, upprätthållit stående förband och nått en hög beredskapsnivå. I kontrast led den tyska Bundeswehr, trots sin storlek, av låg beredskap samt stora brister i manskap och materiel. För att stärka EU-Nato-samarbetet underströks att Europa måste ha bättre samordning med Nato och bli bekvämare med att direkt stödja Nato-aktiviteter. EU:s nuvarande strukturer ansågs vara otillräckliga, med betydande brister i militära strategiska förmågor, logistiskt stöd och infrastruktur. Tyska experter framhöll att ett självständigt försvar kräver tydligare strategiska planer, förbättrad rörlighet, ökade investeringar i den försvarsindustriella basen samt uppfyllandet av ekonomiska åtaganden och användning av instrument, som EU:s fredsfacilitet. För att den europeiska pelaren i Nato skulle bli en påtaglig kraft som säkrade Europas intressen och bidrog till global säkerhet, måste Europa prioritera den egna försvarsförmågan framför de institutionella ramarna.
Avskräckning och försvar i Östersjöregionen
Ryssland fortsatte att påverka Östersjöregionen med hybridkrigsföring, vilket ökade spänningarna och underströk vikten av att Nato hade starka avskräckande förmågor. Från både amerikanskt och nordiskt håll betonades Tyskland som en nyckelspelare i regionen, men det underströks också att Tyskland ännu hade att leva upp till de regionala allierades förväntningar. Tyskland hade tagit initiativ för att stödja regionen genom dess permanenta trupp i Litauen samt med ”European Sky Shield Initiative”, vilket stärkte Östersjösäkerheten och bidrog till Nato:s 360-gradersstrategi. För att dessa initiativ skulle realiseras krävdes dock starkt tyskt ledarskap och en tydlig vision. En sådan skulle kunna bygga på Nato:s försvarsplaner och ledningsstruktur, befintliga regionala fora såsom till exempel Östersjöstaternas råd samt ett utökat nordisk-baltiska samarbete, samt konkreta insatser såsom Sveriges bataljon i Lettland. Potentialen inom gemensamma marina operationer för att stärka avskräckning och försvar nämndes också.
Tyskland beskrevs som en av Norges närmaste allierade, med en avgörande roll både som transit- och värdland, liksom för truppförflyttningar mot den norsk-ryska gränsen för att upprätthålla operativ beredskap. Amerikanska experter underströk behovet av att utvidga det tysk-nordiska försvaret från östflanken till nordflanken, vilket inkluderade utbildning och övningar, kustövervakning och samordning av utvecklad infrastruktur. Samtidigt framhölls att Tysklands inrikes utmaningar med en splittrad koalitionsregering var oroande, liksom att Tyskland återkommande beskrevs som en fripassagerare i den amerikanska Natodebatten. Detta kunde på sikt riskera att negativt påverka Nato:s investeringar i Östersjöregionen.
Tyska experter framhöll vikten av att Sverige och andra allierade fortsatte att uttrycka förväntningar på Tyskland att fullfölja sina försvarsåtaganden och visa engagemang och ta en ledarroll för att främja en positiv utveckling inom Nato och EU.
Stöd till Ukraina och en kraftfull linje gentemot Ryssland
Sverige och Tyskland hade samsyn i behovet av ett långsiktigt stöd till Ukraina i ljuset av Rysslands fullskaliga invasion. Trots att Tyskland tillhandahöll värdefull utrustning och utbildning, betonades från såväl amerikanskt som nordisk och tyskt håll att Tysklands tillvägagångssätt tenderade att vara reaktivt, styrt av slagfältets utveckling snarare än en proaktiv planering. Tyska experter uppmanade Sverige och andra allierade att artikulera långsiktiga ambitioner och ge ett ambitiöst utbildningsstöd till Ukraina, vilket skulle kunna uppmuntra Tyskland att inta en mer framåtlutad hållning och utöka sitt bidrag för att hjälpa Ukraina att vinna kriget.
Diskussion fördes kring förbundskansler Scholzs försök att balansera rollen som säkerhetsförsvarare för Ukraina med den som fredsförespråkare. Dessa båda förhållningssätt var i grunden svåra att förena då valet att stå upp för Ukrainas säkerhet naturligen innebar en hård linje gentemot Ryssland. I denna balansakt tenderade Scholz att framstå som ovillig att fullt ut omfamna en ny era av global konkurrens. Det framhölls från olika håll att Scholz borde klargöra sina prioriteringar för att tydligare kunna leda i stödet till Ukraina.
Synen på Ryssland skilde sig delvis åt mellan Sverige och Tyskland. Medan Sverige, såsom uttryckt i försvarsberedningens senaste rapport, betraktade Ryssland som ett långsiktigt hot mot transatlantisk säkerhet, saknade Tyskland en enad hållning. Ett tyskt perspektiv, nära Sveriges syn, ansåg att Rysslands aggressiva handlingar ställde krav på en grundläggande förändring av Tysklands säkerhetspolitik, med fokus på att bygga säkerhet mot Ryssland och förbereda för en långsiktig konflikt. Tyskland motsatte sig dock en Nato-inbjudan till Ukraina av rädsla för att provocera Ryssland att inleda en direkt konflikt med väst. Ett annat tyskt perspektiv, vilket avvek från det svenska, var att söka en framtidsorienterad relation med Ryssland och förespråka säkerhetsarrangemang som rymde Rysslands intressen för attundvika en permanent alienering.
Resiliens och totalförsvar
Som svar på den ökande komplexiteten gällande säkerhetshoten fokuserade både Sverige och Tyskland på att förbättra civil beredskap och resiliens för att minska sårbarheter i strategiska sektorer och kritisk infrastruktur. För Tyskland kvarstod stora utmaningar i att stärka robustheten, särskilt med tanke på den finansiella instabiliteten kring Zeitenwende och bristande budgettilldelningar för civil beredskap och militär infrastruktur. Tyskland hade betydande luckor inom totalförsvaret, särskilt i fysisk och digital infrastruktur som till exempel brostyrka för stridsvagnspassager och 5G-nätverk. Amerikanska experter framhöll det avgörande i att skaffa nödvändig utrustning och hitta kostnadseffektiva lösningar för att förbättra beredskapen. Trots att Bundeswehr nådde tvåprocentsmålet ansågs hållbarheten osäker om inte nästa regering utvecklade en omfattande plan för att hantera finansierings- och innovationsbrister.
Det debatterades huruvida skuldlösningar eller nedskärningar vore bäst, där vissa hävdade att besparingar eller skattehöjningar ensamma inte kunde överbrygga den ekonomiska luckan i Zeitenwende, medan andra menade att luckan hade blivit för stor för att nedskärningar skulle vara effektiva. Trots regeringens försäkringar om att Zeitenwende inte skulle påverka medborgarna, visade verkligheten på oundvikliga kompromisser som utmanade Scholz tidigare löften. Det påtalades att det trots finansieringsinsatser var svårt att vinna allmänhetens stöd för Zeitenwende på grund av nedskärningar som påverkade pensioner, sjukvård och omsorgstjänster. Vissa betonade svårigheten med nedskärningar utan att samtidigt driva på populism, medan andra ifrågasatte om populism enbart drivs av socioekonomiska faktorer.
Behovet av förbättrad strategisk kommunikation togs också upp som en utmaning. Tyska experter framhöll att Tyskland höll på att missa möjligheten att prioritera säkerhet som en kärnfunktion för staten, vilket skapade en illusion att säkerhet var ett särintresse. Vikten av att få allmänheten och civilsamhället medvetna om de bredare implikationerna av kriget i Ukraina, särskilt ryska hybridhot som Tiergarten-mordet och cyberattacker, betonades. Ett samarbetsområde som identifierades var att verka för gemensamma åtgärder inom Nato och EU för att motverka Rysslands cyber- och elektroniska krigföring. Tyskland uppmanades att förbättra sin strategiska dialog med USA om politiska utmaningar, inhemska debatter och lagstiftningsåtgärder, särskilt med tanke på kommande presidentval.
Att enbart tillkännage Zeitenwende räckte inte; Tyskland måste artikulera tydliga mål och strategier för att ambitiöst implementera Zeitenwende och få stöd nationellt och globalt.
