Foto: Joel Thungren, Försvarsmakten.

Den 8 september behandlade riksdagen den proposition där det föreslogs att regeringen själv, utan föregående beslut av riksdagen, ska kunna sända väpnade styrkor till Finland vid militära kränkningar. Det betyder att regeringen själv kan sända svenska värnpliktiga till ett annat land för att stödja detta vid kränkningar i luften, till sjöss eller på marken vid ryska gränsen, utan att det finns fördragsfästa försvarsförpliktelser.

Jag är starkt för ett fördjupat försvarssamarbete med Finland, något som utvecklades redan under min tid som försvarsminister, vilket också tydligt framgår i propositionen. Flygets Cross Border Training kom 2008 och Nordefco tillkom 2009, vi hade gemensamma övningar och nära samarbete i Afghanistan. Med detta sagt är samarbetets utformning av största betydelse.

Beslutets fördel är snabbhet, vilket är väl belyst, men det finns fyra skäl att analysera konsekvenserna av den nu beslutade delegationen djupare i syfte att skänka den ytterligare stadga:

  1. Beslutet bygger på att det går att göra en tydlig uppdelning mellan militära kränkningar och väpnade konflikter, där riksdagen bevarar beslutanderätten. Det låter sig dock svårligen alltid göras. En kränkning kan snabbt övergå i regelrätta stridshandlingar, en kränkning kan också vara inledningen på ett väpnat angrepp. Så länge en annan stats intentioner inte är kända förblir detta en svårighet. Vi kan göra vilka uppdelningar vi vill, men det är långt ifrån säkert att en fientlig aktör delar upp sitt agerande på samma sätt.

Finland använde lätta sjunkbomber mot ubåt i Finska Viken 2015. När främmande makts stridsflyg flyger medvetet provocerande och uppträder med stort risktagande finns risk för en snabb händelseutveckling och upptrappning, liksom då ryska landstigningsövningar bedrivs enstaka mil från finska kusten.

Det går inte att veta om en kränkning är en provokation eller inledningen på ett väpnat angrepp. Det går inte att veta hur situationen kan utveckla sig, särskilt inte vid ett säkerhetspolitisk försämrat omvärldsläge.

Vi lever i en tid av hybridkrig, gråzonslägen och där militär förmåga används för att nå politisk kontroll över andra länder. Det blir allt svårare att fånga konflikter i åtskilda juridiska faser.

En utsänd svensk väpnad styrka äger självförsvarsrätt, noteras i propositionen, men det beskrivs också att det krävs ett särskilt riksdagsbeslut för att svensk väpnad styrka ska kunna bidra till att avvärja ett väpnat angrepp. Skulle saker ställas på sin spets finns dock, som var och en kan se, risk för att sådana beslut snabbt blir överspelade, med allt vad det kan innebära.

I en sådan situation vill ingen regering stå utan bred riksdagsförankring. En beslutsberedskap för hastig händelseutveckling måste finnas.

  1. Riksdagen har med beslutet överlämnat beslutanderätt över vad som kan visa sig vara fundamentala säkerhetspolitiska vägval till regeringen.Det har sagts att regeringen av hävd via underhandssamtal kommer att försäkra sig om oppositionspartiernas stöd och så har traditionen också varit under både socialdemokratiskt ledda och moderatledda regeringar, t ex i samband med internationella insatser. Men en lag skall fungera oavsett regering.

    Sverige kan gå mot en period av smala minoritetsregeringar. Dagens regeringspartier har stöd av ca 1/3 av väljaropinionen. Den lag som stiftats och den beslutsdelegation som etablerats ska fungera både med ännu smalare minoritetsregeringar och om riksdagens största parti blir ett parti utan tradition av säkerhetspolitiskt beslutsfattande eller bred förankring.

    Den nu beslutade delegation ställer mycket stora krav på varje kommande regering, röd eller blå, vad gäller omedelbar förankring i riksdagen av beslut om svenskt deltagande vid militära kränkningar i Finland.

    Detta krävs också för att hindra att en utsänd svensk väpnad styrka skulle kunna hamna i en gråzon, där mandatet att agera vid en militär kränkning är överspelat av upptrappning till väpnad konflikt, men där riksdagen ännu inte beslutat huruvida denna väpnade styrka ska delta för att avvärja denna.

    Också andra länder kan läsa propositionen och se vilka mandat en svensk väpnad styrka har och inte har i det bilaterala försvarssamarbetets olika dimensioner.

    Det får aldrig riskeras att en svensk styrka blir ställd utan ett tydligt mandat.

  2. Det saknas, som påpekats under riksdagsbehandlingen, fördragsmässig grund för en särlagstiftning endast för Finland. Sverige är medlem i EU. I EU-fördraget finns solidaritetsförklaringen 42:7, den säger: ”Om en medlemsstat skulle utsättas för ett väpnat angrepp på sitt territorium, är de övriga medlemsstaterna skyldiga att ge den medlemsstaten stöd och bistånd med alla till buds stående medel i enlighet med artikel 51 i Förenta nationernas stadga.”Detta hade kunnat ge fördragsmässig grund för vilka länder en beslutsdelegation skulle knytas till. Den nationella solidaritetsförklaringen omfattar EU:s länder samt Norden. Det finns dock inget fördrag eller någon mellanstatlig överenskommelse motsvarande säkerhetsgarantier som gäller just bara Finland. Det finns således ingen fördragsmässig särställning för samarbetet med Finland. Det finns överenskommelser om bilateralt samarbete, liksom det finns för andra länder, även om samarbetet med Finland kommit längre. Om delegation av beslutanderätt till regeringen vid militära kränkningar mot annat land är befogad, varför undanta 25 av EU:s medlemsstater, där det finns fördragsmässig grund att hänga upp beslutet på? Den frågan ställdes under riksdagsbehandlingen.

    Frågan är dock mer än teori. Fördraget betyder att riksdagen har behandlat och beslutat i frågan; EU-medlemskapet har förankrats genom folkomröstning. I detta fall saknas sådan förankring.

    Vid ett Natomedlemskap skulle frågan ha varit hanterad. Ett operativt samarbete som inte baserar sig på fördrag eller ömsesidiga försvarsförpliktelser kommer alltid att medföra fler utestående frågor än ett fördragsfäst sådant.

  3. Värnpliktsförband har hittills inte ansetts kunna användas utanför Sveriges gräns, då Sverige inte är i krig. Den nu beslutade delegationen innebär dock att värnpliktiga kan komma att sändas till Finlands gräns mot Ryssland, för insatser vid militära kränkningar, utan att Sverige är i krig. Väl där kan de sedan dras in i stridshandlingar, om utvecklingen urartar.Väpnad styrka är i propositionen: ”Begreppet innebär inte någon begränsning till någon särskild personalkategori inom Försvarsmakten och omfattar t ex såväl anställd personal som värnpliktiga som i övrigt uppfyller kriterierna på att utgöra en väpnad styrka.”

Solidaritetsförklaringen och försvarets nya närområdesinriktning 2009 var, tillsammans med vilja till hög tillgänglighet och kvalitet, bärande skäl för att systemet med anställda soldater och sjömän då infördes. Försvarets förband skulle kunna användas för att försvara Sverige och svenska intressen i landet, i närområdet och utanför närområdet. Därmed kunde den tidigare uppdelningen i en nationell insatsorganisation, baserad på värnpliktsförband (med av politiken satt tre års beredskap och begränsad användbarhet inom solidaritetsförklaringen) och en särskild anställd utlandsstyrka ersättas med en enda organisation, med förband användbara för alla försvarets uppgifter.

Frågan om användning av värnpliktiga för att värna andra länders gränser mot militära kränkningar är legal, men den är också mer än så. Det är en annan fråga än att unga människor med plikt värnar sitt hemland Sverige. Någon diskussion om att värnpliktiga skall kunna sändas till ett annat land för att värna det landet mot militära kränkningar har inte förts. Frågan rör inte övningar och heller inte särskilt sammansatta frivilliga förband för insatser internationellt. Frågan berörs inte alls i propositionen och den folkliga förankringen behöver således ske i efterhand, för att diskussionen inte ska komma i ett pågående skede.

Det bilaterala försvarssamarbetets utformning ger i praktiken Sverige 134 mils landgräns mot Ryssland, men tillför inte militär styrka eller trovärdig avskräckning för att kompensera detta.

Inget försvarssamarbete med Finland kan därmed stå på egna ben utan kräver USA:s och Natos stöd för att vara trovärdigt. Sverige säger uttryckligen att militär hjälp förväntas vid ett angrepp – och försvaret utformas utifrån detta faktum.

Den tidigare finske försvarsministern, Stefan Wallin och jag har tidigare i detta forum visat att hotbilden mot Sverige och Finland kan öka på grund av det bilaterala försvarssamarbetets utformning. Ryssland kan nämligen genom att sätta politiskt eller militärt tryck mot något av våra länder nå samma effekt som att göra det mot Baltikum – fast med avsevärt lägre risk, eftersom vi inte omfattas av Natos försvarsgarantier.

Hotas vi av Ryssland – men utan att få omedelbar återförsäkring från Nato eller USA, så faller hela Östersjöområdets säkerhetsarkitektur.

Trovärdigheten i varje säkerhetspolitisk linje följer av dess folkförankring. Skulle svenska folket vara berett att acceptera att Sverige ensamt – utan garantier om hjälp från Nato och USA – militärt skulle värna Finland mot Ryssland?

Ett fördjupat bilateralt försvarssamarbete med Finland är riktigt, men för att det skall vara hållfast behöver frågor som dessa hanteras.

Författaren var försvarsminister 2007-2012.

Mer av samma författare