Den 2 mars höll Emmanuel Macron sitt andra tal om den franska kärnvapendoktrinen. Mot bakgrund av det allt svårare geopolitiska läget och växande tvivel om USA:s pålitlighet som garant för Europas säkerhet hade detta tal väntats med spänning. Förväntningarna var höga, eftersom man på vissa håll hoppas på skydd genom franska kärnvapen och ett fördjupat samarbete när det gäller nukleär avskräckning. Att Macron skulle erbjuda franska säkerhetsgarantier och deltagande i kärnvapenprogrammet enligt amerikansk modell var dock alltid ytterst osannolikt. Så blev det inte heller. Ändå innehöll talet några nyheter i den franska doktrinen som också är relevanta för de europeiska grannländerna.
Frankrikes vitala intressen står i centrum
Frankrikes kärnvapen tjänar till att försvara landets ”vitala intressen”. Exakt vad dessa består i diskuteras inte offentligt. Det är enbart presidenten som har befogenhet att avgöra när och på vilket sätt Frankrikes vitala intressen kränks, och därmed besluta om användning av kärnvapen. Denna otydlighet är avsedd att ha en avskräckande effekt: en motståndare kan därmed aldrig helt säkert veta var de röda linjerna går. Den franska strategin är i alla avseenden rent defensiv, men användningen av kärnvapen kan också ske som en reaktion på ett konventionellt hot och fungerar då som en ”sista varning” (”ultime avertissement”).
Frankrike förfogar över kärnvapen på fyra strategiska ubåtar samt luftburna kärnvapen på Rafale-flygplan. I sitt tal tillkännagav Macron nu byggandet av en femte ubåt. Redan förra året beslutades dessutom att det från och med 2035 ska finnas totalt fyra flygbaser med ”kärnvapenuppdrag”, istället för de tre som finns idag. Den markbaserade delen, med missiler i silor, övergavs efter kalla kriget. Arsenalen är relativt liten, och dess storlek följer principen om ”strikt nödvändighet” (”stricte suffisance”): hittills har det officiellt kända antalet varit under 300 stridsspetsar (experter uppskattar antalet till cirka 290). I sitt tal har Macron nu meddelat att arsenalen kommer att utökas, samt att Frankrike i framtiden inte längre kommer att lämna ut information om dess storlek.
Statusen som kärnvapenmakt är dessutom en grundpelare i Frankrikes strategiska kultur. Kärnvapen betraktas som grunden för den nationella suveräniteten, skyddar Frankrike mot utpressningsförsök från andra internationella aktörer och garanterar landet militär handlingsfrihet även bortom den nukleära dimensionen. Sedan president de Gaulle har därför oberoendet i det franska kärnvapenprogrammet haft högsta prioritet: till skillnad från exempelvis Storbritannien är Frankrike inte beroende av utländska aktörer. Den inhemska försvarsindustrin är inriktad på att bevara detta oberoende. Detta är anledningen till att det i Paris inte är aktuellt att exempelvis överväga inköp av utländska stridsflygplan. Nationell strategisk autonomi är det högsta målet. Det säger sig självt att detta står i vägen när det gäller samarbete eller arbetsfördelning med andra nationer. Även den uttalade franska ambitionen om europeisk strategisk autonomi står ibland i konflikt med kraven på nationell strategisk autonomi. Hur denna målsättningskonflikt ska lösas har Paris hittills inte kunnat förklara.
Frankrikes vitala intressen har en europeisk dimension – men samarbete är svårt
Att Frankrikes vitala intressen och den nukleära avskräckningen har en ”europeisk dimension” har i årtionden varit en del av den franska kärnvapendiskussionen. Det är otänkbart att Frankrikes vitala intressen skulle förbli opåverkade i händelse av ett angrepp mot en europeisk allierad. Macrons erbjudanden till sina partner i Europa ligger därmed i linje med ett långvarigt franskt tänkande. Mot bakgrund av det ovan beskrivna tänkandet om den nukleära avskräckningens betydelse i och för Frankrike blir det dock tydligt att utrymmet för europeiskt samarbete är begränsat. Den nationella strategiska autonomin förblir den viktigaste principen och är inte förhandlingsbar, och det är inte ens tal om att Frankrike ska ansluta sig till Natos nukleära planeringsgrupp (Nuclear Planning Group). Den franske presidenten kommer inte att avstå från eller dela med sig av sin ensamrätt att besluta om användning av kärnvapen. Lika lite kommer Frankrikes allierade att få medbestämmanderätt när det gäller definitionen av vitala intressen. Även beslutet om vad exakt deras europeiska dimension består i ligger hos den franske presidenten.
Den franska offerten
Redan i februari 2020 uppmanade Macron de europeiska allierade, i sitt första tal om den franska kärnvapenpolitiken, till en dialog om den nukleära avskräckningens roll för Europas säkerhet och dess kollektiva försvar. Då möttes han dock av svagt intresse, och den coronapandemi som följde kort därefter bidrog säkert till att partnernas prioriteringar låg på annat håll. Sex år senare är situationen en helt annan: det finns inget slut i sikte på Rysslands krig mot Ukraina, och förtroendet för amerikanska säkerhetsgarantier minskar alltmer mot bakgrund av den andra Trump-administrationens politik. Plötsligt är de europeiska allierade intresserade av Frankrikes erbjudande. Vad detta exakt innebar förblev dock ganska oklart, åtminstone offentligt. Det har dock alltid varit klart att kärnvapenmedverkan enligt den amerikanska modellen inte är aktuell. Det gäller även i dag.
Den största nyheten i talet den 2 mars, ur ett europeiskt perspektiv, är dock idén om ”dissuasion avancée”, vilket bäst kan översättas med ”utplacerad avskräckning”. Macron gav inga viktiga detaljer i detta avseende, men det handlar om en eventuell stationering av Rafale-flygplan med kapacitet för kärnvapen på de europeiska allierades territorium. För närvarande är det känt att åtta länder för samtal med Frankrike och kan tänka sig att delta i denna framskjutna avskräckning: Sverige, men även Tyskland, Storbritannien, Polen, Nederländerna, Belgien, Grekland och Danmark.
Utöver dessa mer operativa förändringar föreslår man regelbundna samråd med partnerländerna, där man ska diskutera frågor som rör kärnvapenpolitiken, hantering av eskalering och kommunikation i kriser (”nuclear signalling”). Detta stämmer överens med Frankrikes sedan länge uttalade mål att verka för en gemensam strategisk kultur i Europa. Dessutom ska det finnas ett särskilt nära samarbete med Storbritannien och Tyskland.
Inte utan utmaningar
Även om det inte kan talas om ett franskt kärnvapenparaply för Europa, tyder mycket på att franska kärnvapen kommer att spela en viktigare roll i den europeiska säkerhetspolitiken. Detta förändrar den nukleära situationen i Europa. Exakt hur detta kommer att se ut återstår dock att se. Denna utveckling medför också utmaningar, och det på flera olika nivåer.
För det första har den aktuella debatten en inrikespolitisk dimension i Frankrike. Kärnvapenavskräckning är i stort sett en fråga där det råder konsensus i Frankrike, och nödvändigheten ifrågasätts knappast. Men att avstå från suveräniteten över den nukleära avskräckningen har så gott som inga förespråkare i Frankrike: inte i konservativa kretsar och på högerkanten av det politiska spektrumet, men långt ifrån bara där. Detta måste Macron ta hänsyn till, särskilt om den nationella konsensusen inte ska äventyras. President Macron betraktas redan idag som en politisk ”lame duck”. Även om han skulle vilja driva på en starkare europeisering av den franska avskräckningen skulle hans politiska tyngd troligen inte räcka till. Vem som väljs till hans efterträdare 2027 är öppet – men scenarier med populister i Élyséepalatset är fullt realistiska. Att den franska kärnvapendoktrinen inom överskådlig framtid blir ännu mer europeisk verkar osannolikt.
Även på europeisk nivå är frågan vilka dynamiker som skulle kunna uppstå till följd av ett ökat säkerhetspolitiskt beroende av Frankrike. Detta gäller naturligtvis särskilt i händelse av att populister kommer till makten – i Frankrike och/eller på andra håll. Men även om Frankrike skulle få en moderat president kan man fråga sig om exempelvis Tyskland på sikt skulle acceptera ett sådant beroende – särskilt utan någon större medbestämmanderätt.
Det är dessutom högst troligt att Macrons erbjudande också utgör ett försök att förhindra spridningen av kärnvapen i Europa. Detta har alltid varit ett viktigt inslag i den amerikanska modellen för kärnvapenpartnerskap: genom att erbjuda ett kärnvapenskydd har allierade inte längre någon anledning att utveckla egna kärnvapen. Mot bakgrund av aktuella debatter i Tyskland, Polen och även i de nordiska länderna hamnar denna aspekt nu återigen i förgrunden. Det verkar dock osannolikt att Macrons förslag på sikt skulle räcka för att förhindra överväganden om nationella kärnvapenprogram. Man kan utgå från att det franska erbjudandet visserligen möter stort intresse i många huvudstäder, men – med rätta – inte uppfattas som verkliga säkerhetsgarantier.
Slutsats: ingen revolution, inget paraply
Det franska förslaget utgör inget nytt kärnvapenparaply. Det är inte heller målet med de franska förslagen. Om det någonsin kommer att utvecklas i den riktningen – och i så fall i vilket förhållande till det befintliga amerikanska paraplyet – återstår att se. Den relevanta frågan är i alla fall politiskt: är Frankrike villigt och kapabelt att ge sina allierade trovärdiga säkerhetsgarantier?
När det gäller de franska kärnvapnens roll i den europeiska avskräckningspolitiken är det däremot av underordnad betydelse var exakt stridsspetsarna stationeras. Frågan är snarare hur exakt de vitala intressen som ska skyddas av kärnvapen definieras. Ur de europeiska allierades perspektiv är det naturligtvis centralt vad exakt deras europeiska dimension består i. Om Frankrike är villigt att låta sina partner vara med och bestämma om denna definition är en öppen fråga – för att inte tala om huruvida partnerna också skulle ha medbestämmanderätt när det gäller att fastställa att dessa intressen kränks.
Detta skulle inte vara förenligt med den klassiska franska kärnvapendoktrinen. Det förefaller dock för närvarande osannolikt att Frankrike är berett att ändra sin doktrin. Den inrikespolitiska utvecklingen tyder inte heller på detta i framtiden. Därför uppstår frågan om Frankrikes allierade anser det franska erbjudandet vara tillräckligt. I vilket fall som helst gör dessa allierade klokt i att fräscha upp sina kunskaper i franska. Djupare kunskaper om den franska kärnvapendoktrinen, med alla dess historiska vändningar och semantiska nyanser, är idag värdefullare än någonsin.