Det finns i den aktuella NATO- och säkerhetspolitiska debatten en brist på djup vad gäller två komplementära begreppspar.
Det ena gäller funktionen säkerhetsgarantier: balansen mellan att åtnjuta en allians säkerhetsgarantier vid eller inför angrepp eller hot om angrepp och å andra sidan åtagandet som medlem att vara del av alliansens säkerhetsförpliktelser gentemot en annan medlem. I den aktuella frågan om svenskt – och finskt – NATO-medlemskap, för och emot i dagens uppskruvade säkerhetspolitiska närmiljö, handlar det ju väsentligen om vilket som skall anses väga tyngst, fördelen av att genom artikel 5 skyddas av alliansens säkerhetsgarantier vägt mot nackdelen av att själv ha motsvarande förpliktelser gentemot andra medlemsstater – utöver de förpliktelser som följer av relevanta artiklar i EU:s Lissabonfördrag. Hur man, som regering eller intresserad privatperson, gör den vägningen, ställd inför att det i beklaglig frånvaro av den eviga freden verkligen ytterst handlar om detta val/denna balansgång, beror förstås på hur man bedömer det reella säkerhetspolitiska läget och vilka konkreta risker man tror kan bli aktuella.
Och det andra, därmed intimt sammanhängande, gäller alltså, för att citera upphovsmannen Johan Jörgen Holst, balansen mellan ”avskrekkning og beroligelse”, på engelska ”deterrence and reassurance”, på svenska ungefär ”avskräckning och återförsäkran” eller något liknande. Jag använder i det följande en ”svorsk” beteckning, avskräckning och ”beroligelse” eftersom svenska språket saknar ord med i sammanhanget rätt valör. All säkerhetspolitik i all tid har i grunden handlat om balansen mellan dessa båda värden och balansen mellan inkommande och utgående alliansförpliktelser exemplifierar detta: ju mer avskräckning desto mindre ”beroligelse” och vice versa, som kommunicerande kärl. Låt mig utveckla.
Man kan ta som utgångspunkt ett tänkt konkret, tydligt fall: Estland i dagens nordeuropeiska verklighet. Hur ska lilla Estland, med sin sargade historia, förhålla sig till den store, uppenbart aggressive, grannen i öster, Ryssland: genom avskräckning och/eller ”beroligelse”? I den estniska statsledningens vägningar måste ha funnits känsliga överväganden som har att göra med dels vilka resurser för avskräckning som alls finns till hands, dels i vilken utsträckning ensidig satsning på avskräckning förslår och är relevant i förhållandet till den militärt skyhögt övermäktige grannen och dels vilket utrymme för ”beroligelse” (dialogvilja, affärskontakter, initiativ rörande den ryskspråkiga befolkningsdelen, annat liknande) som kan finnas kvar även sedan ökad satsning gjorts i riktning avskräckning – eftersom ökad satsning på avskräckning innebär minskat utrymme för säkerhetspolitiskt relevant ”beroligelse”.
Man kan också uttrycka detta i termer av kostnader, säkerhetspolitiska kostnader. Det kostar att satsa ensidigt på ”beroligelse” i den mån charmoffensiven inte gör intryck på en cynisk grannes storstrategiska kalkyler och bristen på avskräckningsförmåga blir uppenbar. Samtidigt kostar ensidig eller betydande satsning i riktning avskräckning som innebär maktspråk och befrämjar misstro eller fiendskap, direkt eller indirekt, nu eller senare. Kostnaden gäller både i den bilaterala relationen direkt, genom militär eskalationsrisk/antagonisering och politisk förbistring, och genom att det kan bidra till konflikt och krig på ett vidare plan. Poängen är att det alltid handlar om en grannlaga balansgång eftersom absolut avskräckning knappast finns i den verkliga världen och i varje fall inte duger att förlita sig på i ett varaktighetsperspektiv. Att avvägningen är mer kritiskt grannlaga för ett litet land i relation till en hotfull och övermäktig granne och i ett allmänt spänt säkerhetspolitiskt läge med påtagliga eskalationsrisker i ett icke-fungerande multilateralt säkerhetssystem är uppenbart, särskilt som det lilla landet rimligen saknar resurser och inflytande att påverka den stora bilden i fredlig riktning.
Det tänkta, tydliga exemplet Estland i förhållande till grannen Ryssland i dagens säkerhetspolitiska miljö leder vidare till det som kan sägas mer generellt. I avsaknad av facit vad gäller utvecklingen i relationen Ryssland och västvärlden kan tills vidare konstateras att vårt grannland Estland genom NATO- och EU-medlemskapet och genom aktivt påhejande deltagande i de västliga strukturernas olika åtgärder för att motverka vidare rysk aggression placerat sig relativt långt ut åt avskräckningshållet, förmodligen med rätt öppna frågor om vilken art och grad av ”beroligelse” som skulle kunna balansera än längre gående ensidighet i balansgången. Facit saknas som sagt vad gäller effekt och utfall – det beror i liten grad på det lilla landets egna göranden och låtanden.
I norsk säkerhetspolitisk tradition handlar som bekant begreppsparet avskräckning och ”beroligelse” väsentligen om att genom NATO-medlemskapet och dithörande arrangemang basalt säkerställa momentet avskräckning och att med detta som trygghetsbas ha utrymme och självförtroende för en affärsmässig och förtroendeskapande relation till grannen uppe i norr, Ryssland. Med krigiska erfarenheter av den transatlantiska länkens omistliga betydelse valde Norge, liksom Danmark, i inledningen av det kalla kriget att satsa på medlemskap i den västliga försvarsalliansen, om än med ”beroligelse”-inslag i form av olika begränsningar i medlemskapet, medan den tidens Sverige gjorde bedömningen, också av hänsyn till det utsatta Finland, att avvägningen för vår del i stället borde tynga mot ”beroligelse” österut i form av förtroendeskapande neutralitetspolitik, samtidigt som avskräckningselementet tillgodosågs genom formeln ”ett efter våra förhållanden starkt försvar”.
Vi erinrar oss att mixen av olika säkerhetspolitiska lösningar de nordiska länderna emellan några årtionden senare av somliga (såsom Arne Olav Brundtland) beskrevs och analyserades som ”den nordiska balansen”, av andra (som inte riktigt gillade att tala om balans mellan olika länders säkerhetspolitik) mer normativt beskrevs som ”den nordiska stabiliteten”. Kärt barn må ha mer än ett namn, men det handlade ju då om den tänkta, samlade kontentan, och effekten, av de olika ländernas säkerhetspolitiska linje; en kollektiv mix av avskräckning och ”beroligelse” som uppskattades av omvärlden, inklusive Ryssland, och som begränsade den militära stormaktnärvaron i området och alltså var allmänt fredsbevarande, trots det kalla krigets hårda logik i övrigt. Det omdebatterade balansbegreppet implicerade att säkerhetssystemet också var känsligt för förändringar, såsom aktualiserades av den tidens förslag om en nordisk kärnvapenfri zon. Men vi minns också att innan det kalla kriget tog slut, till följd av 80-talsdramatiken, en annan debatt hann ta ton och form, den om att Kola-basernas och de nordliga områdenas ökande strategiska betydelse skapade en risk för en kapplöpningssituation i ett krisskede för att utfylla det relativa vakuum som de nordiska ländernas samlade mix av avskräckning och ”beroligelse” kunde anses utgöra.
Mycket av allt detta går igen nu när den säkerhetspolitiska miljön i vårt närområde, efter 90-talets och det tidiga 2000-talets ”strategiska paus”, åter blivit spänd och hotfull, med en process av action-reaction i fullt sving. Mycket talas, nu som tidigare, om svensk-finskt och nordiskt försvarssamarbete, men alla vet att detta samarbete endast marginellt bidrar till trovärdig avskräckning mot rysk aggression i olika tänkta krisscenarios. Medan NATO-medlemskapet för Norges och Danmarks del ingår i den etablerade säkerhetspolitiska normalbilden och nu liksom tidigare tillhandahåller grundbulten i momentet avskräckning, utan tydliga eskalationsimplikationer, och liksom tidigare också sätter gränser för hur långt det nordiska försvarssamarbetet kan sträcka sig, är den nya (eller nygamla) situationen desto mer grannlaga för Finland och Sverige vars icke-medlemskap i NATO ingår i den etablerade normalbilden (oavsett hur nära samarbete som sker) och traditionellt har presenterats som ”beroligelsegest” , en fredsfrämjande och förtroendeskapande åtgärd som förväntar sig respekt och uppskattning, även och inte minst i svåra tider. Att med hänsyn till avskräckningsbehovet ändra denna linje och ansöka om NATO-medlemskap skulle förvisso ”kosta” – i valutan förväntade ryska reaktioner och motåtgärder. Att å andra sidan, med hänsyn till eller av fruktan för just dessa ”kostnader”, avstå från detta steg innebär kostnaden att tvingas avstå från den avskräckningsvinst som alliansens säkerhetsgarantier skulle innebära, detta oavsett (den osäkra) kostnadsjämförelsen mellan ett alliansmedlemskaps förpliktelser och alternativet i form av nationella försvarssatsningar i relation till viss, given hotbild.
Resonemanget här, det som inleddes med frågan om balansen mellan vinsten av alliansförpliktelser mot oss och ”förlusten” av våra egna alliansförpliktelser mot andra medlemmar (m a o balansen mellan momentet trygghet och momentet frihet, om man så vill), utmynnar i att säkerhetspolitik alltid handlar om avvägningen mellan avskräckning och ”beroligelse” i mellanstatliga relationer och att denna balans är särskilt grannlaga i oroliga tider och i problematiska relationer mellan asymmetriska parter, såsom i det tänkta fallet Estland-Ryssland. Hur klok avvägning som än görs så kan kostnader inte undvikas. Det är snarast trivialt att konstatera detta. Många beskäftiga trivia kring dessa självklarheter figurerar i debatten.
Resonemanget leder alltså till en kritik av hur svensk debatt förs om dessa frågor – det finns en artificiell uppdelning mellan personer som enbart och ensidigt talar om avskräckningsbehovet, medan andra enbart och ensidigt pläderar för ”beroligelse”-behovet. Det må vara att försvarsvänner i sitt stilla sinne numera gläder sig en smula åt att färdriktningen för närvarande är satsningar (efter de många magra åren) på det nationella försvaret, oavsett var debattörerna står i frågan om ett NATO-medlemskaps omistlighet eller mistlighet, men alla inser nog att det till syvende och sist måste handla om en uppdaterad, relevant och skarp avvägning mellan de båda huvudingredienserna i säkerhetspolitiken. En del tycks tro att utrikespolitiken enbart och ensidigt handlar om ”fredspolitisk” ”beroligelse”, medan försvarspolitiken enbart och ensidigt handlar om nationell (eller allians-) avskräckning. Så är det naturligtvis inte. Båda politikområdena omspänner båda polerna i paletten.
Den slutliga, uppdaterade avvägningen, för Estland såväl som för Norge, Finland, Sverige och alla andra, handlar om vad som totalt och nettomässigt gagnar landets säkerhet, om vad som är möjligt att åstadkomma, om vilka resurser för avskräckning respektive ”beroligelse” som reellt finns till hands att avväga mellan, och om klokast möjliga balans. Allt har sin kostnad. Och i en demokrati handlar det om att komma överens inom statsledningen, och om att mobilisera stöd, även i svåra frågor.
Författaren är ambassadör och ledamot av KKrVA.
