Om folkomröstningar och den liberala (representativa) demokratin – BREXIT, m m.

av Michael Sahlin

BREXIT-omröstningen diskuteras nu på stor internationell bredd när det gäller olika konsekvenser och risker, också av säkerhetspolitisk art och också för svenskt vidkommande, förutom en mängd frågor rörande EU:s framtid under det samlade trycket av ekonomiska, migrations­politiska, institutionella och säkerhets­politiska utmaningar. Men det handlar också och inte minst om folkomröstnings­mekanismen som sådan, som tillgång, utmaning och problem för den liberals­demokratiska samhälls­ordningen som i den moderna världen vilar på tilltro till den representativa demokratin. Det finns ett problematiskt samband mellan missnöjes­fiskande populism, från höger som från vänster, och fenomenet folkomröstningar, tänkt som ett komplement i vissa frågor till det representativa styrelseskickets normala funktionssätt, men i krisatmosfär understundom betraktat som ett alternativ – och ett pedagogiskt dilemma för den liberala demokratin. Mot varandra står två synsätt: å ena sidan att ju viktigare en fråga desto angelägnare att underkasta den en folkomröstning (för att i särskild ordning säkerställa legitimitet), å andra sidan att ju viktigare en fråga desto angelägnare att tvärtom undvika – eller motstå krav på – att den måste avgöras genom folkomröstning. För liberala demokrater innebär detta ett dilemma, en ambivalens, en utmaning. Dessa frågor inrymmer viktiga aspekter på den liberala demokratins globala – och europeiska – kris.


Det finns i tider som dessa  goda skäl att reflektera över temat folkomröstningar, den demokratiska metod som det är vanligt numera, också på regeringsnivå i Sverige, att ”tycka illa om” – som Margot Wallström uttryckte det.

Författningsvarianter

Folkomröstnings­instrumentet, den ”direkta” demokratin enligt idealtypisk modell med anor från det antika Aten när det begav sig, finns med som en slags sten i skon, mer eller mindre tydligt förankrat i de olika länder­nas/demokratiernas författningar, som reservutgång i komplicerade lägen, ofta genom en författningsstadgad möjlighet för en viss befolkningsandel att kunna kräva, efter en framgångsrik namninsamling, om denna andel inte finner att de vanliga representativa procedurerna räcker till för att garantera legitima (eller ”rätta”) beslut.  I andra fall kan det te sig bekvämt för de etablerade partierna, eller ett dominerande parti, att antingen hota med att föra en fråga till folkomröstning, eller komma överens om att föra en extraordinär fråga som förefaller svår att lösa ut inom ramen för etablerade partistrukturer/skiljelinjer till ”folket” i en folkomröstning, ibland som alternativ till att utlysa nyval som metod att dyrka upp låsningar. Mängder av varianter och exempel finns, som bekant även i den svenska politiska 1900-talshistorien. Den liberala demokratin uppvisar en fundamental ambivalens, och svaghet, i frågan om folkomröstningar.

En aspekt på detta gäller om folkomröstningar, författningsstadgat eller i politisk praxis, skall vara beslutande eller rådgivande. Som vi vet, också från den svenska historien, finns här en dragkamp mellan formellt och reellt; den som riskerar en låt vara (endast) rådgivande folkomröstning inser att den bärande legitimiteten skadas om något annat än folkomrösts­nings­resultatet blir det beslut som ändå fattas i de sedvanliga representativa procedurerna. Därför är det vanligt att de politiska ledare som finner skäl att föra en fråga till folkomröstning förklarar att man kommer att rätta sig efter resultatet. Desto mer grannlaga då att med omsorg välja ut frågor som lämpar sig sådant risktagande (m a o mindre viktiga frågor där ”fel” folkligt beslut kan tolereras och hanteras) och att med noggrannhet tänka igenom hur frågan ska ställas, eller att ta risken även i en viktig fråga om man känner sig trygg och säker på att ”rätt” svar kommer att ges. Ordet ”risk” används här i syfte att problematisera. Historien, alltså också den svenska (högertrafiken, kärnkraften, valutaunionen, den aktuella debatten om eventuell folkomröstning om en eventuell svensk NATO-anslutning), vimlar av exempel på starkt bekymmersamma utfall av hot om folkomröstningar och (oväntade) folkomröstnings­resultat.

Ändå verkar det vara svårt, även efter de BREXIT-spår som tycks förskräcka och diskreditera, för den liberala. representativa demokratin att avstå från eller befria sig från folkomröstnings­institutet som reservutgång. Man kan vilja fundera över varför det är så. Funderingen kan börja med några erfarenheter från andra länder.

Folkomröstningar i internationell krishantering

Och man kan då påminna om att folkomröstningar också har en internationell dimension, en krishanterings­dimension.  Det i sin tur har att göra med att grundfrågan gäller vad som konstituerar legala och – bredare – legitima beslut. Ingen regim är immun mot legitimitetsproblemet – även auktoritära eller totalitära diktaturer måste göra en avvägning mellan legitimitet och repression när man kämpar för att behålla makten och för att genomdriva beslut, ju mindre legitimitet desto större behov av repression, ofta i en ond cirkel. Den som vågar riskera en folkomröstning, eller för den delen ett nyval, har i ena vågskålen chansen till förstärkt internationell  legitimitet och därmed makt internt, i den andra vågskålen den mer eller mindre påtagliga risken att chansningen misslyckas, att folket väljer ”fel”. Men för liberala demokratier – varom mer nedan – tillhör legitimitet och legitima beslut själva definitionen av samhällsmodellen. Därav känsligheten och sårbarheten för fenomenet folkomröstningar.

Härigenom blir folkomröstningar både ett (riskfyllt) instrument i det internationella samfundets krishante­ring/fredsbyggande och ett svårbemästrat problem. Det handlar om att ibland (exempelvis Sydsudan) ha en folkomröstning om en ny författning eller ett fredsfördrag som slutpunkten på en krävande fredsprocess, som morot respektive piska, i andra fall att misslyckas (som i fallen Slovenien och Kroatien) eller lyckas (Kosovo) motsätta sig att en folkomröstnings­kampanj får lov att störa en känslig fredsförhandling, syftande till kompromiss­överens­kommelse.  Det handlar här om ett dilemma av samma art som frågan om ansvarsutkrävande vs fred – att det för liberala demokrater kan vara svårt att hitta övertygande argument mot att folket tillfrågas eller att ansvar utkrävs – när det primära i rådande läge är att få till stånd en fredsuppgörelse.

Ett bra, självtupplevt, exempel  är Makedonien hösten 2004. Freds­processen, Ohrid Framework Agreement, hade just kommit fram till den svåra frågan om decentralisering och interetnisk ändring av kommuns­gränserna. En grupp oppositions­politiker, inklusive den nuvarande omstridde premiärministern Gruevski, hade hittat en passus i konstitutionen om att 50 000 namnunderskrifter skulle räcka för att kräva en folkomröstning i frågan. Sedan det konstaterats att erforderliga namnunderskrifter uppnåtts blev dilemmafrågan för det internationella samfundets representanter hur man skulle kunna, med bibehållen demokratisk trovärdighet, förhindra en folkomröstning som med enkel majoritet för att avvisa det aktuella lagförslaget garanterat skulle innebära havererad fredsprocess. Det räckte inte att argumentera för ett ”ja”, alla visste att om det erforderliga valdeltagandet (50% av valmanskåren) uppnåddes så skulle nej vinna och krisen vara ett faktum. Alltså fick IC-budskapet bli: ”rösta inte, avstå!”. Och det lyckades, bara 25% röstade, processen gick vidare, men det var ingen enkel pedagogik i freds­byggandets Makedonien.

Så frågan om folkomröstnings­institutets för- och nackdelar finns också på internationell nivå, i den utsträckning och så länge som liberals­demokratiska värderingar styr det internationella systemets gängse syn på begreppsparet legalitet-legitimitet, förstärkt måhända av den klassiska definitionen på hyckleri som lastens hyllning till dygden.

Men på nationella nivån finns, som exemplet Makedonien m fl visar, en mängd varianter i olika politiska kulturer av ambivalens till den liberala representativa demokratins tillräcklighet/otillräcklighet ur legitimitetssynpunkt, alternativt behov av komplement för säkerställande av legitimitet genom nationella, regionala och/eller lokala folkomrösts­ningar, oavsett det politiska spelet om instrumentets användning. Vissa författningar nämner knappt eller alls möjligheten, men kan tillkomma likväl genom politiska beslut. Andra stipulerar om enbart rådgivande folkomröstningar, men sådana kan som sagt i praktiken likväl ändå bli beslutande, om politikerna riskerar att i förväg binda sig för efterrättelse. Andra (typ Schweiz) grundas på en idévärld eller politisk kultur om den direkta demokratins omistlighet, genom bestämmelser som underlättar och tillråder folkomröstningar på olika nivåer (och som försvårar förändring). Andra åter har föreskrifter om kvalificerade majoriteter som erfordras för att ett parlament skall kunna utlysa en folkomröstning, i typfallet gällande författningsändringar – i t.ex. Turkiet stipuleras att det krävs 3/5 majoritet för att föra en författningsändring till (beslutande) folkomröstning, och 2/3 majoritet för att parlamentet självt skall kunna besluta.

En klassisk avvägning

Varianterna i författningsreglering eller politisk tradition/praxis – och det oavsett om det handlar om parlamentariska eller presidentiella modeller av liberal demokrati – ger uttryck för en klassisk avvägning mellan behovet av legitimitet och folkförankring i beslutsfattandet och behovet av fungerande regeringar och effektiv styrning, mellan förändrings­barhet och broms­mekanismer mot alltför snabba och ogenomtänkta förändringar.  Samma avvägning gäller förstås också för författnings­ändringar i stort, oavsett kopplingen till folkomröstnings­mekanismen, t ex att vi i Sverige har regeln om två parlamentsbeslut med mellanliggande val.

Nu dags för ett stålblankt Churchill-citat: ”Democracy is the worst form of government, except for all the others that have been tried from time to time”.

Det har ifrågasatts om Churchill sade precis så, men vad han uppenbart menade var att den västerländska liberala demokratin visserligen har en massa skavanker och problem men att alla andra prövade modeller, auktoritära eller totalitära regimer/system i allehanda varianter, eller drömmar om  ”demokratisk socialism” (där folket styr politiken och politiken genomsyrar folk och samhälle, enligt idealet) visat sig vara sämre, om alls fungerande. Eller för den delen moderna varianter av s k ”majoritas­rianism” där segrar i demokratiska val  föder anspråk på obegränsad maktutövning, i förlängningen majoritets­diktatur.

När vi nu talar om den liberala demokratins (europeiska och) globala  kris och riskfyllda folkomröstningar i det perspektivet finns skäl att erinra om vad liberal demokrati som begrepp och ideal innebär – givet dess anspråk på att vara ett permanent och slutgiltigt svar på det universiella legitimitetsproblemet (även om ”historien inte nått sitt slut” a la Fukuyama).

Den liberala, representativa demokratin och dess kritiker

En grundbult i dagens värld och samhällen är huvudprincipen om ett representativt system, låt vara som vi sett med olika art och grad av kompletterande folkomröstnings­inslag, som tillgång respektive problem. Ett stabilt representativt system förutsätter ett fungerande, trovärdigt och i förhållande till de aktuella samhälls­förhållandena relevant partisystem som av folket (”folket”) uppfattas som rimligt representativt och rimligt kapabelt att leverera efterfrågade beslut, att folk upplever ett samband, en konsekvens, mellan den egna rösten i valet och den resulterande regeringsbildningen och den förda politiken. En annan konstituerande princip handlar om allmän acceptans av regeringsmaktens och politikens begränsning, att allt inte är politik utan att det är viltigt att det vid sidan av politiken finns en civil samhällelig och ekonomisk sfär som tillåts leva sitt eget liv. Tillsammans tänks dessa båda grundbultar garantera eller optimera värden som stabilitet, välstånds­utveckling och frihet, frihet i olika avseenden. Och för att övervaka skyddet för dessa friheter och motverka maktmissbruk, och manifestera regelstyrning snarare än politisk styrning, finns rättsstatsprincipen som likaledes konstituerande grundbult, och ett antal mekanismer för granskning av makten i dess olika former, vilket främst  förutsätter fria medier, fristående rättsvårdande myndigheter och yttrande- och församlingsfrihet.  Det komplicerade samspelet mellan de olika friheterna och kravet på politikens begränsning ligger till grund för samhörigheten mellan liberal demokrati och en mer eller mindre tydligt kapitalistisk ekonomisk ordning.

Det är dessa liberala värden som genom västvärldens och USA:s dominerande roll i globaliseringen  och FN:s tillkomst och framväxt som normerande faktor uppnått status som universella värden. Tills nu, när det tycks framväxa utmaningar från olika håll. Från vänsterhåll har ju kritiken alltid varit att den liberal-kapitalistiska ordningen skapar friheter för den ekonomiska oligarkin att bibehålla och fördjupa orättfärdiga ojämlikheter i samhället (därav visionerna om ”demokratisk socialism” som nödvändig färdväg till ett gott och rättvist samhälle, och realiteterna av sovjetisk eller maoistisk kommunism).  Från högerauktoritärt håll i olika delar av världen framförs att liberal demokrati, om än kanske önskvärt i  princip – apropå definitionen av hyckleri – inte låter sig förena med behovet av stabilitet och styrbarhet i mångdimensionellt komplexa utvecklingssamhällen. Och från dagsaktuellt högerpopulistisk håll framhålls bl a att den liberals­demokratiska samhällsmodellen i all sin ekonomism, materialism och marknadsgyckel saknar svar på grundläggande identitetsfrågor, i folkvandringstider som dessa.

Man kan alltså säga att de liberals­demokratiska systemen, på nationell och internationell nivå (exempelvis EU) nuförtiden sviktar under  det samlade trycket av  vänster- och högerkritik:  bristande ekonomisk och social rättvisa och oligarkivälde, instabilitet och oförmåga att leverera effektiva beslut, identitets- och värderingskris. Ännu fungerar de internationella institutionernas (FN, m fl) normgiv­nings­makt, men tendensen tycks vara inte bara minskande västliga möjligheter att ”exportera” sin unika lösning på legitimitetsproblemet utan också tendenser till ifrågasättande och underminering också på hemmaplan, i Europa (Le Pen, Orban, Brexit, mm) och USA (Trump).  Men också mer oberoende och vetenskapliga analytiker  pekar, nu som förr, på den liberala demokratins mycket speciella förutsättningar genom gynnsamma samhällsbetingelser och ryggtäckning av global amerikansk makt men samtidigt med karaktär av historiskt provisorium och socio-ekonomisk bräcklighet och politisk instabilitet, ett system på sikt oförmöget att harmonisera styrande och styrda.

Populism och folkomröstningar: misstro mot det representativa systemet

Det är här som problemet med folkomröstningar, nu senast dramatiskt manifesterat av BREXIT, kommer in.  Problemet ligger bl a i just detta om folkomröstningar börjar ses inte bara som ett komplement i den representativa liberala demokratins huvudfåras marginal utan snarare som ett alternativ, ett sätt att manifestera misstro mot och missnöje med själva det liberals­demokratiska representativa systemet. Och här kommer begreppet populism in på banan: konsten att med relevanta retoriska knep fånga upp och ge röst (och legitimitet) åt ”vanliga människors” känsla av vanmakt, övergivenhet och (som det heter på sociologiska) ”relativ deprivation”, att vara förfördelad part i relation till mer gynnade eller framgångsrika grupper, med ty åtföljande diffusa hat, ilska, misstro mot  etablissemang och samhällselit, de smarta och gynnade. Vänsterpopulismen vädjar till  människors klassbaserade missnöje, högerpopulismen  (i dagens verklighet på frammarsch) söker fånga upp  människors identitetsvilsenhet i folkvandringstider. Alltså olika svar till den vilsne och arge och hans fråga: vem ska jag vara arg på? Staten, etablisses­manget, eliten, de besuttna – eller invandrarna?

Populism hör alltså, närmast definitionsmässigt, ihop med misstro mot den representativa liberala demokratin. Populism uppstår och frodas i en krisatmosfär  där misstro mot den representativa demokratin har uppstått genom – som i dagens Europa och EU – samtidiga kriser av ekonomisk, migrationspolitisk, säkerhetspolitisk och institutionell art. Och populism och populister  verkar, definitionsmässigt för att ytterligare underblåsa detta missnöje och denna misstro. Krav på folkomröstningar är ett vanligt förekommande verktyg i detta.  Det skapar i sin tur ett svårt dilemma för liberala demokrater. Det är svårt för en demokrat att principiellt säga nej till ett förslag om att tillfråga ”folket”, för säkerhets skull, även om det kan befaras att tilltron till de representativa mekanismerna skulle skadas. Och det är svårt att avvisa argumentet att ju viktigare en fråga, desto angelägnare (av legitimitets- och förankringsskäl) att frågan underställs en folkomröstning. Och till saken hör ju, som nämnts, att idén om folkomröstningar i särskilda fall finns med i snart sagt alla liberala demokratiers författningar. Problemet är hur ”de särskilda fallen” ska definieras. Dessutom är det som bekant bekvämt för politiker, oavsett parlamentarism eller presidentiella system, att ha tillgång till möjligheten att tillgripa folkomröstning när intern partisplittring råder (jfr Brexit) eller när en fråga måste avgöras men grund saknas för att avgöra den på basis av de skiljelinjer som konstituerar det befintliga partisystemet. Eller när det handlar om en mer teknisk fråga som ter sig harmlös ur maktspelssynpunkt.

Problemet med folkomröstnings­institutet, särskilt i tider när av olika skäl populism (misstro mot det representativa systemet) grasserar, äri att både krav på och genomförande av folkomröstningar tenderar, definitionsmässigt,  att undergräva just den balans och legitimitet som den liberala demokratin försöker realisera. Detta åskådliggörs av argumentet ”ju viktigare fråga, desto angelägnare att denna frågas avgörande får ett slutligt test ur legitimitets- och folkförankrings­synpunkt i en folkomröstning”.  Det är som sagt svårt-till-omöjligt för en demokrat att avvisa detta argument, men konsekvenserna förskräcker likväl. Alla vet att en folkomröstnings­kampanj innebär polarisering och riskerar vulgarisering ,och alla inser därför att regeln i praktiken snarare borde vara att ”ju viktigare en fråga, desto olämpligare är det att underställa den en folkomröstning” – även om det kan vara svårt att säga detta rakt ut, ur demokratisk synpunkt. Som juristen, mm,  Thomas Thorild citeras säga om tänkandet (”att tänka fritt är stort men tänka rätt är större”) över aulaingången på Uppsala Universitet. så kan möjligen dilemmat uttryckas när det gäller elitens syn på folkets röst. Därav rubriken.

Klokt och/eller oklokt

Det följer av detta resonemang att det var oklokt av David Cameron att utlysa en folkomröstning om det som blev BREXIT. Han chansade maktpolitiskt på att folkomröstnings­hotet skulle ge kraft åt en omförhandling med EU om brittiska medlemskapsvillkor och därefter vind i seglen för en framgångsrik YES-kampanj.  Och tyst i klassen därefter inom Tories. Han drog en nästan unik nitlott med omfattande (men ännu ovissa)  ekonomiska och säkerhetspolitiska konsekvenser, för såväl Storbritannien som EU och dess medlemsstater, inklusive Sverige.

Och det vore för Frankrike, EU och därbortom olyckligt om Marine Le Pen skulle komma i läge och få för sig att även i Frankrike utlysa en folkomröstning, om FREXIT. Kanske följt av ungrare, polacker och andra.  Och det är en stor fara för hela västvärlden i vid transatlantisk bemärkelse om närmaste år, med början i det amerikanska presidentvalet, ser en allmän tendens till upplösning av den hittillsvarande, efterkrigstida liberals­demokratiska ordningen.

I konsekvens med detta: det vore – är – olyckligt och oklokt att spela med folkomröstnings­kortet/hotet i den svenska NATO-debatten, alldeles bortsett från att BREXIT-chocken nu fått mången i ledande ställning att säga sig ”tycka illa om” folkomröstningar.

I summa:  mycket finns att säga och spekulera om säkerhetspolitiska följder av den brittiska folkomröstningen, men viktigast av allt är diskutera vad den utsäger om folkomröstningars vara eller inte vara. Författningsfrågor innehåller säkerhetspolitiskt sprängstoff.

 
Författaren är ambassadör, f d generaldirektör, fil dr och ledamot av KKrVA.

Mer av samma författare