≡ Menu

Kungl Krigsvetenskaps­akademien grundades 1796 av general­löjtnanten, friherre Gustaf Wilhelm af Tibell.
Akademien ska främja vetenskaper av bety­delse för fädernes­landets försvar samt följa och bevaka forsk­ning och utveck­ling av bety­delse för rikets säkerhet och försvar.
Akademiens vilja är att, som en oberoende institution, bidra till och delta i försvars- och säkerhetsdebatten.
Tibellska fonden är öppen för att stödja Akademiens verk­samhet som ett veten­skapligt instrument inom säkerhets- och försvars­området.
 Stöd Akademien! Lämna ett bidrag till Tibellska fonden!
Klicka på bilden för mer information.

av Helge Löfstedt

Foto: Shutterstock.com

Ett nytt försvarsbeslut förväntas under 2020. I detta inlägg argumenteras för att det försvars­prisindex (FPI) som används vid den årliga uppräkningen av försvarsanslaget på ett bättre sätt anpassas till de pris- och löneökningar som påverkar Försvarsmaktens verksamhet. Väsentligt  är då också att de anspråk på rationaliseringar som ingår i FPI på ett rimligt sätt tar hänsyn till de förutsättningar som råder.

Tidigare konstruktioner av FPI innebär stor risk att försvaret inte fullt ut kompenseras för kostnadsökningar. Detta medför att den ekonomiska delen av försvarsbeslutet urholkas. Om försvaret under den kommande femårsperioden årligen underkompenseras för kostnads­ökningarna med någon procent innebär detta en ackumulerad urholkning med omkring 20 miljarder – något som allvarligt försvårar genomförandet av försvarsbeslutets satsningar.

Tidigare har jag skrivit om försvarets priskompensation i flera sammanhang – här presenteras några nya underlag och tankar som bör påverka synen på konstruktionen av FPI och då  främst det produktivitetsavdrag som ingår i indexkonstruktionen.

Slutsatsen här blir liksom tidigare att det är svårt att utforma ett ”rättvisande” FPI grundat helt på ekonomiskt statistiskt under­lag. Även i omvärlden har flera försök gjorts men tanken har övergivits. Man nöjer sig med räkneregler som utgör en kombination av politiska ambitioner och ekonomiskt underlag.

Ökad produktivitet

I konstruktionen av FPI ingår ett så kallat produktivitetsavdrag. Detta beräknas på följande sätt. Lönekostnaden inom försvaret räknas först upp med arbetskostnadsindex enligt lämpligt jämförelseobjekt, som åtminstone tidigare var arbetskostnadsindex för tjänstemän inom till­verkningsindustrin. Det värde som då erhålls reduceras i nästa steg med ett produktivitetsav­drag som åtminstone tidigare satts lika med värdet på motsvarande utveckling inom privata tjänster.

Det finns en fackekonomisk debatt om den offentliga sek­torns utveckling avseende produktivitet. I artiklar i DN och Ekonomisk Debatt[1] har under det se­naste halvåret presenterats några ekonomiska analyser och underlag som är av intresse. Det som där framförs gäller produktivitetsutveckling inom offentlig verksamhet och med främsta exemplifiering i vård och välfärd. Men underlaget innehåller också sådant som bör principiellt äga tillämpning även på försvaret. Bakgrunden är att i samhället har produktionen per arbetad timme stigit – i många fall med flera procent per år. Men denna produktivitetstillväxt har varit ojämn. Vissa sektorer har mekaniserats och automatiserats i snabb takt, medan utvecklingen i andra sektorer har långsammare. I flera delar av den offentliga välfärdssektorn har således hög produktivitetstillväxt visat sig svåruppnåelig.  Exempel på detta nämns också i den ovan nämnda studien. Om en skolklass på 1950-talet bestod av 20-elever hade den idag behövt ha 100 elever. Detta om lärartjänsten hade genomgått samma produktivitetsökning som närings­livet, d v s närmare 3 % i genomsnittlig årlig ökning, vilket blir en femdubbling efter 60 år. Naturligtvis kan skolklasser inte göras så stora som exemplet anger. Detta på grund av insti­tutionella hinder som påverkar möjligheterna att öka produktiviteten och som ofta kan före­komma i den offentliga verksamheten.

Slutsatsen av detta bör i bli att statsmakterna bör beakta skillnaderna mellan privat verksam­het och aktuell offentlig verksamhet och dess förutsättningar när jämförelser görs.

Inom Försvarsmakten fanns under kalla kriget motsvarande institutionella hinder för personal­minskningar. Detta genom principen om allmän värnplikt. D v s att alla (dugliga män i 20-47 års ålder) skulle deltaga i försvaret. Därmed var försvaret inriktat på att hålla en stor organi­sation. Något som begränsade möjligheterna till förbättrad produktivitet genom materielan­skaffning och de möjligheter till organisationsminskning och minskning av anställd personal som därigenom kunnat skapas.

Det är också av värde att konstatera att produktiviteten trots allt stiger även inom den offentliga sektorn. Något som framhålls i en av de två tidigare nämnda debattartik­larna. Det är då rimligt att förvänta sig ökad produktivitet även inom försvaret. Detta även om det är tveksamt om den nivå på produktivitetsökning som kunnat konstateras inom privata verksamheter är relevant som jämförelse.

Strukturrationalisering genom försvarsbeslut

En produktivitetsökning uppnås genom ofta struktur­rationalisering. Sådana sker ofta i stora steg och i samband med stora investeringar. Ett historiskt exempel på sådana inom försvaret kan utgöras av att Försvarsmakten under 1970-talet ersattes närmare 300 attackflygplan typ A 32 med ca 100 flygplan av typ AJ 37. Det var en större investering som resulterade i färre anställda och därmed i mindre driftskostnader i framtiden. Detta byte av flygsystem skedde, då liksom nu, efter överväganden och beslut i samband med fleråriga försvarsbeslut. I dessa tog man politiskt ställning till investeringar, organisationsförändringar och personalbesparingar m m. De ekonomiska ramarna under åren efter dessa fleråriga beslut räknades sedan upp med den typ av prisindex som här diskuteras. Det problem som jag här vill påtala är att det produktivitetsavdrag som man då använde förutsätter en kombination av strukturrationaliseringar och vardagsrationaliseringar. Strukturrationaliseringar är då redan övervägda och kostnadsbedömda i samband med för­svarsbesluten. Att då använda produktivitetsavdrag utan att korrigera för att strukturratio­naliseringarna oftast redan behandlats i försvarsbeslut kan i praktiken innebära dubbla anspråk på ökad produktivitet.

Slutsatsen av ovanstående blir att indexkonstruktionen också bör korrigeras för att undvika sådana dubbla och troligen orealistiska anspråk på strukturrationaliseringar.

Produktivitetstillväxt i verkligheten

I det historiska exemplet med attackflyg fanns omstän­digheter som minskade möjligheten att öka produktiviteten. Minskningen i antal flygplan från ca 300 till 100 medförde visserligen en proportionell minskning i antalet flygdivisioner och därmed motsvarande minskning i de driftskostnader som där uppstår. Men antalet flygflottiljer där dessa divisionsenheter fanns baserade minskades inte i lika hög grad. Detta beroende på att Försvarsmakten ville behålla förmågan till insats i olika riktningar samt på att utspridning på flera baser var ett väsentligt sätt att minska effekter av en motståndares bekämpning. Det innebär att de driftskostnader som ligger på flottiljnivå inte minskade i proportion till det minskade antalet attackflygplan. Till bilden hör också att de nya attackflygplanen var tekniskt mera komplicerade, vilket också minskade möjligheterna att reducera personalantalet.

Vidare kommer den tekniska utvecklingen in på flera sätt. Exempelvis kan en motståndare förväntas förbättra luftvärnet i de målområden där AJ 37 skall verka. För att bi­behålla förmågan att verka behövs därför vapen till attackflyget med längre räckvidd. Vidare behövdes nya medel för egen elektronisk störning av en motståndares efter hand ökande till­gång på elektroniska hjälpsystem. D v s materielanskaffning av mera än attackflygplan behöver ökas för att upp nå god verkan, vilket sedan kan relateras till tillväxt av attackflygets produk­tivitet.

Ovanstående visar att exemplet byte av typ av attackflygplan var mera komplicerat än vad en första anblick kan tyda på. Sammantaget innebar detta att personalen vid attackflygets organi­sation inte minskade i den takt som minskningen i antal flygplan kunde motivera. Motsvar­ande resonemang gäller för andra delar av Försvarsmakten. Generellt innebär detta således att anslaget behövde höjas med hänsyn till vad som sammanfattat kan kallas militärteknisk ut­veckling.

Nu kan man invända att dessa förändringar bör ha beaktats med marginal för sådan teknisk utveckling när beslutet att anskaffa AJ 37 togs. Det må vara sant, men information om en­skildheter i kommande teknisk utveckling som en motståndare kan väntas tillgodogöra sig

var ofta inte preciserad vid anskaffningstillfället. Detsamma gäller också delar av egna mot­åtgärder och deras kostnader. Dessa måste därför fortlöpande kompletteras mellan de stora politiska beslutstillfällena. Flera av åtgärderna var också var för sig så små att man inte orka­de behandla dessa specifikt i försvarsbesluten. Återkommande renoveringar och modernise­ringar var således regel för att bibehålla AJ 37 operativ förmåga i förhållande till omvärlden. Sammanfattningsvis behövdes ett antal organisatoriska och materiella beslut för att bibehålla den produktivitetsökning som initiala anskaffningsbeslut gjorde möjlig. Motsvarande resone­mang var då också giltigt för stora delar av Försvarsmakten.

Sammantaget visar exemplet att det finns en koppling mellan möjligheterna till produktivitets­tillväxt, objektbunden prisutveckling för försvarsmateriel samt allmän teknisk försvarsutveck­ling. Något som kanske var oväntat för flera läsare. Slutsatsen bör i alla fall bli att i FPI bör finnas både en ambition för produktivitetstillväxt och en kompensation för teknisk fördyring. Där den senare ofta kan vara en förutsättning för att få ut god effekt – och därmed hög produk­tivitet – av en grundinvestering

Trots allt gjordes personalminskningar vilket bidrog till ökning av produktiviteten under det kalla kriget. Detta genom vardagsrationaliseringar och större omläggningar av fredsorganisa­tionen. I den utveckling som Försvarsmakten nu står inför är personalminskningar inte aktu­ell. Ökad operativ förmåga efterfrågas. Det innebär en ökande krigsorganisation och större fredsorganisation med ökat antal anställda för ökad beredskap och uthållighet hos de enskilda krigsförbanden. Därutöver behövs ökad territoriell yttäckning – främst av nyuppsatta styrkor motsvarande kalla krigets lokalförsvar men också ökade möjligheter till basering av marin och flyg. Sammantaget innebär detta väsentliga skillnader från situationen under senare delen av kalla kriget. Den efterfrågade ökningen avseende produktivitet måste då ske samtidigt som perso­nalen ökar. Ökningen i operativ förmåga bör då naturligtvis bli större än ökningen i antalet anställd personal. Det är då väsentligt att vilseledande incitament till  produktivitetsökning genom personalminskning inte läggs in i utformningen av FPI. Incitament för att höja produk­tiviteten får skapas på annat sätt. Lämpligt kan då vara intern och extern revision och gransk­ning. Här vill jag särskilt nämna internationella försvarsekonomiska jämförelser och då även med inriktning på produktivitet.

Tidigare redovisat

Ovanstående resonemang om produktivitet är utförligare än vad som många gånger redovisats i samband med FPI. För att här ge en mera fullständig analys av FPI olika inslag komplet­teras här med en översikt över vad som tidigare skrivits i några FOI-rapporter. I en rap­port[2] redovisas att försvarsindustrin har andra förutsättningar än de flesta civila industriföretag. Andelen FoU är väsentligt högre. Vidare har beläggningen under några decennier var låg för att sedan kraftigt öka så att säljarnas position på marknaden nu har stärkts kraftigt. I rappor­ten delas vidare orsakerna för kostnadsutvecklingen för försvarsmateriel upp i två delar. En utgörs av priser på de resurser som behövs för produktion. Den andra delen består av ökning av prestanda och som beror av strävan efter att hålla jämna steg med den internationella utvecklingen. FOI-studien konstaterar också att svenska försvarssystem visar samma resultat som i internationella studier, nämligen att kostnadsutvecklingen är 3-4 % över KPI (Konsu­mentprisindex). Därav är i genomsnitt närmare hälften ren prisutveckling. Resten är då pre­standarelaterad kostnadsutveckling. När det gäller den rena prisutvecklingen beskrivs i rapporten också inverkan av de pris- och indexklausuler som gäller i de kontrakt som FMV upprättar vid inköp av materiel.[3] Där framgår att kontraktsindex under de senaste decennierna varit närmare en procent högre än den allmänna prisutvecklingen enligt konsumentprisindex (KPI).  Ett problem som nämns är också att år 2012 togs bort kompensation för valutaeffekter.

Något som rimligen vållar problem nu när växelkursen åter blivit mer nyckfull.

Av intresse kan också vara att indexkonstruktioner liknande FPI i omvärlden ofta utformats på ett mera generöst sätt utan produktivitetsavdrag. Samtidigt finns där ofta tillägg som liknar det för teknik utveckling som tidvis fanns FPI under kalla kriget. I några länder – t ex Australien – finns också uttalat att indexuppräkningen skall bidra till att öka försvarsutgifternas andel av BNP till nivån 2 % [4]. Vidare används indexberäkningar inte för direkt uppräkning av försvars­anslaget. Man använder indexuppräkningen som ett ingångsvärde för ett nytt politiskt ställ­ningstagande beträffande anslaget.

Slutsats

Det här framförda leder således till att om inte sättet att göra anslagsuppräkning görs om kom­mer de nya försvarsmiljarderna att till väsentlig del ätas upp av prisökningar och inte fullt ut omvandlas till ökad militär förmåga. När nu den politiska viljan finns att öka försvarsförmå­gan så är det rimligt att även förnya priskompensationen. Vidare pekar det som här behandlats på att FPI inrymmer fler komplexa frågeställningar än vad som tidigare behandlats. Det finns då ännu större anledning att beakta att man i de flesta länder övergivit tanken att kunna kon­struera ett ”rättvisande” index byggt på strikta ekonomiska och statistiska jämförelser. I stället görs politiskt en sammanvägning av vad en indexuppräkning ger tillsammans med annan ak­tuell information.

Författaren är överingenjör, pensionerad operationsanalytiker från FOI samt ledamot av  KKrVA.

 


Noter

[1] Politiker blundar för orsaken till välfärdens ökade kostnader, i DN söndag 14 oktober 2018 och
Välfärden, skatterna, Baumoleffekten och högerpopulismens framväxt i Ekonomisk Debatt nr 7 2018, båda av Lindmark, Magnus och Andersson, Lars-Fredrik. Vidare publicerades Är tillväxten till gagn eller ett problem för välfärden? i Ekonomisk Debatt nr 1 år 2019 av Murray, Richard.
[2] Kostnadsutveckling för försvarsmateriel av Nordlund, Peter mfl; FOI-R-4634-SE, Oktober 2018
[3] Dessa indexklausuler syftar till att ersätta industrin för prisförändringar i insatsvaror samt löner under avtalet gång. Inte ovanligt är kontrakt med incitamentsinslag där leverantören skall stå för delar eller hela risken för merkostnader utöver grundpris. Rimligen finns här också visst utrymmer för omförhandling i de fall industrin utsätts för ”onormala” prischocker.
[4] Försvarsmaktens ekonomiska förutsättningar av Nordlund, Peter mfl; FOI-R-3901-SE, Juni 2014