≡ Menu

Kungl Krigs­veten­skaps­akademien grundades 1796 av general­löjtnanten, friherre Gustaf Wilhelm af Tibell.

Akademien ska främja vetenskaper av betydelse för fäderneslandets försvar samt följa och bevaka forskning och utveckling av betydelse för rikets säkerhet och försvar.

Akademiens vilja är att, som en oberoende institution, bidra till och delta i försvars- och säkerhetsdebatten.

Tibellska fonden är öppen för att stödja Akademiens verksamhet som ett vetenskapligt instrument inom säkerhets- och försvarsområdet.

Stöd Akademien! Lämna ett bidrag till Tibellska fonden!

Klicka på bilden för mer information.

K O M M A N D E   M Ö T E N
H A N D L I N G A R  &  T I D S K R I F T
F Ö R S V A R  &  S Ä K E R H E T

av David Bergman

Professionsförskjutning

Jobbar du inom försvaret, polisen eller vården och har någon gång upplevt att en ”effektivisering” inom myndigheten tvärtom har gjort er ineffektiva? Har du saknat materiel som ni tidigare hade i mängd ”på hyllan”? Känns det som att administrationen blir allt mer framträdande och samtidigt som tiden för faktiskt arbete minskar. Då kan det hända att förklaringen har sin grund i en ledningsfilosofi som kallas New Public Management, NPM.

Problemet med offentliga organisationer har länge varit deras ineffektivitet. Det finns en anledning att termen ”kommunalarbetare” kommit att bli synonymt med overksamhet och hur många har inte någon gång irriterats över myndigheters byråkrati och långa handläggningstider? New Public Management kommer ursprungligen från 80-talets Storbritannien och var konceptet som skulle ändra på detta. Förebilderna sågs inom näringslivet och privata företag där organisationerna optimerades för att på bästa sätt nå målen och onödiga utgifter kunde minimeras. Termen kom till Sverige under nittiotalet och har därefter kommit att bli alltmer framträdande som styrfilosofi inom offentlig sektor.

NPM är inte ett sammanhållet koncept utan snarare en samling teorier och begrepp som syftar till att få ut mer verksamhet för mindre resurser ur ett företag.  En av dessa är den så kallade agentteorin (Ross, 1973; Rees 1985a, Rees 1985b). Det är en ekonomisk teori som något förenklat menar att människor, om de får tillfälle, agerar ur egenintresse vid beslutsfattande. Följden blir en noggrannare styrning av ekonomiska medel och noggrannare bestämmelser för kontering samt en grundligare uppföljning.

En annan bärande del av NPM har ofta varit kvantifierbara målsättningar. På samma sätt som en fabrikschef får tilldelade resurser får han även tydliga krav på antalet enheter han förväntas producera per månad. Exempel på hur dessa delar av NPM implementerats i offentlig verksamhet är polisens mål att nå ett visst antal anmälda brott och genomförda kontroller samt vårdens krav på att en läkare skall ta emot ett högre antal patienter per timme

Till detta följer normalt logistikkoncept med begrepp som Outsourcing, Lean Production och Just In Time. Just In Time är en beprövad metod inom industrin som syftar till att maximera återkastning på investering genom att förhindra slöseri och minska lagerkostnader. Metoden togs fram av Toyota redan på 50-talet. I en produktion där en bil kan bestå av 30,000 delar var det avgörande att få fram ”Vad som behövdes, när det behövdes och till den kvantitet som behövdes”. Lean Production är i viss mån en utveckling av JIT som enkelt uttryckt syftar till att eliminera aspekter av tillverkningsprocessen som inte skapar ett värde för slutkunden. En ytterligare metod att minska utgifter är outsourcing av stödfunktioner eller för kompetenser som ej är kostnadseffektiva att upprätthålla inom företaget.

All styrning i Försvarsmakten och de övriga offentliga organisationerna idag härstammar inte från NPM. Men det är den filosofi som inspirerat och genomsyrat många av de senaste 20 årens organisationsförändringar. Det har gjort att modeller för näringsliv och företag har påverkat mycket av vår nuvarande ekonomistyrning, försvarslogistik samt hur vi lejer in arbetskraft.

Arga Akademikerns kommentar:

Åtgärderna som beskrivits ovan är inriktade mot en tydlig affärsidé: att effektivisera produktion av en vara till en kund samt att maximera avkastning genom att minska svinn och lagerhållning. Men om en officer, polis eller läkare reagerar på att begrepp som ”affärsidé”, ”kund” och ”avkastning” känns malplacerade i deras verksamhet så finns det en anledning till det. NPM har många förespråkare men Professor Stephen Osbourne, och fler med honom, påpekar klokt att många av grundstenarna i NPM:s styrfilosofi avser produktion av varor. Den offentliga sektorn sysslar dock sällan (eller aldrig) med att tillverka fysiska produkter, och att tillhandahålla service åt samhället och dess medborgare kan inte styras på samma premisser (Osborne, 2010).

Att använda ledningsprinciper för vinstdrivande företag till tjänsteinriktade organisationer som sjukvården, polisen och försvaret är att tvinga ner en fyrkantig kloss i ett runt hål. Inte helt fel, men absolut inte rätt.

Kvantifierbara produktionsmål fungerar i en bilfabrik, men för en läkare som mäter kvalitet i den vård han ger kan en strävan att öka antalet patienter få en omvänd effekt. Och inom polisen där uppgiften är att lösa men även förebygga brottslighet kan en press att öka antalet anmälningar eller avslutade utredningar få poliser att lägga tid på fel saker eller hitta sätt att kringgå systemet (Holgersson, 2011).

Samma förhållande gäller för logistikkoncepten som följer med NPM. Att minska lagerkostnader för att öka vinsten är fullt logiskt i ett företag med löpande-band-produktion. Men hos militära förband där handlingsfrihet och underhållssäkerhet är nyckelord krävs tvärtom en stor, decentraliserad lagerhållning för att möjliggöra förbandens verksamhet. Just In Time & Outsourcing är dessutom metoder som fungerar bäst på soliga vardagar mellan 09-15 med medvind i logistikkedjan men som är oerhört sårbara, för att inte säga obrukbara, under kris eller krig.

Hos polisen, försvaret och i sjukvården är ekvationen oftast så enkel som att billigare betyder sämre, och att kvalitet i de tjänster de upprätthåller till allmänheten måste få kosta.

Åtgärder som vidtas för att skapa ”effektivitet” i näringslivet eller privata företag kan bli kontraproduktiva om de överförs direkt till offentliga organisationer där effektivitet i arbetet snarare förutsätter en hög tillgänglighet, god personaluppfyllnad och välfyllda lager för underhållssäkerhet.

Men om åtgärderna kan vara kontraproduktiva, hur kommer det sig då att de oftast utvärderas som framgångsrika? En stor anledning är att utvärderingar ofta utgår från de specifika mätbara målsättningar som diskuterats ovan och då riskerar att bli falskt positiva; de mätbara målen uppnåddes men var detta verkligen en förbättring? Att de anställda tillfälligt kan öka sitt arbete för att uppnå satta mål benämns ibland för Hawthorne-effekten (Landsberger, 1958), att förväntanseffekter och uppmärksamhet från chefer gör att omorganisationer och effektiviseringar alltid får ett positivt utfall på kort sikt. En annan del av förklaringen kan ligga i det som inom psykologin benämns för confirmation bias (Wason, 1960) där människor, inklusive chefer, medvetet eller omedvetet söker indikatorer som bekräftar deras egen uppfattning.

En ännu större fara ligger dock i hur förändringarna kan påverka chefer och organisationskulturer. Ett överfokus på att nå mätbara målsättningar tillsammans med striktare regler i en ”ekonomifiering” av verksamheten riskerar att skapa rädda organisationer och chefer fokuserade på att inte göra fel. Något som går emot tanken med uppdragstaktik och initiativrikedom. Då stödpersonalen utövar allt större inflytande över myndighetsstyrningen kan det dessutom göra att professionsutövarnas inflytande över utvecklingen i den egna organisationen minskar.

Den svenska regeringen håller med när de skriver om styrning av offentlig förvaltning:

”De åtgärder (NPM) som var tänkta att effektivisera offentlig verksamhet har dock i många fall fått motsatt resultat: den administrativa bördan har ökat och yrkesprofessionernas roll har försvagats.”

– Prop 2014/15:1, Styrning av offentlig förvaltning, Sid 66

Det är dock tyvärr inte så enkelt som att kommendera ”NPM Upphör” och beordra helt om. NPM har påverkat mycket av den lagstiftning och de regler för myndighetsstyrning som vi har idag. Att bara upphäva dessa är inte görbart, inte heller är det önskvärt att gå tillbaka till den byråkrati som tidigare gällde. Vissa har förordat kortsiktiga lokala lösningar som att anställa administratörer på de militära förbanden i syfte att underlätta för yrkesfolket. Men det är administrationen, inte bristen på administratörer, som är grundproblemet. Ogenomtänkta åtgärder riskerar därför att bli ytterligare kontraproduktiva då det skulle stjäla lönemedel utan att lösa grundproblemet.

Den stora utmaningen ligger snarare i att centralt styra utvecklingen i en riktning med minskad kontroll och administration över de offentliga organisationerna och att åter medge professionsutövarna ett större mått av frihet i att styra utvecklingen.

 

David Bergman är Kapten och Doktorand i psykologi.

 

Referenser:

Holgersson, S. (2011) Polisens arbete mot narkotika, Rikspolisstyrelsens utvärderingsfunktion, rapport 2011:1
Landsberger, H. (1958) Hawthorne Revisited, Ithaca
Liker, J. K. (2004) The Toyota Way, McGraw-Hill, New York
Osborne, S.P. (2010) The new public governance: Emerging perspectives on the theory and practice of public governance, Routledge
Rees, R. (1985a) The Theory of Principal and Agent—Part I. Bulletin of Economic Research, 37(1), 3-26
Rees, R. (1985b) The Theory of Principal and Agent—Part II. Bulletin of Economic Research, 37(2), 75-97
Regeringen (2014) Budgetproposition 2015, Prop. 2014/15:1, Finansdepartementet
Ross, S.A. (1973) The Economic Theory of Agency: The Principal’s Problem, American Economic Review, vol. 63, issue 2, sid 134-39
Wason, P. (1960). On The Failure to Eliminate Hypotheses in a Conceptual Task, Quarterly Journal of Experimental Psychology 12 (3): 129–140

Kommentering är avstängd / ej aktuell.

  • Sven Hugosson

    Den grundläggande teorin att människor agerar utifrån egenintresse, om de får möjlighet därtill, är sannolikt korrekt och högst mänsklig. Men det innebär ju inte automatiskt en noggrannare styrning och bättre uppföljning, snarare tvärtom. Egocentriskt tänkande blir av naturen smalspårigt, centrerat kring personen, kan bara följa upp det egna smala spåret. Det är kontradiktoriskt till vidsynthet.

    • Fredrik Andersson

      Jag har svårt att hålla med om det antagandet. Det finns absolut situationer där egoistiskt beteende uppstår på bekostnad av organisationens mål, men då ofta för att man misslyckats med att skapa utrymme för ansvarstagande. Daniel Pink ( http://www.ted.com/talks/dan_pink_on_motivation ) beskriver forskningsläget kring motivation, och för alla uppgifter av någorlunda komplexitet kommer människor att prestera sina absolut bästa resultat om de utsätts för med mindre kontroll (mer autonomi) , får insyn i de högre syftena med arbetet de är engagerade i, och tillåts utveckla sin skicklighet. Autonomy, mastery and purpose. Så jag tror att det grundläggande antagandet är giltligt endast för extremt simpla uppgifter (gammaldags löpandeband-arbete) och på sätt och vis en självuppfyllande profetia. Om du antar att människor är lata och egoistiska, så kan du tillföra kontorllmekanismer (ta bort självstyre), vilket kommer leda till minskat ansvarstagande, och ett mer egoistiskt beteende. Som föder mer kontroll.

  • Bengt Gustafsson

    Författarens analys skulle väl kunna läggas över det svenska universitets- och höskolesystemet som i hög grad förstörts av NMP. Inte minst gäller det den administrativa överbyggnaden som vuxit kraftigt o med många gånger okunniga ”experter” o konsulter som tas in för att kuva institutioner o lärare/forskare. Kunskapsorganisationer ska ha ordning och reda på sin ekonomi men i övrigt få fungera som självstyrande orgsnisationer där ledningens uppgift är att skapa möjligheter och frihetsgrader för verksamheten utan detaljstyrning.

  • Per Tengblad

    Insiktsfullt, en god beskrivning av en kollektiv sub-optimering.

    Det grundläggande problemet bakom problemen med NPM inom verksamheter som har bredare verksamhetsinriktning och fler mål än att tjäna pengar är bristen på konkret målbeskrivning.

    Våra politiker har haft svårt att sätta såväl övergripande mål som operativa delmål på verksamheter som ex. sjukvård och försvar. Bakgrunden till detta är tydlig, när man gör en förutsättningslös målanalys på såväl lång som kort sikt så kommer ekonomin ut som en resultant. Detta innebär att man öppnar ”Pandoras ask”.

    I marknader med ”oändligt behov” som vård, omsorg och även med beskrivbart men dyrt behov som försvar innebär detta att pengarna ”måste” komma först och målen senare för att politikerna inte skall tappa greppet. För min yrkeskår, ekonomer, har detta inneburit en fantastisk marknadsutveckling som varit oss till stor gagn och samhället till ytterst tveksam vinst.

    För oss har det inneburit att vi kunnat flytta fram positionerna på ex. läkarnas och officerarnas bekostnad vilket varit ganska lätt då politiker har stora problem att lyssna på djupt fackligt kompetenta, människor som just läkare och officerare. Problemet ligger i att dess professioner kan komma med sakligt grundade invändningar mot politiker som inte går att bemöta med ideologi och frasologi. Här har vi ekonomer varit ett enkelt hanterbart ”filter” som låtit oss manipuleras av politikerna för att skickligt runda de sakargument som ex. läkarkåren kommit med. Sakargumenten är tråkigt nog ofta just sakliga men även ”dyra”.

    På femtiotalet sköttes administrationen av ett stort lasarett, vid sidan av chefsläkaren, av en ”syssloman”, någon fastighetsresurs samt ett litet antal löneassistenter, motsvarande max. en tiondel av vårdpersonalen. Idag är ”stöd- och kontroll” funktionerna väl i paritet med vårdpersonalen.

    Att det blivit så är enkelt att förstå när man är ekonom, vi måste visa att vi är viktiga så vi hittar på en ny regel per individ och år. Vi får mycket att göra så vi anställer en till som liknar oss själva. Vi kan göra detta därför att politikerna litar på oss, för vi är deras allierade i processen att minska fack-proffesionernas dyra makt.

    Börjar man i rätt ände och ser på vad som är ex. försvarets övergripande mål ex. ett fritt och suveränt Sverige med full kontroll av hela vårt territorium inklusive Gotland och inre svenskt vatten. Mål som politiker ser den uppenbara nödvändigheten av.

    När facktjänstemannen, officeren, sätter upp de operativa delmålen som kan göra det övergripande målet möjligt så får vi direkt problem. Delmålen kan vara att ex. kunna hålla ut, ex. begränsa brohuvuden, på två fronter i en månad, hålla två hamnar i väst och tre större flygfält öppna i minst sex veckor. Kontrollera luftrummet i mellersta Östersjön i två veckor…..allt för att det övergripande målet skall vara gripbart. Här får vi omedelbart problem därför att delmålen är dyra att uppfylla oavsett hur vi formulerar dem.

    Här kommer vi ekonomer in igen som politikernas torpeder, vi kommer från en miljö där det alltid går att använda osthyvel eller motorsåg för vår miljö handlar om effektivitet i det lilla och om pengar. Den är inte inriktad på liv och död som läkarens eller officerens, vi blir på detta sätt politikernas ”nyttiga idioter” som kan ”priset på allt men värdet på ingeting”. Framför allt inte värdet av sådana ogripbara värden som frihet i tanke ord och handling.

    Att vi inte kan det kan kanske vara förklarligt, men att politikerna inte har förmåga att ex. sätta högt värde på att ha ett eget land att föra sin politik i är för mig obegripligt.
    Per Tengblad
    civ. ek. mediedirektör emeritus

  • Fredrik

    Vad jag inte helt förstår är varför man valde att se till tillverkningsindustrin för nya modeller för organisationerna, istället för att titta på tjänstesektorn. Har verkligen industrins modeller tagit över där? Hur hanterar exempelvis SAS underhållet på en flygplansflotta som någotsånär motsvarar flygvapnets i total införskaffningskostnad?

  • Jonas

    Som varm Lean anhängare och mjukvaruutvecklare så vill jag påstå att lean och andra produktionsnära filosofier/processer är misstolkade av många, speciellt i myndighetstillämpningar.

    Läser man endel lean litteratur brukar en av de första principerna vara ”Eliminate Waste” vilket kan resultera i allt från att lagret skall vara närmare (eller större) om det gynnar produktionen/målet till att man måste minska på antalet anställda.
    (Väntetid är också Waste, så om det saknas delar är detta väldigt viktigt för Lean!)

    En annan Lean princip som jag tror att tex Försvarsmakten skulle ha stor nytta av att värdera högre är något som vi brukar kalla för ”Trust the team” och/eller ”Empower the team” kort och gott handlar detta om att låta just experterna görs det de är bäst på och ge dem mål och möjligheter att lösa uppgiften samt att lyssna på dem när de säger något.

    Om man funderar kring Just-in-Time så kan ju detta innebära att man lagerhåller en produkt för att uppnå ett specifikt mål som inte uppnås om produkten inte finns tillgänglig på kort tid när produkten behövs, oavsett hur sällan den behövs eftersom då är den inte JiT.

    T.ex har många storskaliga produktionsanläggningar överlåtit på sina underleverantörer att vara deras lager genom att i avtalen belägga förseningar med oerhört höga straffavgifter. Jag vet exempel där det lönar sig att chartra lastflygplan och flyga delar till produktionsanläggningar istället för att bryta JiT överenskommelsen. Då är JiT en sak för inköparen och något helt annat för säljaren. Målet styr.

    Rätt använt är Lean och JiT bra principer att tillämpa för att uppnå mål, men om man har usla mål att styra mot är principen oväsentlig. Med andra ord gäller fortfarande den gamla devisen -”som man frågar får man svar”.
    😉

    Tack för en bra artikel!

  • Jonas

    Mkt intressant beskrivning! Dock finns det några felaktiga antagande i framställningen som leder till tankevurpor.

    Är det verkligen NPM som koncept som gör oss mindre effektiva? Det är väl organisationens (FM) tillämpning som bidrar till ineffektivitet och som enligt min uppfattning följer av att officerare bla inte kan förhålla sig kritiska till nya koncept. Jmf fokusering på NBF, NBG, RMA för att nämna några. Hur kan en yrkeskår släppa all beprövad erfarenhet för nya koncept? Tror personligen på att det bygger på en alltför ensidig fokusering på militära studier i kombination med förlorad identitet.