Kungl Krigsvetenskapskademiens vintersymposium den 20 februari bjöd på på ett rikt och högaktuellt smörgåsbord. Tre teman som famnade detta redovisas av Ledamoten Krister Andrén.

Rapport från Vintersymposiet den 20 februari.

Vart är vi på väg?

av Krister Andrén

Med det pågående SES-projektet som ram bjöd akademiens vintersymposium den 20 februari på ett rikt smörgåsbord. Tre olika teman samsades om de fyra fullmatade timmarna och visade sig efter hand ha starka beröringspunkter Avdelning sex inledde med en bred uppdatering om utvecklingen vad gäller europeiskt försvarssamarbete och med en likaledes bred introduktion till de stora säkerhetspolitiska utmaningar som EU möter i sin sydriktning, d v s Mellanöstern  och Afrika. Avdelning fyra följde sedan upp med en ingående genomgång av vad som sker inom europeiskt försvarsindustrisamarbete och vilka utmaningar detta innebär för Sverige.

Att allt hänger ihop och att vi därför behöver utveckla ett helhetsperspektiv på Europas och Sveriges säkerhetspolitiska utmaningar har varit en utgångspunkt för SES-projektet och det var något som i hög grad bekräftades av vintersymposiets presentationer och diskussion. Inspirerad av den välkända frågan i TV-programmet På Spåret slog dagens huvudmoderator Michael Sahlin från avd VI an tonen med frågan: Vart är vi på väg?”.

Svaren blev många och pendlade mellan Europas och Sveriges utmaningar och vägval. Att sammanfatta dagen är omöjligt. Det var ett brett och i hög grad uppskattat smörgåsbord som bjöds. För alla intresserade av europeisk säkerhet och försvar är det väl investerad tid att lyssna på det inspelningar som nu finns att tillgå via länkar från akademiens hemsida. Här följer en kort aptitretare.

Julius Liljeström, departementsråd och chef för enheten föreuropeisk säkerhetspolitik vid Utrikesdepartementet och Björn Fägersten, programchef för Europafrågor vid Utrikiskpolitiska Institutet, lyckades tillsammans på ett pedagogiskt sätt beskriva såväl de stora utmaningar som EU och övriga Europa nu kämpar med, som den komplexa problematik som dessa ställer Sverige inför. Liljeström hade som UD-tjänsteman självklart en inte alldeles lätt uppgift att navigera bland alla politiska blindskär, men lyckades tillsammans med Björn Fägersten teckna en allsidig bild av de svårhanterade vägval som konfronterar såväl Europa som Sverige när den gamla välkända kartan inte längre kan ge någon bra vägledning.

Det rådde en stor enighet om att ett starkt EU och ett fungerande trans-atlantiskt samarbete behövs mer än någonsin. Det stod emellertid lika klart att det är lättare att berätta hur vi vill att det ska se ut än att förhålla sig till en verklighet som på avgörande punkter drar åt fel håll. Ett snabbt avtagande amerikanskt ledarskap, ett allt starkare och offensivare Kina, ett revisionistiskt Ryssland som utmanar den europeiska säkerhetsordningen och sist men inte minst ett av Brexit, migration och populism allt mer fragmenterat EU innebär att det önskvärda utmanas av en verklighet som ställer det mesta på ända.

Det fanns alltså en stor samsyn om vilken karta Sverige vill se, men hur göra när karta och verklighet inte stämmer. Julius Liljeström pekade på utrikesdeklarationens kraftiga markeringar av Sveriges vilja att tillhöra EU:s kärna, men något recept för hur detta ska gå till när Sverige vare sig är med i det ekonomiska eller det säkerhetspolitiska samarbetets kärnklubbar kunde vare sig Julius Liljeström eller Björn Fägersten ge. Däremot gavs talrika exempel på de intressekonflikter som Sverige kan ställas inför i ett Europas där nationella särintressen drar åt olika håll och där traditionella stormaktsinstinkter får en mer framträdande plats. Geopolitikens växande plats på EU:s agenda var ett återkommande tema. Med referenser till en läsvärd artikel i Foreign Affairs av Graham Alllison tydliggjordes bilden av geopolitikens återkomst som en direkt konsekvens av Pax Americanas upplösning.

Att Brexit ställer såväl Europa som Sverige inför mycket knepiga problem blev väldigt tydligt. Efter att tidigare ha kunnat lita på ett bekvämt skydd bakom det tunga medlemslandet Storbritannien i kniviga frågor, behöver Sverige i det nya landskapet på ett helt annat sätt själv bygga allianser inom EU för att kunna hävda och tillvarata sina intressen. Julius Liljeströms huvudrecept var en mer framåtlutad svensk politik med vilket han avsåg ett mer proaktivt svenskt agerande utifrån en fördjupad analys av svenska intressen.

Detta leder in på symposiets andra del, som innehöll en intressant dialog kring den snart färdiga SES-rapporten om EU:s utmaningar i sin sydliga riktning. Rapportens huvudförfattare Michael Sahlin och Lars Erik Lundin presenterade med stöd av ett pedagogiskt dynamiskt bildspel huvudstrukturen i den snart färdiga rapporten. Med olika exempel illustrerades hur syddimensionen på grundläggande sätt påverkar EU:s framtid, liksom hur alla EU-stater starkt berörs av den väldiga turbulens och dramatik som präglar utvecklingen såväl i söder (Afrika) som sydöst (Mellanöstern). Det handlar dels om en lång rad svåra konflikter med starka stormaktskopplingar, vilka alla nu mycket direkt påverkar Europas säkerhet och som ställer allt större krav på effektivt europeiskt agerande, dels om för Europas säkerhet och ekonomi helt avgörande flödessäkerhetsfrågor.

Att problemen i EU:s södra grannskap kommer att ha en avgörande påverkan på EU:s säkerhetspolitik var något som kraftigt framhölls av Lars Erik Lundin. Han pekade på de starka franska intressen som speglas i president Macrons linjetal vid Ecole Militaire nyligen, på att EU:s nye ”utrikesminister”, spanjoren Josep Borrell, i sin tidigare karriär som talman i EU-parlamentet och som spansk utrikesminister gett hög prioritet åt Europas sydliga utmaningar och åt den stärkta roll som säkerhetspolitiken nu får i kommissionen under Ursula von der Leyens ledarskap.

Genomgången tjänade utan tvekan både som en ögonöppnare och som en kraftig aptitretare inför den nya delrapport som snart kommer att spridas till akademiens ledamöter. Det handlar om en rapport som började skissas för ett år sedan och som nu skär rakt in i frågor och konflikter med en dramatisk dynamik. Michael Sahlin underströk de särskilda svårigheterna med att publicera en rapport om ett ämnesområde som bokstavligen får nya dramatiska input på daglig basis. Han illustrerade svårigheterna genom att konstatera att det trots att rapportens nu föreliggande version färdigställdes så sent som för några veckor sedan, den faktiskt inte med ett ord berör den stora globala utmaning som världen sedan dess ställts inför genom Coronavirusets framfart.

Kort sagt: När allt hänger ihop och när allt är i rörelse är det omöjligt att ens i ett mycket kort tidsperspektiv dra säkra slutsatser om vart resan leder! Detta sagt, ger Coronapandemins indirekta effekter nu en dramatisk illustration av de flödessäkerhetsproblem som rapporten med stor tyngd lyft fram. Helhetsperspektiv var ett återkommande nyckelord, vilket översatt till traditionell EU-terminologi blev Comprehensive Approach 2.0.

I en efterföljande kommentar knöt Gunilla Herolf an till inläggen i de båda sessionerna.

Hon lyfte fram att såväl den nya ordföranden för kommissionen som den nye höge representanten signalerat en tydlig geopolitisk roll för EU, men pekade samtidigt på problemet att åstadkomma en sammanhållen geopolitik när EU-länderna ofta har olika intressen. Hon pekade också på komplikationen att EU:s och Natos roller försvagats till fördel för olika nationalstater i och utanför organisationerna. Exempel på detta ges i de två stora konflikterna i Europas närhet, Syrien och Libyen, där ingen organisation förmår ta på sig någon tung roll. I stället har konflikterna i hög grad blivit en tvekamp mellan Ryssland och Turkiet.

Bland EU-medlemmarna, poängterade Gunilla Herolf, är Frankrike det land som är mest engagerat och som ofta agerar på egen hand, inte minst i Afrika. Hon såg det därför som viktigt för Sverige, som försöker skapa säkerhet genom länkar till stora länder som Frankrike, Tyskland, Storbritannien och USA, att visa andra den solidaritet som Sverige självt hoppas få. Hon såg därför kontakten med Frankrike som viktig.

En annan fråga som lyftes fram var de planer som finns att skapa ett europeiskt säkerhetsråd, alternativt ökade möjligheter att ta beslut inom EU med kvalificerad majoritet. Hon pekade på möjligheten att ett europeiskt säkerhetsråd skulle kunna inkludera Storbritannien och därför allmänt ses som värdefullt. Liksom vad gäller nya beslutsformer så såg hon dock anledning för små länder som Sverige att vara försiktiga med nyordningar där de stora länderna tar kontrollen.

Det avslutande passet om europeisk försvarsindustri sammanhölls av avdelning IV under ledning av dess ordförande Jan Erik Lövgren.

Daniel Johansson från FMV:s nyligen tillskapade enhet för att hantera Sveriges deltagande i den Europeiska Försvarsfonden (EDF), och med tidigare mångårig erfarenhet från försvarsdepartementet och EDA, inledde med en historisk tillbakablick över de komplicerade, men rätt resultatlösa europeiska strävanden att stärka försvarsmateriel­samarbetet som skett alltsedan ESDP sjösattes för tjugo år sedan. Han betonade att starka nationella intressekonflikter genom åren gjort det svårt eller omöjligt att omsätta politiska samarbetsambitioner i praktisk handling. Försvarsmaterielmarknaderna i de länder som har en egen försvarsindustri har förblivit nationella trots en rad initiativ för att genom bättre samordning stärka den europeiska försvarsindustriella basen. De initiativ som nu tagits genom skapandet av den Europeiska Försvarsfonden, aktiveringen av PESCO och genom en kraftigt stärkt kommissionsroll representerar en stor ambitionshöjning. Initiativen är franska och har möjliggjorts inte minst genom att Storbritannien nu inte längre kan blockera försök till en stärkt EU-roll.

Den svenska ambitionen att bidra till det framväxande nya samarbetet är tydligt uttryckt av regeringen inte minst genom en ökad betoning av EU:s centrala säkerhetspolitiska betydelse och genom Sveriges generella ambition att tillhöra EU-samarbetets kärna. Praktiken är dock komplicerad och kantas av svårigheter att få de nu framväxande nya ambitionerna att rimma med den svenska försvarsindustristrukturen och svenska förmågebehov. Daniel Johansson, som nu inom FMV har ansvaret för att utforma och hålla samman det svenska bidraget till den europeiska försvarsfonden, var av förklarliga skäl försiktig i sina kommentarer om innebörd för Sverige och om en fortsatt svensk handlingslinje. Eftersom försvarsindustrin i Sverige har starka kopplingar till såväl brittisk som amerikansk industri är det för svensk del av stor betydelse att de forsknings- och utvecklingssatsningar som finansieras via EDF inte stänger ute en stor del av möjligt svenskt industrideltagande.

Dilemmat som följer när det transatlantiska samarbetet knakar i fogarna är med ett kraftigt understatement svårhanterat för Europa och svårhanterat för Sverige. Europa ryggar inför innebörden av det amerikanska kravet på att bli vuxen och ta ett eget ansvar och Sverige famlar efter en fast punkt i EU när det inte längre går att söka skydd bakom ett bromsande Storbritannien. Slutsatsen att Sverige behöver bli mer klar över sina intressen för att nu kunna navigera bland alla motstridiga intressen var tydlig. Vad detta nu innebär var mindre klart.

Katarina Engberg, ledamot av avdelning VI och med mångårig erfarenhet av de politiska dimensionerna av europiskt försvarsmaterielsamarbete från såväl EU-representationen i Bryssel som försvarsdepartementet, kompletterade med en aktuell bild från Bryssel med fokus just på kommissionens nya roll.

EU:s nyskapade Generaldirektorat för försvarsindustri och rymdfrågor, DG DEFIS, ligger  under den franske kommissionären Thierry Breton och leds av Timo Pesonen från Finland. Försvarsindustrifrågorna har därigenom fått en stark företrädare i kommissionen med en nära koppling till de viktiga inre marknadsfrågorna. DEFIS har fått ett brett mandat. Det ska främja samarbete mellan privata och offentliga intressen, minska fragmenteringen av den europeiska försvarsindustrin, värna den europeiska försvarsindustriella och teknologiska basen, leverera förmågor och främja små och medelstora företag. Det är en lång och delvis svårförenlig önskelista som försvarsbyrån EDA under snart tjugo år med blandad framgång kämpat med inom ramen för rådsstrukturen.

Det som är nytt framhöll Katarina Engberg är alltså dels kommissionens roll, dels de betydande resurser som via den Europeiska Försvarsfonden avsätts för att stödja gemensamma FoU-projekt. Hur mycket det till sist blir återstår ännu att se. Man kan dock, förutskickade Katarina Engberg, förvänta sig att DEFIS kommer att bli en av de största europeiska aktörerna på området och jämförde med det amerikanska Defense Advanced Research Projects Agency, DARPA.

Svåra frågor, såväl EU-internt som i relationerna till tredje parter, kantar den fortsatta vägen. PESCO-projekten förefaller t. ex problematiska i förhållande till tredje part. Starka nationella intressen på olika sätt kommer att fortsätta att göra sig gällande trots kommissionens ambitioner. Den nya EU-kommissionens vilja är dock tydlig. Både Breton som ju även övervakar konkurrensrätten i EU och kommissionsordföranden von der Leyen har förklarat sig beredda att utnyttja EU-domstolen för att reducera den hittillsvarande nationella upphandlingsdominansen.

En försiktig tolkning av Katarina Engbergs budskap blir att vägen framåt mot en mer europeisk försvarsindustri ter sig rakare än tidigare, men att många av de gamla hindren ändå finns kvar under ytan.

Fredrik Hassel, sedan något halvår vid Saab, men för dagen iklädd en SOFF-hatt, gav en desto tydligare bild av hur situationen nu ter sig för försvarsindustrin. Han betonade hur villkoren för försvarsindustrin i Sverige på avgörande punkter skiljer sig från resten av Europa. Det finns inget statligt ägande i försvarsindustrin, det finns ingen struktur för samverkan mellan staten och industrin och det finns heller ingen samlad försvarsindustristrategi. Fredrik Hassel framhöll att industrin för att möta en reducerad efterfrågan från det svenska försvaret och i linje med det större egna ansvar man ålagts för sin framtida utveckling, under de senaste tjugo åren genomfört en framgångsrik omstrukturering. Exportens betydelse har kraftigt ökats och är idag en förutsättning för industrins möjligheter att stödja svenskt försvar. Exportandelen har sedan 2000 gått från under 30 % till 75 %.

Den nya europeiska försvarsfonden är som den nu antas utformas inte särskilt väl anpassad för ett land som Sverige, vars industri har starka kopplingar till länder utanför EU. För Saab som satsat mycket på samarbete med USA och Storbritannien innebär utvecklingen stora utmaningar. Sveriges och Saabs dilemma illustrerades med en bild av ett Sverige som försöker klamra sig fast vid både Europa och USA med den talande överskriften ”Spagat eller brobyggare?”

Fredrik Hassel avslutade med att utifrån sina tidigare erfarenheter från helt andra områden (Strålskyddsinstitutet) förutskicka att medlemsländerna framöver kan förvänta sig ett successivt växande tryck från Kommissionen, vilken med hjälp av successiva domstolsutslag kommer att försöka begränsa de enskilda medlemsländernas möjligheter att undandra sig den öppna marknaden (med hänvisning till väsentliga säkerhetsintressen). Det är menade Hassel, viktigt att Sverige nu förstår implikationerna av den stärkta kommissionsroll inom försvarsindustriområdet som skapas i och med reformen. Fredrik Hassel avslutade med att ställa frågan ”Vad vill Sverige?” med passning till politik och myndigheter. Han konstaterade samtidigt att industrin kommer att anpassa sig hur det än blir.

Att kort sammanfatta symposiet låter sig alltså inte göras. De dilemman som följer när det transatlantiska samarbetet knakar i fogarna samtidigt som Europa är utsatt för tryck från söder, från öster och inifrån är med ett kraftigt understatement svårhanterat för EU och svårhanterat för Sverige. Europa ryggar inför innebörden av de amerikanska kraven på att bli vuxen och ta ett eget ansvar och Sverige famlar efter en fast punkt i EU när det inte längre går att söka skydd bakom ett bromsande Storbritannien.

Slutsatsen att Sverige behöver bättre identifiera sina intressen för att nu kunna navigera bland alla motstridiga intressen var övertydlig. Vad det innebär för Sverige som valt att stå utanför både det ekonomiska och det säkerhetspolitiska samarbetets kärnstrukturer, d v s Eurozonen och Nato, förblir däremot minst sagt oklart?

För Sverige framstår den stora utmaningen som att hitta en rimlig balans mellan det långsiktiga säkerhetspolitiska intresset av ett starkt sammanhållet Europa och olika svenska nationella särintressen som småstat i Europa. Ett starkt Europa bygger nästan ofrånkomligen på att småstaterna i betydande utsträckning anpassar sig till de större staternas ledning. En stärkt roll för det överstatliga kommissionsledda EU representerar, å ena sidan en möjlighet att stärka det gemensamma regelbaserade spelfältet, vilket ligger i de små staternas intresse. Samtidigt riskerar detta spelfält under de största staternas ledning att utformas på sätt som ställer de små staterna inför allt annat än likvärdiga förhållanden. Det ”level playing field” som EU-samarbetet enligt retoriken syftar till är i realiteten långt borta, vilket tydligt illustreras inom försvarsmaterielområdet.

Att Sverige bör navigera framåtlutat bland dessa motstridiga intressen låter sig sägas, men är allt annat än lätt när det ska omformas till praktisk handling. Dagen bjöd på ett överflöd av viktiga ledtrådar, men det samlade svaret blev likväl lika svårhanterat som självklart: det är omöjligt att säga! Så mycket är nu i rörelse att ingen kan säga vad som ligger runt hörnet.

Det var en nöjd Styresman som tackade de medverkande i vintersymposiet för en intressant och givande förmiddag.  Sverker Göranson framhöll betydelsen av att i den förändringens tid vi nu genomlever analysera vad som händer utifrån det breda helhetsperspektiv som SES-projektet försöker göra. Projektets satsning på en helhetssyn på Sveriges säkerhet inom en europeisk ram har varit framsynt. Han påminde om att Sverige framöver kommer att ställas inför många nu okända utmaningar och problem och att dessa behöver mötas genom ständiga väl övervägda justeringar av den valda vägen. Det finns inga färdiga recept, men akademien kan bland annat genom SES-arbetet bidra till helhetsförståelsen av hur Sverige bäst använder de samlade säkerhetspolitiska medel det förfogar över.

Författaren är tidigare ämnesråd och ledamot av KKrVA.

Mer av samma författare