Budgetpolitik eller önsketänkande i säkerhetspolitisk kapprock?Artikel av professor emeritus Nils Andrén, publicerad i KKrVAHT nr 3 1999. Disposition
Säkerhet, ekonomi och politik[1]Med en betydande tillspetsning kan man tala om två olika modeller för en försvarsutredning, en säkerhetspolitisk och en ekonomisk-(politisk). Enligt den säkerhetspolitiska modellen är det försvarsutredningens uppgift att tala om vad vi har vårt försvar till och hur det bör se ut för att fylla sitt syfte. Och till slut, hur vi skall får råd till det försvar som vi behöver. Det handlar om internationell miljö och hotbilder, om anspråk på försvarsresurser och om ekonomiska möjligheter. I den ekonomiska modellen vänder man på sekvensen. Först ser man efter hur mycket vi kan eller vill spendera på försvaret, därefter undersöker vi vilket försvar vi kan få för pengarna. Och när detta väl är gjort, är det tid att se efter vilka yttre, säkerhetspolitiska hot som passar den ekonomiska kostymen. Utredare måste tänka i båda dessa banor; även om slutprodukten alltid presenteras enligt den säkerhetspolitiska modellen, lyser den ekonomiska modellens tankemönster ofta igenom. Särskilt tydligt blir det - som i dagens läge - när de ekonomiska begränsningarna är tydligare än det aktuella, yttre hotet. Förändrad omvärld - omdanat försvar?Försvarsberedningens senaste rapport har den programmatiska titeln Förändrad omvärld - omdanat försvar - utan frågetecken. Samma rubrik och i sak samma innehåll har den försvarsproposition som framlades den 8 mars 1999. Vad som i det följande sägs om Försvarsberedningen bör alltså även gälla propositionen och troligen även det i skrivande stund ännu inte fattade riksdagsbeslutet. Beredningen lanserar en ny formulering av säkerhetspolitikens innebörd i den politiska debatten. Säkerhetspolitiken bör enligt Försvarsberedningen primärt avse sådana hot mot säkerheten som kan innebära snabba och allvarliga försämringar av samhällets normala funktion. I bokstavlig mening spänner detta säkerhetsbegrepp över alla slags farliga störningar som samhället kan utsättas för. Det innefattar således både militära hot utifrån, som Försvarsmakten har till uppgift att avvärja, och inre olyckor, vid vilka Försvarsmakten måhända kan fungera som humanitär hjälpgumma. Även om definitionen verkar ny, är den dock i grund och botten endast en kodifiering av en sedan flera år tillbaka pågående "civilisering" eller uttunning av det säkerhetspolitiska begreppet. Det markerar en framväxande uppfattning både om säkerhetspolitikens spännvidd och om försvarsresursernas växande alternativa användningar. De innefattar både katastrofhjälp och, inte minst, internationella, fredsbevarande insatser. Det görs dock en principiellt viktig gränsdragning för den nya definitionens tillämplighet. Säkerhetshoten skall inte anses omfatta försämringar i levnadsvillkor "som kan förknippas med långsiktiga förändringar av handel och industriella villkor, utarmning av naturresurser, sociala förhållanden, miljöförstöring och klimatförändringar etc". Man bör kanske tillägga att den nya definitionen bokstavligt talat ändå förmodligen är vidare än vad dess upphovsmän kan ha avsett. Deras syfte kan exempelvis knappast ha varit att totalförsvaret skall rycka in, om hotet mot säkerheten är inre arbetskonflikter, vilka leder till snabba och allvarliga försämringar av samhällets normala funktioner. Eller täcks detta av "långsiktiga förändringar ... av industriella villkor" eller av "etc"? Det är en av vårt samhällssystems paradoxer att hjälp från Försvarsmakten är naturlig om transportproblem - en snabb och allvarlig försämring av en normal samhällsfunktion - beror på snöhinder. Men samma försämring får inte avhjälpas, om orsaken är en bussförarstrejk. Här får man nöja sig med att gilla läget. Den följande kritiken är traditionell så till vida att dess riktpunkt är säkerhetspolitikens centrala försvarsfunktioner inför hot mot yttre fiender. Att säkerhetspolitikens icke-militära uppgifter därigenom lämnas åt sidan innebär inte någon underskattning av deras betydelse, vare sig i och för sig eller för den framtida svenska säkerheten. Det inledningsvis citerade säkerhetspolitiska begreppets innebörd och praktiska konsekvenser är ett stort - och viktigt - ämne, som kräver sin egen diskussion. [2] Den gäller alla de andra hot "mot säkerheten som kan innebära allvarliga försämringar av samhällets normala funktion". Endast fantasin kan sätta en gräns för en uppräkning vad detta kan innebära i nuet och skulle kunna betyda i framtiden. Valet av riktpunkt är här betingat av att de andra, och nya, funktionerna ser ut att bli väl tillgodosedda. Det riskfyllda problemet är om försvarets traditionella uppgift till slut tas på tillräckligt allvar. I karakteristiken av Försvarsberedningens rapport som programmatisk ligger också ett negativt omdöme - den är en abstrakt och rationell idéskiss, inte ett praktiskt handlingsprogram. Den visar inte hur programmets olika punkter skall kunna uppfyllas, än mindre om de kan utföras på ett tillfredsställande sätt. Man får en kuslig känsla att Försvarsberedningen tror att alla svåra problem - också sådana som erfarenhetsmässigt än så länge ter sig som olösliga - automatiskt har undanröjts, så snart som ett politiskt beslut fattats om principer och utredningsåtgärder. Utan en större konkretion och realitetsprövning på centrala punkter är det praktiskt taget omöjligt att värdera de nya principernas säkerhetspolitiska hållfasthet. I denna anmärkning ligger också att de principiella linjerna för försvarets förändringar inte bör fastlåsas, förrän man klarlagt att de villkor som de förutsätter är möjliga att uppfylla. Riktpunkten för en, i traditionell mening, säkerhetspolitisk granskning måste bli vad Försvarsberedningens syn innebär för totalförsvarets primära uppgifter. Läser man försvarsberedningens förslag till inriktning av förslagspolitiken kan allt verka väl också för en säkerhetspolitisk traditionalist. De första punkterna förblir alltjämt att försvara Sverige mot väpnat angrepp och att hävda Sveriges territoriella integritet. Försvarsberedningens rapport kan dock inte undanröja misstanken att den nya definitionen av säkerhetspolitikens uppgift måste tolkas som en officiell kodifiering av att den centrala hotbilden för säkerhetspolitiken trots allt har skjutits något åt sidan. Den skall tydligen inte få spela samma centrala roll som tidigare för försvarets utformning. Granskningen av beredningens syn på den - också enligt dess egen formella definition - primära uppgiften för säkerhetspolitiken kan föras på olika sätt. Den valda metoden blir att konfrontera beredningens text med grundläggande säkerhetspolitiska frågor. Det blir i huvudsak samma frågor som jag formulerade i den tidigare uppsatsen ”Betänksamheter inför den nya förvarsfrågan”. De svar som kan utläsas ur Försvarsberedningens rapport blir därmed en tolkning av beredningens syn på den egentliga försvarspolitiken. Syftet är givetvis att bidra till en utvärdering av de nya signalernas betydelse för rikets yttre säkerhet. Metoden är i princip subjektiv men bör kunna accepteras i något som ytterst är ett kritiskt debattinlägg i försvarsfrågan. Säkerhetspolitiska huvudfrågorVilka aktörer kan komma att vålla osäkerhet?Försvarsberedningens svar är till dels traditionellt. Huvudaktören är alltjämt Ryssland. Både blocksystemets och Sovjetunionens upplösning och den därefter följande, stapplande demokratiseringen av de forna sovjetiska samhällena har dock förändrat hotets innebörd. Ryssland är en fara för omvärlden av andra skäl än det monolitiska Sovjetunionen under det kalla kriget. Hotet ligger snarare i dess svaghet än i dess styrka. Försvarsberedningen upprepar den etablerade uppfattningen i den aktuella säkerhetspolitiska analysen världen över: "Det största hotet mot säkerheten i Nordeuropa i dagsläget sammanhänger med en fortsatt instabilitet i Ryssland." Det försvagade Rysslands utrikespolitiska agerande framstår som dubbeltydigt. Det omfattar både att samarbeta med väst och att officiellt markera egna intressen både mot väst och mot länder i det egna närområdet. Intressemarkeringarna sker ibland i en oroande tonart som påminner om den sovjetiska utrikespolitikens. Försvarsberedningens hotanalys sammanfattas med ett upprepat konstaterande av att "ett hot mot Sverige i första hand förmodas ha sitt ursprung i en konflikt i vårt östra närområde". Beredningen återkommer i olika sammanhang till riskerna för ett angrepp mot ett baltiskt land och till de negativa konsekvenser ett sådant skulle få för Sverige. Med andra hot en konflikt i vilken "den historiska arvfienden" Ryssland är inblandad. Därtill fogas ett något kryptiskt tilllägg, som kunde varit förtjänt av något förtydligande scenario. Ett väpnat angrepp på Sverige kan även ha "sin källa och sitt geografiska fysiska ursprung bortom Sveriges närområde och t ex vara relaterat till svenskt deltagande i internationell krishantering". Det kan förstås som en påminnelse om att även internationellt fredsarbete kan generera konflikter. Citatet kan förmodas inrymma en stor spännvidd, från hel eller halvlagliga påtryckningar från multinationella ekonomiska organisationer till omfattande krigsliknande terroristattacker. Stater uppfattas alltjämt som de troligaste hoten, men även andra aktörer med tillgång till vapenteknik - terrorister, maffior - kan tänkas. Vilka syften kan de hotande aktörerna ha?Något direkt svar på frågan ges inte. Något kan utläsas ur beskrivningen av tänkbara angreppsmål. Målen kan tydligen vara både politiska och operativa. I det förra fallet är de långsiktiga, i det senare sammanhänger de med militära operationers omedelbara krav. Försvarsberedningen har tydligen svårt att tänka sig att en angripare på kort sikt skulle kunna förverkliga några långsiktiga politiska mål. Den konstaterar att "ett invasionsföretag syftande till ockupation av hela eller delar av Sverige" ter sig inte möjligt att genomföra under de närmaste tio åren, med den centrala reservationen "förutsatt att vi har en grundläggande försvarsförmåga". Försvarsberedningen har dock ännu inte något svar på frågan vad en sådan försvarsförmåga måste innebära. Uttrycket måste ändå tolkas som en farhåga eller ett medgivande att nedrustning kan förkorta den nådatid som blivit en följd av det ryska försvarets fortgående förfall. Vid akuta kriser i Sveriges närområde skulle dock, enligt beredningen, väpnade angrepp kunna tänkas mot begränsade mål. Invasionshotet ter sig avlägset. Två skäl anförs. Det ena är Rysslands svaghet. Det andra är att Sverige tillskrivs "en viss förmåga till insats mot angreppsföretag mot landet" och att det snabbt kan anpassa sina resurser till erforderlig nivå. De två påståendena föder två frågor: Är en viss förmåga" tillräcklig? Har vi verkligen förmågan till den snabba anpassningen? I detta sammanhang kommer också en realistisk varning. Utan sådana resurser skulle Sverige bli synnerligen utsatt för hot och påtryckningar. "Begränsningen" av möjliga operationer ligger tydligen i att det anses militärt orealistiskt att försöka uppnå en ockupation av hela landet. Hur omfattande de operativa målen kan bli, beror rimligen på krigsförloppet i stort. I yttersta fall kan skillnaden mellan det begränsade operativa målet och ett politiskt ockupationsmål bli mindre än hårfin. Hur kan våra egna beredskapsåtgärder påverka vår sårbarhet och våra försvarsmöjligheter?Denna fråga borde vara central, både i ett traditionellt säkerhetspolitiskt perspektiv och mot bakgrund av Försvarsberedningens nya definition av säkerhetspolitik. Den traditionella synen markeras i ett villkor som beredningen formulerar: Sverige kan känna sig tryggt mot ockupation under de närmaste tio åren "förutsatt att vi har en grundläggande försvarsförmåga". Med den låga sannolikhet som Försvarsberedningen tillmäter sådana hotbilder är det måhända rimligt att den inte ägnat dem någon närmare uppmärksamhet. "Sammanlagt bör relativt sett minskad vikt läggas vid förmågan att möta väpnade angrepp", är Försvarsberedningens slutsats. En fråga som förblir obesvarad är i vilken grad detta omdöme beror på potentiella angripares svaghet, på vår egen värnkraft eller på styrkan av återhållande krafter i det internationella systemet. Desto mer borde därför den nya definitionen av säkerhetspolitikens uppgift vara en uppfordran att närmare beskriva de nya hoten, att göra en analys av vår egen sårbarhet inför dessa och av hur vi genom egna beredskapsåtgärder kan minimera eller bemöta hoten. På detta område är Försvarsberedningen njugg med detaljer. Kanske analysresurserna eller fantasin inte har räckt till. Eller är även detta en uppgift för något kommande avsnitt i den försvarspolitiska följetongen? En viktig del av varje hotbild är de medel som beräknas stå till en angripares förfogande. Beskrivningen av vapen i en framtida konflikt är dock summarisk och saknar nya inslag. Begränsade sjö och flygstridskrafter, kryssningsrobotar och ballistiska missiler skulle kunna sättas in mot svenska enheter eller svenskt territorium. Sabotage eller terroraktioner riktade mot infrastrukturen, t ex elförsörjning och telekommunikationer, markeras, men är heller inga nyheter. Militärtekniska visioner om det digitala slagfältet underkastas inte någon prövning. En nyckelfråga blir här innebörden av "begränsade stridskrafter". Ligger det något mera exakt kvantitativt tänkande bakom, eller är det endast ett överslätande uttryck som skall förstärka intrycket av en tämligen riskfri omvärld? Från icke-statliga aktörer bedöms konventionella angrepp vara de troligaste, men insatser av A-, B- och C-vapen kan inte uteslutas. Detta för över till en näraliggande fråga. Hur påverkar internationella förändringar våra försvarsmöjligheter och vår sårbarhet?Frågan har flera svar. Ett relateras till den politiska miljön, ett annat till tekniken i alla dess facetteringar. Den internationella miljöns förändringar riktar uppmärksamheten mera på fredsutsikterna än på försvarsmöjligheterna. Försvarsberedningen delar förhoppningarna att de fredliga tendenserna skall överväga och kunna stimuleras genom insatser, i vilka också Sverige deltar. Detta är huvudbudskapet och huvudmotiveringen för de nedskärningar i det militära försvaret som förebådas. Argumentet förstärks av iakttagelser av den internationella rustningsutvecklingen. Den pekar med få undantag mot markanta minskningar i försvarskostnaderna. [3] När svenska ökningar under samma tid anförs som orimliga i denna internationella jämförelse, bortser kritikerna - naturligtvis - från att den svenska "upprustningen" var en korrigering av en tidigare försvagning i jämförelse med blockstaterna under det "nya kalla kriget". Något som sällan påpekas är också att försvarskostnader för allierade stater till stor del bestod i utgifter för mobiliserade förband längs det kalla krigets välbemannade fronter. Den typen av kostnader kunde alliansfria stater i stort sett slippa. Utanförskapet i förhållande till demokratiernas mobilisering ledde också till att materielanskaffning i Sverige fick en relativt större del av försvarskostnaderna. Försvarsberedningens kategoriska avfärdande av storanfallet som ett rimligt svenskt försvarsscenario i närtid, framstår också som en konsekvens av de internationella förändringarna. På kort sikt kan det spegla rimliga förhoppningar. I den långsiktiga planeringens perspektiv är det lika ovisst som alltid. Man saknar dock svar på frågor om hur den tekniska och strategiska utvecklingen påverkar Sveriges försvarsmöjligheter i de hotsituationer som beredningen bedömer vara relevanta. De tekniska förändringarna förtjänar sin egen fråga i ett eget stycke. Vilka fördelar och nackdelar för ett defensivt försvar ligger i den tekniska utvecklingen?En uppenbar nackdel, som också Försvarsberedningen uppmärksammar, är att den nya tekniken möjliggör också för andra aktörer än stater att utnyttja avancerade vapen. Frågan om teknikens betydelse för defensivens möjligheter tas inte upp till närmare granskning. Förklaringen kan vara att en bedömning av den tekniska utvecklingens operativa betydelse bör åvila den militära, inte den politiska "expertisen". Mycket indirekt berörs teknikens roll möjligen genom försäkringarna att Sverige har förmåga att motstå sådana angrepp som beredningen bedömer vara troliga eller möjliga. Liksom så många andra konkreta detaljfrågor är dock även teknikens defensiva roll av vikt för att bedöma hållbarheten av Försvarsberedningens övergripande slutsatser, som skall avgöra försvars och säkerhetspolitiken under de närmast kommande åren. En annan aspekt av samma fråga rör den tekniska - och ekonomiska - utvecklingen för den svenska vapenförsörjningen. Beredningen förutsätter att den svenska självförsörjningen med vapen drastiskt kommer att minskas. Vapen skall vid behov köpas från hyllan i den allmänna marknaden. Det kan spara pengar. Men det medför också nackdelar och risker, som kunde tagits på större allvar. De speciella fördelarna för en alliansfri stat av en egen vapenproduktion har förbleknat inför avspänningens möjligheter och produktionskostnadernas tvång. Inför en kris eller krigshot i världen råder inte köparens marknad på vapenområdet. Föreställningen att merkostnader för egenproduktion även kan betraktas som en kostnad för att uppnå andra säkerhetspolitiska fördelar eller mål tycks helt ha förlorat sin försvarsideologiska och politiska relevans. Tidigare betraktades egenproduktionen som ett nödvändigt pris för alliansfriheten, för att garantera tillgång till resurserna, då de behövs. Det hävdades därtill också att den skulle göra vapenutrustningen bättre anpassad till den svenska försvarsmodellen. Båda argumenten har tydligen lagts åt sidan. Så har även föreställningarna om den generella neutralitetspolitiska nyttan av självförsörjning. Det kunde eljest legat nära till hands att närmare granska egenproduktionens betydelse också för den nya anpassningsfilosofins genomförbarhet. Dess avfärdande reser många obesvarade och obekväma frågor. När kan nya hot uppstå?Frågan är implicit i flera av de föregående men kan förtjäna en separat behandling, inte minst på grund av dess koppling till den i beredningens förslag dominerande anpassningsfilosofin. I denna blir den avgörande frågan när och hur den försvarsuppgift som just nu avvisas som överflödig - att avhålla från eller bekämpa en invasion - åter kan bli aktuell. Den enda närmare specificerade tidsfristen beräknas därför fullt logiskt i förhållande till Rysslands förmodade aktörskapacitet. Enkelt uttryckt är Försvarsberedningens slutsats att björnen inte kan vakna ur sitt förfallna ide förrän om cirka tio år. Fristen anses ge Sverige både utrymme att nedrusta och tid att ompröva försvarspolitiken inför en, eventuellt, kärvare framtid. Så mycket om de gamla hoten. Någon närmare antydan om när de möjliga, delvis nya hoten och de nya säkerhetspolitiska uppgifterna kan aktualiseras ges inte. En rimlig slutsats bör vara att dessa kan uppstå ungefär när som helst, att de existerar redan nu, och att deras bemästrande bör ligga inom den normala beredskapens uppgifter. Hur kan våra egen politik påverka aggressiva aktörer?Det handlar här om de eventuella illasinnade aktörernas handlingsmöjligheter eller handlingsbenägenhet. Det handlar även om en av de mest centrala frågorna i Försvarsberedningens betänkande. Den sammanhänger nära med synen på omvärldsförändringarna och på nedvärderingen av det militära försvarets betydelse. Problemet har både en militär och en diplomatisk aspekt. Den militära aspekten handlar om betydelsen av vår egna militära resurser. Mot Försvarsberedningens deklarerade ambitioner kan inte ens en kritiker av den nuvarande försvarspolitiken ha någon invändning: "Det skall inte råda något tvivel om vår förmåga att stå emot militära påtryckningar i syfte att påverka vår politiska vilja eller våra möjligheter att hålla Sverige utanför en väpnad konflikt." Mot bakgrunden av den oroande utvecklingen ter sig deklarationen som ett eko av neutralitetspolitikens mest uppblåsta storsvenskhet. För att fylla ambitionen finns bara två säkra motmedel, avskräckande egenstyrka eller avskräckande lånestyrka. Båda förkastas i realiteten av Försvarsberedningen. En avskräckande egenstyrka förutsätter ett starkt, inte ett nedrustat försvar. Försvarsberedningen accepterar öppet och tydligt tesen att en alltför liten försvarsförmåga minskar priset för en invasion/ockupation. Konsekvensen måste bli att den därmed även ökar riskerna för en fientlig, väpnad intervention. Invasionsförsvarets avveckling borde logiskt även leda till följande fråga: Kan Sverige försvaras utan stödet av lånestyrka? Och kan en avskräckande lånestyrka vinnas utan det skyddande medlemskapet av en stark allians? Historisk erfarenhet borde uppfordra till eftertanke. Under det kalla kriget var tillit till den trovärdiga egenstyrkan den officiella doktrinen, den reella politiken var däremot ett hemligt medgivande av de egna resursernas otillräcklighet och ett lika hemligt hopp om lånestyrka i farans stund. Under den internationella avspänningens tid skulle vi utan risk - möjligen till priset av en övergående men hjälplös irritation i en östlig huvudstad - kunna följa Polens, Ungerns och Tjeckiens exempel. Den diplomatiska aspekten handlar i hög rad om Sveriges faktiska och möjliga insatser för internationell fred och säkerhet. Logiken är enkel: En fredlig värld för världen blir en fredlig värld också för Sverige. Detta är även en väsentlig del av ideologin eller förväntningarna bakom den pågående omvandlingen av den svenska säkerhetspolitiken och det svenska försvaret. Försvarsberedningen betonar i olika sammanhang att ett militärt hot inte nödvändigtvis behöver mötas med ökad satsning på militärt försvar utan också kan mötas med andra medel. I kapitlet om anpassning tas som första åtgärd upp att motverka den ofördelaktiga internationella utvecklingen. "Möjligheterna till detta är nu större beroende på det kalla krigets slut och vårt medlemskap i EU och i andra internationella organisationer." Beredningen har däremot inte vågat vitsorda att utsikterna kunde blivit ännu större, om Sverige också kunnat utnyttja NATO:s innersta krets som forum för sin avspänningspolitik. Var går den militära isoleringens - alliansfrihetens - yttersta gräns, bortom vilken endast diplomatiska medel, allians eller kapitulation, blir meningsfulla?Man kan mot bakgrunden av alliansfrihetsdogmens oföränderliga karaktär knappast förvänta sig att Försvarsberedningen skulle tillspetsa frågan på detta sätt. Men den förefaller ändå vara klart medveten om vikten av gränserna och om avvägningen mellan olika säkerhetspolitiska medel. Förhoppningen är att det yttre hotets tyngd och totalförsvarets förmåga inte behöver bli avgörande i den nya miljön. "Ett ökat militärt hot behöver exempelvis inte nödvändigtvis mötas med ökade satsningar på militärt försvar utan kan mötas med andra medel." - "Andra medel" är ett obestämt uttryck. Försvarsberedningen har väl närmast tänkt på Sveriges medverkan i en aktiv, internationell avspänningspolitik. Men andra medel skulle också kunna innebära hjälp utifrån inför det yttersta hotet mot landets egen säkerhet. Med den syn som i dag dominerar den säkerhetspolitiska debatten i Sverige skjuts dock tanken (alltför) lätt åt sidan att diplomati kan aktualiseras också av vetskap om de egna maktmedlens otillräcklighet. Icke militära medel blir nödvändiga om de egna resurserna inte räcker till. Diplomati kan vara både kapitulation och allianspolitik. En allians kan bli aktuell för att vinna stöd inför en hotande, total militär katastrof. Alliansfriheten gäller så länge som den respekteras. Efter ett angrepp har neutraliteten upphört. Först då begränsas vår handlingsfrihet inte längre av våra egna dogmer. Vi kan erinra oss att tanken att föregripa neutralitetens krossande utifrån genom att någon tid i förväg söka en skyddande allians sägs ha tänkts, om än i största lönndom, i regeringens innersta cirkel under det kalla kriget. Det får dock räknas Försvarsberedningen till godo att den inte ryggar tillbaka inför att i uppenbart positiva termer beskriva de militära, internationella samarbetsorganisationernas betydelse. Riksdagsmajoriteten har äntligen hunnit nästan, men inte riktigt, lika långt som folkpartiledaren Bertil Ohlin, då han för nära femtio år sedan vågade mästra Östen Undén: varför skulle vår alliansfria hållning "hindra oss från att någon gång säga ut vilken betydelse även ur svensk synpunkt en förstärkning av demokratins försvar har för att trygga demokratin och friheten i världen". [4] Men steget verkar alltjämt långt till en öppen och sansad debatt om betydelsen för Sverige av att öka sitt redan nu både livliga och entusiastiska fredsfrämjande PFF-samarbete med NATO till ett komplett och ömsesidigt förpliktande medlemskap enligt NATO-stadgans Artikel 5. Hotbilder eller efterrationaliseringar?Beredningen inleder sitt avsnitt om förvarsekonomin med det fullt rimliga konstaterandet att försvarsutgifterna betingas av hot och risker, av hur mycket man vill anslå till försvaret, av hur mycket samhällsekonomin tillåter och av den politiska viljan. Den noterar också, fullt korrekt, att innebörden i praktisk politik av dessa faktorer beror på politiska bedömningar. Det är om dessa betänkandet till slut handlar, efter kompetenta, samtidshistoriska utflykter i både det internationella systemet i stort och i vår närmiljö. Ett par avsnitt är av betydelse i en traditionell, säkerhetspolitisk bedömning. Det ena handlar om de militära hotbilderna, det andra om det skalkeskjul som kallas anpassning. Sådana skjul är förvisso inte okända i den svenska försvarsfrågans tidigare historia. Anpassning kan betyda olika ting. Under det andra världskriget hade ordet en definitivt negativ klang. Vår egen roll i detta anpassningsspel har under senare år aktualiserats på olika sätt. Fredens pris blev till slut högre än beräknat. Men kanske ändå inte för högt. De ännu kvarlevande av den generation som slapp dö som hjältar eller slaktoffer kan dock vara tacksamma. Under det kalla kriget var det dubbla anpassningsproblemet fullt tydligt. I princip var alla ense om att försvaret skulle anpassas till det yttre hotet. I realiteten fanns det en tendens att anpassa hotet till andra rådande förutsättningar, ekonomiskt eller på andra sätt. Värnpliktsystemets tillämpning fick konsekvenser för framför allt arméns numerär. Och en armé av given storlek borde även motiveras med en motsvarande hotbild. Under de miljöstudier som ingick i 1970- och 1980-talens planeringssystem irriterades de politiska beslutsfattarna av de militära och säkerhetspolitiska analysernas "worst case"-scenarier. Expertisens prognoser var svåra att motsäga, om politikerna inte samtidigt var beredda att säga: "vi tar risken", särskilt då skälen till risktagning i grunden inte var säkerhetspolitiska. Budgetpolitik i säkerhetspolitisk kapprock är historiskt sett inget nytt påfund. Efter Försvarsberedningens mycket positiva utvärdering av den internationella utvecklingen blir man kanske lite förvånad över att beredningen ändå når fram till hotbilder som till dels liknar de traditionella. Den enda skillnaden av betydelse är att hotet inte tros kunna uppstå som ett resultat av en konflikt mellan maktblock. Men huvudaktören är alltjämt densamma, om än återdöpt till Ryssland. Den nya hotbilden med attacker med begränsade mål skulle kunna tolkas som en hotbild dimensionerad för att motivera den militära styrka som man av andra skäl vill ge sitt förord. Betänkandet handlar som helhet om alternativa användningar av försvarets resurser, både i internationella fredsbevarande operationer och som en inre katastrofberedskap. Det är denna nya fokus som innebär en nedvärdering av de traditionella hoten. För att undvika alla missförstånd upprepas de båda senare användningarna också i ett avsnitt som egentligen handlar om helt andra, och allvarligare frågor, och är rubricerat som "Väpnade angrepp eller hot om sådana mot Sverige". Anpassningen och försvarets trovärdighetsproblemDet låter utmärkt när Försvarsberedningen inpräntar att "Sverige skall kunna uppvisa en sådan robust kombination av demokratisk stabilitet och militär förmåga, att ingen part i en konflikt i vårt östra närområde kan frestas tro att vår politiska vilja låter sig påverka av militära hot och påtryckningar". Men det leder osökt till en följdfråga: Gör vi verkligen allt vad vi kan - och vill vi göra det - för att bygga och bevara en sådan förmåga? Egentligen rullar Försvarsberedningen problemen framför sig. Politiken just nu är faktisk nedbyggning - avrustning - av försvaret och trollformeln som ändå skall rädda oss heter anpassning. Beredningen har byggt upp en mycket rationell modell av anpassningens funktion och genomförande. För att förverkligas kräver dock modellen garanterat rationella aktörer, och helst med samma rationalitetskriterier som Försvarsberedningens ledamöter eller majoritet. En effektiv anpassning kräver tidig information om hotfulla förändringar, den kräver dessutom styrkt förmåga bland politiska beslutsfattare att agera på signalerna och slutligen organisatoriskt och teknisk förmåga att med den snabbhet som signalerna anger bygga tillbaka det som byggts ner. Det är uppenbart att Försvarsberedningen är medveten om dessa villkor. De specificeras med full tydlighet. De ställer krav på både underrättelsetjänst ("spioneri" m m) och avancerad säkerhetspolitisk analys. Beredningen förutsätter inte desto mindre att anpassning måste ske på ett ofullständigt underlag. Felaktiga beslut kan komma att fattas. Det avfärdas (med en axelryckning?) som ett "nödvändigt risktagande". Det handlar inte bara om signalspaning och teckentydning utan också om sådana tunga och tröga faktorer för försvaret som organisation, utbildning, beväpning. Både riskerna och riskbenägenheten måste hållas inom rimliga gränser. Det finns därför skäl till försiktighet. De historiska erfarenheterna uppmuntrar inte till optimism. Perioder av internationell avspänning är oftast parenteser i utvecklingen. Exempel från gångna anpassningssituationer visar att beslutsfattare inte alltid, snarare sällan, har det mod och förnuft som krävs för att i rätt tid och med tillräcklig beslutsamhet anpassa (vilket kan betyda en kostsam återuppbyggnad) av försvaret. Som helhet verkar beredningens, från Thage G Peterson ärvda, anpassningsmodell mera teoretiskt än praktiskt betryggande. Man kan även oroat fråga sig om inte också Försvarsberedningens hotbilder utformats för att motsvara anpassningsprocessens villkor, och inte tvärtom. Formeln hög sannolikhet - små konsekvenser, dominerar. Realisternas traditionella formel, låg sannolikhet - svåra konsekvenser, lyser med sin frånvaro. Beredningen måste rimligtvis vara medveten om att hela dess säkerhetspolitiska konstruktion står och faller med anpassningsdoktrinens trovärdighet. Det är ännu inte styrkt. Detta är ett av många exempel på problem som måste lösas för att försvarsmodellen skall fungera. När 1999 års första försvarsproposition framlades den 8 mars betonades det att överbefälhavaren under de närmaste månaderna skulle utarbeta en plan för ett optimalt försvar inom den givna, kraftigt krympande kostnadsramen, med andra ord för att bevisa genomförbarheten av den politiska majoritetens förväntningar. Även om sålunda många vitala problemlösningar ännu inte formulerats - utan med varm hand delegerats till berörda myndigheters uppfinningsrikedom - kan det inte råda något tvivel om att Försvarsberedningen är säker på att problemen kan lösas. Från sina egna utgångspunkter har den säkert rätt. Om en tillräckligt bred riskmarginal accepteras kan det nog bli möjligt. Men hur bred får marginalen vara utan att tryggheten spolieras? Som en yttersta påtryckning på problemlösarna finns de ultimativa, ekonomiska ramarna för försvaret. Men ingenstans ställs frågan hur det går, om några av de mest centrala problemen inte kan finna praktiskt brukbara lösningar. T ex de många och obekväma psykologiska, tekniska, ekonomiska och politiska villkor som måste uppfyllas för att anpassningsdoktrinen skall förverkligas. Utredarna bedyrar att deras utgångspunkter är säkerhetspolitiska och avvisar indignerat tanken att hotbilderna friserats efter de ekonomiska villkoren. Helhetsbilden av Försvarsberedningens utredning blir nog ändå till slut att den har många drag av budgetpolitisk besparingsplan i säkerhetspolitisk kapprock. Obesvarade frågorBåde Försvarsberedningen och försvarsministern lämnar flera vitala frågor obesvarade:
Vilka garantier finns:
Endast om alla dessa krävande frågor kunde ges rimligt betryggande svar, skulle den nya säkerhetspolitiken vara förenlig med landets säkerhet. - Om inte - inte. - I så fall avslöjas den nya generalplanen som både önsketänkande och budgetpolitik i säkerhetspolitisk kapprock. Struts eller igelkott?Det finns således olika sätt att komma till rätta med spänningen mellan hotens krav och resursernas begränsningar. Ett är strutsmodellen - att anpassa hoten till de möjliga resurserna. Försvarsberedningens variant är att under en lugn period låta de bleka, kortsiktiga hoten motivera de ekonomiska nedskärningar som av allmänpolitiska skäl anses önskvärda. Den utvägen skall kompletteras med en effektiv återtagningspolitik, om det skulle börja brinna i knutarna. Anpassningen kan ses som en - mycket svag - länk till den under det kalla krigets kallaste skeden länge dominerande lösningen, att försöka minimera riskerna genom att dimensionera försvaret efter långsiktigt möjliga hot. En tredje väg vore att så realistiskt som möjligt beskriva hoten och att ärligt konstatera att vi, med det försvar som vi anser oss ha råd till, måste ta ett antal risker. De bestående risker om vilka beredningen inte är omedveten borde samtidigt fattas som en uppmaning att pröva andra vägar för att minska otryggheten, om ett tillräckligt militärt försvar skulle ligga utanför vår ekonomiska eller politiska förmåga. Denna tanke finns åtminstone indirekt antydd i Försvarsberedningens betänkande och är redan citerad i det föregående: ett hot kan mötas med andra satsningar än militärt försvar. En naturlig fråga blir då om beredningen övervägt ett tillräckligt antal sådana, andra medel som komplement till ett reducerat försvar. Svaret på den frågan måste till dels bli nej. Man kan t ex i utredningen inte finna stöd för att en alternativ väg vore (kunde, skulle, borde vara) att ompröva alliansfrihetens officiella primat i den svenska säkerhetspolitiken. Försvarsberedningen ställer aldrig frågorna: Måste vi låna styrka? Var kan vi finna den? Tror man inte på vargen, eller björnen, är frågorna överflödiga. Frågor av detta slag borde ändå inte ha legat så långt borta. För att citera Försvarsberedningen: "Vår säkerhet och välfärd är i hög grad beroende av utvecklingen i omvärlden och samverkan med andra länder." Om det legat inom beredningens uppgift att ställa de båda frågorna, skulle de inte haft svårt att finna svaren. Slutsatsen blir, oundvikligen, att en rimlig anpassning (egentligen återuppbyggnad) av försvaret inför akuta hot måste ha stödet av en fast allians för att få garanterad tillgång till resurser, som inför ett krigsutbrott efterfrågas från alla håll. Löften givna i lugna tider om säkra vapenleveranser kan plötsligt förlora sin relevans. En fast murad, förpliktande alliansgemenskap borde ge en mera trovärdig, långsiktig och stabil garanti för att sådana löften skall honoreras. Fotnoter
|