Aktuell revidering av det ryska nationella säkerhetskonceptet och den ryska militärdoktrinenav P O Nilsson, tidigare forskare vid FOA Disposition
InledningDe världspolitiska händelserna under 1999 har präglats av en närmast dramatisk försämring av relationerna mellan Ryssland och USA. På rysk sida speglas denna utveckling bl a i en intensifierad säkerhetspolitisk debatt. Centrala synsätt på säkerhet och försvar omprövas. Detta gäller bl a det nationella säkerhetskonceptet och militärdoktrinen. I artikeln belyses denna problematik. Bland annat jämförs översiktligt gällande säkerhetskoncept och militärdoktrin med publicerade ändringsförslag. Doktrin och verklighet ställs mot varandra. Om begreppenFörst skall ett par begrepp ur den ryska teminologin definieras:
Av detta framgår att militärdoktrinen skall vara en utveckling av säkerhetskonceptets teser rörande militärt betonade hot. BakgrundDet för närvarande gällande ryska nationella säkerhetskonceptet godkändes för tillämpning i ett presidentdekret den 17 december 1997. [3] Dessförinnan hade man genom en federal lag om säkerhet, daterad maj 1992, etablerat Ryska Federationens Säkerhetsråd som beredande organ i säkerhetsfrågor (i mycket vid bemärkelse) inför presidentens beslut. [4] Av äldre datum är den gällande ryska militärdoktrinen som stadfästes i presidentdekret den 2 november 1993. [5] Den föregicks av "Gorbatjovdoktrinen" följd av ett antal utkast som speglade en något halsbrytande utveckling av sovjetiskt/ryskt militärtänkande från en icke-provocerande, utpräglat defensiv försvarsstrategi till en mera militärt pragmatisk offensiv/defensiv. [6] Den politiska och militära utvecklingen under de senaste åren, med bl a NATO-utvidgning och NATO-intervention i Jugoslavien samt händelseutvecklingen i Nordkaukasien med (påstådda) förgreningar till hela Ryssland, har för ryssarna motiverat behov av att se över det gällande konceptet och doktrinen. Ett nytt förslag till säkerhetskoncept publicerades i slutet av november 1999. [7] Det skall ha godkänts i säkerhetsrådet den 5 oktober, men skulle bearbetas ytterligare före diskussion i federationsförsamlingen och slutgiltigt godkännande av presidenten efter, enligt vad som sagts, ett par veckor. [8] Ett förslag till ny militärdoktrin offentliggjordes den 9 oktober 1999. [9] Det har utvecklats i en interdepartemental kommission med ryska Generalstaben som ledande kraft. I kommissionen ingick representanter för regeringen och säkerhetsrådet, 14 ministerier och myndigheter (Utrikes- och Inrikesministeriet, Ekonomiministeriet, Federala gränstjänsten m fl), forskningsorganisationer (Vetenskapsakademien, Krigsvetenskapsakademien, Naturvetenskapsakademien, m fl). Enligt den i doktrinärendet föredragande förste vice generalstabschefen, generalöversten Valerij Manilov, utgör det publicerade aktstycket den sjätte doktrinansatsen sedan 1997 vilket torde vittna om viss förändringsdynamik i uppfattningarna även under de senaste 2-3 åren. Denna senaste doktrinvariant förelåg i augusti 1999, präglad framför allt av Kosovo-krisen och terroristproblematiken. Den 29 september föredrogs och diskuterades den vid ett med doktrinkommissionens medlemmar utvidgat sammanträde i Försvarsministeriets kkollegium under ledning av försvarsministern Igor Sergejev. Kollegiet godkände doktrinutkastet med vissa framförda kompletteringsförslag och beslöt tillsätta en redaktionskommitté med uppgift att slutföra arbetet. I den skulle ingå de i försvarsfrågorna tongivande ministrarna och myndighetscheferna med försvarsministern som ordförande. Kommittén förutsattes bl a analysera och beakta de synpunkter och förslag som offentliggörandet kunde leda till. Arbetet skulle slutföras på en månad och ett slutgiltigt förslag skulle presenteras för säkerhetsrådet och presidenten under november månad. [10] Efter det att detta skrivits har den ryska tillförordnade presidenten Vladimir Putin i dekret av den 10 januari 2000 godkänt ett nytt säkerhetskoncept för Ryssland. [11] En hel del formuleringar är ändrade, men i sak är skillnaderna små. På grundval av det nya säkerhetskonceptet kommer befintligt förslag till militärdoktrin att ses över för att stadsfästas i februari eller mars år 2000. [12] Sannolikt blir förändringarna även här marginella. SäkerhetskonceptetKonceptutkastet 1999 är textmässigt reducerat till mindre än hälften av konceptet 1997. Båda är disponerade i fyra avsnitt:
Här är inte platsen att ge en rättvisande bild av innehållet i de båda koncepten. Jag begränsar mig till att redovisa iögonfallande skillnader. 1997 års kon cept förutser en långsam utveckling mot en multipolär värld, men med återkommande recidiv mot politiska strukturer där världspolitikens nyckelproblem avgörs genom ensidiga beslut, även stödda på militärt våld. I 1999 års konc ept konstateras att det i utvecklingen av de internationella relationerna uppstått "varandra uteslutande" tendenser att å ena sidan utveckla "en multipolär värld" och å andra sidan att etablera ett enda lands eller flera samverkande länders dominans i världsfrågorna. I det första fallet kommer, samtidigt som betydelsen av de militära aspekterna i de internationella relationerna bibehålls, de ekonomiska, politiska, teknisk-vetenskapliga, ekologiska och informationsanknutna faktorerna att spela en allt större roll. Ryssland stödjer en sådan utveckling. Det andra fallet präglas av USA:s dominerande ställning med inriktning på att lösa världsproblemen genom ensidiga beslut, om nödvändigt genom bruk av militärt våld. 1997 års konce pt anger att förutsättningar har skapats för demilitarisering av de internationella relationerna, för rättslig reglering av internationella tvister. Risken för direkt angrepp mot Ryska Federationen har minskat. Detta öppnar principiellt nya möjligheter till mobilisering av resurser för att lösa landets inre problem. Motsvarande tanke saknas i 1999 års k oncept. I 1997 års konc ept anges att analyser av hoten mot Rysslands säkerhet visar att huvudhoten för närvarande och i överskådlig tid inte har militär inriktning utan främst intern karaktär (inrikespolitisk, ekonomisk, social, ekologisk, informationsanknuten eller andlig). Utvecklingen av nya förbättrade relationer med världens ledande stater och praktiskt taget frånvaro av storanfallshot mot Ryssland under förutsättning att potentialen för avskräckning med kärnladdningar bibehålls, gör det möjligt att omfördela statens och samhällets resurser för att i första hand lösa svåra interna problem. Det mest realistiska militära hotet för Ryssland utgör existerande och potentiella härdar av lokala krig och väpnade konflikter invid landets gränser. Ryssland är inte inställt på konfrontation med någon stat eller allians av stater. Ryssland strävar inte efter att upprätthålla paritet i vapen och väpnade styrkor med världens ledande stater utan är inställt på att realisera principen "realistisk avskräckning" som är inriktad på att beslutsamt och på passande sätt utnyttja den disponibla väpnade styrkan för att förebygga ett angrepp. De intryck av viss stabilisering av de internationella relationerna, som enligt ovan 1997 års konce pt ger, saknas i 1999 års k oncept. I stället redovisas följande teser:
Att medverka i fredsskapande missioner skall enligt det ryska säkerhetskonceptet utgöra en del av utrikespolitiken. Det anses vara "ett sätt att slå vakt om de militärpolitiska positionerna på världsarenan". (Källa: "Kontseptsija natsionalnoj bezopasnosti...", Nezavisimoje vojennoje obozrenije, 14-20 januari 2000. Foto: ITAR-TASS.) I båda koncep ten framhålls som den viktigaste uppgiften för de väpnade styrkorna "att trygga kärnvapenavskräckning för att förebygga såväl kärnvapenkrig som ett konventionellt storskaligt eller regionalt krig…". Som en vägledande princip för användning av väpnat våld vid värnandet av den nationella säkerheten anges i 1997 å rs koncept bl a att alla av Ryssland disponerade styrkor och medel inklusive kärnvapen skall utnyttjas "om det i en väpnad aggression uppstår hot mot Rysslands själva existens som suverän oberoende stat". 1999 års koncept konkretiserar (vidgar) möjligheterna för obegränsad våldsanvändning - "om det blir nödvändigt för att avvärja en väpnad aggression när alla andra medel för att hantera krissituationen är uttömda eller visat sig verkningslösa". I 1997 års konc ept anges att Ryssland är inställt på att med fulla rättigheter delta i de globala, europeiska och asiatiska ekonomiska och politiska strukturerna. Därför kommer landet att med inriktning på ömsesidigt fördelaktigt samarbete fortsätta utvecklingen av konstruktivt partnerskap med USA, EU, Kina, Japan, Indien m fl länder. I 1999 års konc ept betonas vikten av självständighet och oberoende av omvärlden när det gäller ekonomisk, teknisk-vetenskaplig och militärindustriell utveckling. Det skall än en gång betonas att det ovanstående redovisar skiljaktigheter mellan koncepten. De dominerande textmassorna uppvisar i övrigt i sak nära överensstämmelse. Detta gäller t ex den närmare militära inriktningen. MilitärdoktrinenDet i slutet av 1999 föreliggande doktrinförslaget representerar en väsentlig förbättring av 1993 års doktrin avseende systematik och överblickbarhet. Den utgör, som sig bör, en utveckling av de militärpolitiska och militära aspekterna i 1999 års säkerhetskoncept. Att här göra en rättvisande sammanfattning vill jag avstå från. I stället ges en översikt över doktrinförslagets disposition följt av en redovisning av tongivande förändringar jämfört med 1993 års doktrin. En översättning till svenska finns tillgänglig hos artikelförfattaren. Efter en allmän inledning och presentation följer tre huvudavsnitt. Vart och ett av dessa har direkta motsvarigheter i 1993 års doktrin. Det militär politiska lä get har följande sex delavsnitt:
Militärst rategiska g runder har följande tre delavsnitt:
Militärek onomiska gr under har följande två delavsnitt:
I doktrinfö rslaget 99 präglas den militärpolitiska situationen av motsatsställningarna mellan de multipolära och enpolära utvecklingstendenserna samtidigt som den inrikespolitiska turbulensen med religiös extremism, nationalism, separatism, terrorism och organiserad brottslighet ökar. Hotet om ett världskrig, inklusive kärnvapenkrig uppges ha minskat, men en rad yttre och inre hot mot Ryssland kvarstår, även storskaliga. Och i en rad riktningar tilltar hoten bl a i form av att lokala krig och väpnade konflikter trappats upp. Längre fram i texten ställs kravet att de väpnade styrkorna och andra trupper skall vara beredda att slå tillbaka ett angrepp och tillfoga motståndaren nederlag, att bedriva aktiva operationer, såväl försvars- som anfallsinriktade, hur krigen och de väpnade konflikterna än inleds och förs. Militärdo ktrinen 1993 har som en utgångspunkt att den internationella situationen utvecklats därhän att icke-militära medel samt kollektiva insatser från världssamhället gentemot hot mot fred, kränkningar av fred och agressionshandlingar får prioriterad betydelse för att förebygga krig och väpnade konflikter. Därvid förutsätts att risken för ett världsomfattande kärnvapenkrig eller storskaligt konventionellt krig är om inte helt undanröjd så i alla fall betydligt reducerad. I stället läggs tonvikten på väpnade konflikter (även inom landet) och lokala krig, samt metoderna för att hantera dessa. Sannolikheten för att sådana bryter ut sägs öka. 1993 års doktrin innebär vidare att de väpnade styrkorna skall förberedas för såväl försvars- som anfallsoperationer vid massiv användning av moderna stridsmedel i varje form av krigsutbrott och krigföring. I doktrinfö rslaget 99 ges vidare en mer omfattande karakteristik av moderna krig. Däri framgår bland annat att de ryska väpnade styrkorna skall kunna föra krig och besegra en angripare i alla typer av krig, även världskrig med eller utan kärnvapen. Även i regionala krig kan kärnvapen komma till utnyttjande. Kärnvapen skall i doktrinförslaget 1999 kunna sättas in av Ryssland som svar på utnyttjande av sådana eller andra massförstörelsevapen samt också som svar på ett storskaligt angrepp med konventionella vapen i för landets och dess allierades nationella säkerhet kritiska situationer. Det sistnämnda fallet ingår ej i doktrin 93. Ryssland kommer inte att använda kärnvapen mot stater, som undertecknat icke-spridningsavtalet och som inte har kärnvapen, utom i fall av angrepp eller stöd till angrepp från en sådan stat tillsammans med eller i allians med en kärnvapenstat. Denna utfästelse ingår även i doktrin 93. Doktrinförslaget 99 behandlar i motsats till doktrin 93 ej explicit gränstrupperna och inrikestrupperna. Ryska rösterDebatten om militärdok trinen har varit omfattande. Här redovisas några viktiga frågeställningar som tagits upp. De batten om sä kerhetskonc eptet har under 1999 knappast kommit igång, det publicerades ju senare. Båda dokumenten har lovordats för tydlighet och realism bland annat i beskrivning av omvärld och hot med angivande av Rysslands motståndare. Att byta säkerhetskonceptet efter endast två år har dock betecknats som tveksamt. Det anses ge dålig stadga åt det konkreta arbetet med att utveckla säkerhetsmekanismerna (bland annat den militära uppbyggnaden). Kritik har också uttalats mot säkerhetskonceptets otydlighet i begreppsbildningar. Vad står t ex begrepp som "nationell säkerhet" och "vitala intressen" för? Vems säkerhet? Vems intressen? Korrespondenten Sergej Sokut [13] noterar i Nezavis imoje vojenn oje obozreni je följande frågeställningar i samband med doktrinförslaget:
Enligt direktören för Ryska Vetenskapsakademiens USA-Kanada institut, Sergej Rogov, [14] måste man skilja mellan "deklarerad doktrin" och "verklig doktrin". Den senare utgörs av en samling superhemliga dokument, varav den deklarerade doktrinen bara är "toppen av isberget". Rogov ser vidare inte lokala konflikter som huvudhot mot den internationella stabiliteten utan i stället konflikter på högre, regionala nivåer, t ex mellan Indien och Pakistan eller berörande Taiwan eller Nordkorea. I sådana sammanhang har också hot mot ABM-avtalet uppstått, något som i sig utgör en destabiliserande faktor. Rogov anser, i motsats till vad som sägs i doktrinförslaget, att den regionala kapprustningen ej ökar. I stället är det USA och dess allierade som driver på den militärtekniska utvecklingen med syfte att åt sig säkra ett försprång i förhållande till "andra kraftcentra" - Kina, Indien, Ryssland.
"Sjöstrategerna" är missnöjda med utkastet till ny militärdoktrin. "De, liksom även andra företrädare för kärnvapenstyrkorna förväntar ökad finansiering från den nya presidenten". (Källa: "Novaja vlast...", Nezavisimoje vojennoje obozrenije, 14-20 januari 2000. Foto ur katalogen "Oruzjije Rossii" [Rysslands vapen].) Ett direkt angrepp mot Ryssland kan enligt Rogov inte uteslutas i ett lång- och medelsiktigt perspektiv. Därför borde man i doktrinen ägna ökad uppmärksamhet åt att stärka kollektiva säkerhetssystem även med andra än OSS-länder och att förvärva pålitliga allierade. Problemen i samband med överraskande angrepp borde också tas upp. Viss precisering krävs, menar han vidare, i teserna om kärnvapenutnyttjande med inriktning på att undvika att ge en illusion om att kärnvapen löser alla militära säkerhetsproblem. Är det överhuvud taget tänkbart att sätta in kärnvapen mot icke-kärnvapenländer? Kärnvapenu tnyttjandet behandlas utförligare i ett annat inlägg. [15] Författarna menar här att utnyttjande av enbart strategiska kärnvapen inte alltid är så ändamålsenligt när det gäller att avskräcka från och slå tillbaka ett angrepp. I vissa fall kan avskräckning från regionalt angrepp ske med svagare medel, som är tillräckligt kraftiga för att kunna tillfoga angriparen kännbara, avskräckande förluster, men inte så kraftiga att de blir "självavskräckande" och därigenom oanvändbara. De båda debattörerna avser här icke-strategiska kärnvapen som skall ingå i de allmäninriktade styrkorna. Dessas vapenbärare skall även kunna utrustas med konventionella stridsdelar. På detta sätt skulle, menar de, den rubbade konventionella styrkebalansen kunna återställas i olika strategiska riktningar utan risk för att tröskeln för strategisk kärnvapneninsats överskrids. Om ett angrepp mot Ryssland skulle inträffa bör man enligt artikelförfattarna inte bara betrakta kärnvapen som ett medel för att förinta motståndaren utan även för att trappa ner krigshandlingarna. Det förutsätter verklig kärnvapenanvändning såväl för att demonstrera beslutsamhet som för att direkt slå mot motståndaren och i detta sammanhang är, menar de, icke-strategiska kärnvapen mest lämpliga. Mot denna bakgrund anser de båda debattörerna att kärnvapensystemet i de väpnade styrkorna bör omfatta två nivåer, strategiska och icke-strategiska kärnvapen. Under aktuella förutsättningar har, menar de, de icke-strategiska kärnvapnen en viktig roll vid förebyggande av regionala och lokala krig. Deras "doserade" användning i avskräckande syfte tillsammans med demonstration av beredskap till strategisk kärnvapeninsats kan bli det för motståndaren mest pådrivande motivet för att trappa ner krigshandlingarna om angrepp trots allt skulle ske. Doktrinens skrivning om kärnvapenanvändning bör enligt artikeln kompletteras med denna inriktning. Det föreliggande doktrinförslaget är avfattat i sådan form att enskilda vapengrenars och förbands verksamheter inte explicit framgår. Detta har uppenbarligen ogillats av den ryska flottans ledning som vill se den "sjömilitära strategins principer" som en särskild komponent i den ryska militärdoktrinen. Vid arbetet med doktrinen uteslöts enligt vissa amiraler självsvåldigt ett avsnitt om den sjömilitära strategin i strid med vad såväl president som regering förordnat. Som en reaktion häremot har en grupp amiraler och officerare utarbetat och publicerat ett förslag till sjömilitär doktrin, som enligt deras mening bör beaktas. [16] Från deklaration till verklighetI det hårdnande politiska klimatet mellan Ryssland och framför allt USA har höga företrädare för den ryska militära ledningen upprepade gånger "hotat" med att revidera landets grundläggande säkerhets- och försvarspolitiska koncept. Föreliggande ändringsförslag indikerar att Ryssland känner sig utsatt för ökande hot av såväl inre som yttre internationell natur, att Ryssland för sitt militära försvar i ökande utsträckning förlitar sig till kärnvapen och att ökat oberoende gentemot omvärlden eftersträvas. På sikt eftersträvas ett inte minst teknologiskt upprustat konventionellt försvar. Men Ryssland har hittills visat sig dåligt på att uppfylla sådana intentioner bl a på grund av ekonomiska bekymmer och revirstrider inom den militära organisationen. Under framför allt 1999 har det emellertid kommit indikationer på att en förändring kan vara på gång. Vissa framsteg kan t ex noteras i det militära reformarbetet [17] (ehuru det ännu torde vara för tidigt att tala om genombrott). Arméns anseende har under det senaste Tjetjenienkriget ökat väsentligt. Hos den civila och militära ledningen framstår en pånyttfödd beslutsamhet att återupprusta. Detta har bl a kommit till uttryck i två stora militärövningar under 1999. Den första av dessa, "Vozdusjnyj most -99" (Luftbro -99) [18] genomfördes som befäls- och stabsövning i den europeiska delen av Ryssland den 14 - 18 mars 1999. Förutom det militära transportflyget deltog operativa stabsgrupper ur Leningrads och Moskvas militärområden, ur östersjöflottan, Moskvaområdets flygstridskrafter och luftförsvar m m. Inalles var mer än 100 flygplan och 12 000 man engagerade. Till grund för övningen låg ett scenario, där "vissa grannar" till Ryssland gjorde anspråk på en rad territorier som de anser omtvistade. Med stöd från ett "mäktigt militärblock" utvecklade de en internationell konflikt vid Rysslands västra gräns. Efter några dagars strid hejdades "de västliga" och utan att ha uppnått sina mål övergick de till försvar. De ryska fronttrupperna gick då till motanfall. De skulle understödja en luftlandsättningsoperation, som var inriktad på att ta ledningscentralen för "de västliga", att ta och hålla en för "de östligas" anfallsoperation fördelakting gränslinje. Den i postsovjetisk tid största befäls- och stabsövningen, kallad "Zapad -99" (Väst -99), genomfördes den 21-26 juni 1999 inom Leningrads och Moskvas militärområden samt nordflottans och östersjöflottans områden. [19] I övningen engagerades operativa stabsgrupper från samtliga militärområden utom Sibiriens och Fjärran Österns, från nord- och östersjöflottan samt svarta havsflottan. Inalles deltog 50 000 officerare, omkring 1 000 fältstaber, mer än 7 000 man stark militär trupp samt militär materiel av stor omfattning. [20] För första gången deltog också ledningsorgan från inrikestrupperna och gränstrupperna och andra militära organisationer i samövning med de väpnade styrkorna. Övningen utgick från följande scenarium. En grupp fientliga länder förbereder angrepp mot staten X och möjligen mot Ryssland, som är i allians med X. Enligt politiska beslut försätts de väpnade styrkorna i högsta beredskap med inriktning på försvaret av luftrummet, ekonomiskt betydelsefulla områden och militära anläggningar inom den potentiella krigsteatern. Bland civilbefolkningen genomförs mobilisering. Övningen genomfördes i tre etapper. Den 21 - 22 juni höjdes beredskapen i den militära organisationen, den 23 - 25 juni organiserades försvaret mot ett eventuellt angrepp, den 26 juni ägnades åt att slå angriparen och återställa den territoriella integriteten. Därvid ingick några operationer med det strategiska bombflyget som väckt viss uppmärksamhet. [21] Två Tu-95 MC flög mot trakten av Island där de simulerade avskjutning av kryssningsrobotar. Målet för dessa skulle otvivelaktigt vara USA. Och i övningen ingick faktiskt en kärnvapeninsats mot USA som svar på luftanfall mot Kaliningrad och Vitryssland! Nästan samtidigt med detta övningsmoment simulerades två Tu-160 kryssningsrobotskott mot centrala Europa från platser nära norska gränsen. De strate giska kärn vapnen, särskilt de landbaserade, har under 1990-talets sista år fått ökad aktualitet. Trots knappa ekonomiska omständigheter tycks en förnyad upprustning ha kommit igång. Chefen för de strategiska robottrupperna, Vladimir Jakovlev, uttalar sig var och varannan vecka i massmedia om sitt vapenslags höga kapacitet och stridsberedskap. Bland konkreta rustningssteg kan nämnas: [22]
Den ryska försvarsministern Igor Sergejev har slutligen i ett ovanligt kraftfullt, omfattande och analyserande inlägg presenterat den r yska militä rtekniska po litiken. [23] Han utgår därvid från en förhållandevis detaljerad analys av politiska, ekonomiska och teknologiska faktorer som påverkar Rysslands militärtekniska politik samt av de militära aspekterna på hoten mot den ryska säkerheten. I klartext stämplas USA som det främsta hotet mot den internationella säkerheten och Rysslands antagonist nummer ett. Artikeln mynnar ut i prioriteringar och inriktningar av den ryska militära materielutvecklingen under början av 2000-talet. Det redovisade materialet kan ses som en väsentlig precisering av förslaget till militärdoktrin. SlutordFörvisso kommer Ryssland att upprusta till ett stormaktsförsvar. Men takten modereras av att stötestenarna kvarstår - främst det ekonomiska kaoset och revirtänkandet. Den i det ryska reformkonceptet för försvaret angivna tidpunkten - år 2025 - när Ryssland kommer att ha "ett tidsenligt utrustat och utbildat försvar" tycks vittna om en viss klarsyn. [24] Referenser
|
