Argument och attityder i alliansfrågan

Artikel av forskningsledare Robert Dalsjö, publicerad i KKrVAHT nr 4 1999.

Robert Dalsjö är verksam i Tesla, FOA:s grupp för europeisk säkerhet. Författaren framför sitt tack till vänner och kollegor, särskilt ledamoten Johan Tunberger, som bistått med värdefulla synpunkter, men svarar ensam för innehållet, vilket inte nödvändigtvis avspeglar FOA:s eller dess uppdragsgivares uppfattning. Denna version, slutredigerad i början av juni, är på några punkter justerad och uppdaterad jämfört med det muntliga föredraget. Artikeln utgör författarens inträdesanförande i Kungl Krigsvetenskapsakademien avd VI den 18 maj 1999.

Disposition

Inledning

För stater och organisationer, såväl som för människor, torde det vara så att de stora vägvalen vanligen avgörs genom en serie små beslut - eller icke-beslut - formade av yttre omständigheter. Dessa små steg leder fram till en punkt där det formellt avgörande beslutet ter sig som en självklarhet, eller åtminstone som en nödvändighet. Först i efterhand brukar konsekvenserna av besluten uppmärksammas och ambitiösa tankebyggnader resas för att konstruera en medvetenhet och en rationalitet som kan förklara agerandet.

En av de stora frågorna och diskussionsämnena under 1990-talet har varit hur Europas säkerhet skall organiseras efter Jaltasystemets sammanbrott. I en artikel i det internationella institutets för strategiska studier tidskrift för några år sedan hävdades emellertid att de ständiga diskussionerna om europeisk säkerhetsarkitektur, olika organisationers roller och omfattning skymde de sedan 1991 viktigaste frågorna för europeisk säkerhet, nämligen:

huruvida de f d öststaterna kommer att inordna sig i det västliga säkerhetssystem som leds av USA, Tyskland, Frankrike och Storbritannien, samt
huruvida detta säkerhetssystem kommer att utsträcka sitt agerande från kollektivt självförsvar till regional påverkan och krishantering? [1]

Frågan om förhållandet till de västliga strukturerna är dock, som påpekats, inte bara tillämplig på de f d öststaterna, utan också på de europeiska stater som kan kallas post-neutrala, främst Österrike, Finland och Sverige, alla numera EU-medlemmar. [2]

Alla dessa tre länder uppvisar ett tydligt närmande till västalliansen vad avser politiskt och militärt samarbete, samt krishantering. Vad gäller att ta steget fullt ut, låta samarbetet omfatta även skyddet av den egna direkta säkerheten, och söka medlemskap i NATO skiljer sig gensvaret de tre länderna emellan. Diskussionen och positionsförändringen i Sverige har hittills varit försiktigare och långsammare än i Österrike - där NATO-frågan står på den politiska dagordningen även om inget beslut fattats, och i Finland - där NATO-medlemskap diskuteras bland politiker, militärer, akademiker och allmänhet sedan några år. [3]

Den svenska debatten

Den svenska debatten kan - inte minst i dagarna - förefalla som vidlyftig jämfört med de ansatser som gjordes ännu för ett decennium sedan, men framstår inte desto mindre som rätt mager i ett samtida internationellt perspektiv. Bristen på omfattning och lödighet är knappast överraskande, med tanke på att vi saknar en livaktig tradition av att resonera kring och öppet diskutera säkerhetspolitiska och strategiska frågor som direkt berör oss själva. De senaste stora debatterna drevs av Tingsten på 1950-talet och följdes av 30 år då uppslutning kring neutralitetspolitikens trovärdighet satt i högsätet. Ifrågasättande, oberoende kunskapssökande och övervägande av alternativa handlingslinjer var inte något som uppmuntrades under denna tid. Kvardröjande effekter av gamla taburegler utgör troligen en viktig del av förklaringen till knappheten på offentliga argument för och emot svenskt NATO-medlemskap. [4] Men detta är knappast den enda förklaringen, särskilt om man betänker att kraven på offentlig ortodoxi kanske var ännu starkare i Kekkonens Finland.

En delförklaring kan vara att vi i Sverige kände oss säkra, vilket bäddat för ett grundläggande ointresse för säkerhetspolitik, samtidigt som vi med tiden gav moraliska och ideologiska dimensioner åt en politik som ursprungligen utformats för att tjäna egennyttan. Neutraliteten kom för många att framstå som starkt positivt värdeladdad, rentav som ett mål i sig. I Finland, delvis också i Österrike, levde däremot insikten om att efterkrigstidens säkerhetspolitik var påtvingad av omständigheterna och att neutralitetsformeln utgjorde ett medel för att främja nationens trygghet och självständighet i en besvärlig situation. Den ideologiska dimension som neutraliteten fått i Sverige medför att motståndet mot diskussion och omprövning är större i Sverige. [5] Som jag i något sammanhang dristat mig påstå: medan en brytning med det kalla krigets säkerhetspolitik för finsk del må aktualisera ett mått av Vergangenheitsbewältigung, så fordrar den för svensk del en närmast religiös omvändelse.

Men kanske är inte ens detta en tillräcklig förklaring, särskilt inte om man beaktar debattens struktur: NATO-förespråkarna ger måhända inte en fullständig analys men de för ändå fram några argument som stöd för sin ståndpunkt; förespråkarna för fortsatt alliansfrihet, åtminstone de officiella, postulerar huvudsakligen att fortsatt alliansfrihet är bäst både för Sveriges säkerhet och för stabiliteten i vårt närområde, utan att underbygga detta med argument eller resonemang. [6] På uppmaning att leverera argument har man svarat att bevisbördan ligger hos dem som vill ändra en framgångsrik och folkligt stödd säkerhetspolitik, inte på dem som vill bibehålla den.

Åtminstone fyra möjliga förklaringar finns till denna avsaknad av argumentation till stöd för den officiella linjen. Förklaringarna är inte ömsesidigt uteslutande.

Den första förklaringen bygger på att vissa av de verkliga motiven för alliansfrihet kan vara av det slag som gör ett offentliggörande olämpligt med hänsyn till omvärlden, antingen därför att motiven placerar svensk egennytta i centrum på ett sätt som kan uppfattas som utmanande, eller därför att motiven implicerar eller signalerar en viss syn på de strategiska förhållandena i vår region.
Den andra förklaringen utgår från observationen att stödet för fortsatt alliansfrihet till del kommer från grupper eller åsiktsriktningar med stora skillnader sinsemellan; förutom en pragmatisk eller traditionalistisk mittfåra finns såväl ideologiska neutralister som hårdkokta realpolitiker vilka sätter den strikta egennyttan i högsätet. Så länge motiven för fortsatt alliansfrihet är formulerade i mycket allmänna termer kan alla grupper tro att just deras motiv också är de som är viktigast för statsmakterna. Varje explicit formulering av motiv, däremot, skulle riskera att alienera någon av grupperna och orsaka kontrovers.
Den tredje möjliga förklaringen utgår från hypotesen att den svenska socialdemokratin inte önskar en debatt om NATO-medlemskap nu, av flera skäl. För det första anser man att EMU-medlemskapet är både viktigare och mer närliggande, och därför måste ros i hamn först. För det andra gör opinionsläget att en närtida NATO-debatt skulle leda till väljarförluster vänsterut, samtidigt som risken för ett bakslag i sakfrågan är stor. Efter ett folkligt nej skulle vägen till NATO i praktiken vara stängd för lång tid framåt (jfr Norge och EU). För det tredje anser man att ett NATO-inträde i vilket fall inte kan bli aktuellt förrän i nästa utvidgningsomgång, vilken tidigast kan börja en tid efter nästa amerikanska presidentval, d v s 2001, och att en svensk ansökan nu inte skulle välkomnas. [7] Enligt denna förklaringsmodell kan moderaterna ha gjort en liknande analys - prioriteringen av EMU, fruktan för ett folkligt bakslag, och den amerikanska tidtabellen gör att man i praktiken ligger lågt i NATO-frågan.
Den fjärde möjliga förklaringen är att explicita formuleringar av skäl för alliansfrihet skulle kunna bli politiska bumeranger den dag man bestämmer sig för att förespråka NATO-medlemskap.

Men om regeringen och det största oppositionspartiet av taktiska skäl valt att vara tysta och vänta in opinionen så vilar det ett ansvar på andra att redan nu föra diskussionen. Att ett beslut om inträde inte skulle vara aktuellt på några år betyder inte att man måste vänta så länge med att bilda sig en uppfattning. Det kan anses ligga i såväl nationens som de enskilda medborgarnas intresse - oavsett om deras grundinställning är för, mot eller obestämd till NATO-medlemskap - att frågorna är väl genomlysta innan beslut av denna dignitet fattas.

Detta är en process som i sig kräver tid, särskilt om den skall kunnas föras med det breda deltagande som är önskvärt, och på det intellektuellt öppna och diskuterande - snarare än debatterande - sätt som den förtjänar. Det måste vara tillåtet att gå in i diskussionen utan att redan ha en dedicerad uppfattning, att problematisera, och att resonera kring under vilka förutsättningar som medlemskap vore bra respektive dåligt för Sverige. Vidare kan det inte uteslutas att yttre omständigheter gör att makthavarnas tidtabell spricker och att ett ställningstagande måste ske tidigare och snabbare än planerat.

Jag har därför valt att söka stimulera den offentliga, men icke-officiella, diskussionen genom att sammanställa, och i någon mån analysera, de olika argument och attityder för och emot svenskt NATO-medlemskap som framkommit hittills. Min avsikt är inte att här göra en debattanalys, inte heller en värdering av vilken sidas argument som väger tyngst. Avsikten är främst att redovisa vilka synsätt och faktorer som står mot varandra, för att därigenom underlätta för andra att ställa djupare frågor och att närma sig en egen värdering av argumenten. Jag kommer dock att presentera några instrument för värdering och exemplifiera hur de kan användas.

Att göra en argumentinventering av detta slag medför ett antal problem: balansen mellan fullständighet och överskådlighet; gränsdragningen mot buskargument; presentation i refererande eller analyserande form; samt objektiviteten i hanteringen. Min strävan har varit att redovisa en stor bredd av argument och attityder, men att slå samman argumenten där så är möjligt. För att öka överskådligheten och möjligheten till korsjämförelser har argumenten indelats i kategorier syftande på deras karaktär eller huvudelement: egennytta, realpolitik, ideologimoral, samt mentalitetsjälvbild. En klassificering av detta slag blir måhända både godtycklig och bristfällig, men förefaller ändå nödvändig.

Vad gäller gränsen mot buskargument borde man egentligen kunna utesluta krav på en återgång till neutralitetspolitik av det slag som bedrevs före 1992, eftersom detta inte vore förenligt med EU-medlemskapet. Ännu starkare skäl finns att utmönstra argument som syftar till att återskapa den neutrala linje som torgfördes före 1992, och som de flesta av oss trodde att Sverige faktiskt förde. Neutralitetspolitikkommissionen, forskare och grävande journalister har lyft fram fakta som gör att den gamla bilden av en igelkott med taggarna i alla riktningar framstår som inkomplett och missvisande. Östsidan var den enda tänkbara angriparen och vi hade varit beroende av hjälp från västmakterna om ett angrepp blivit verklighet eller varit förestående. Regeringen hade därför i hemlighet kompletterat den officiellt renläriga politiken med en "återförsäkringspolitik" västerut.[8] Det hemlighetsmakeri som omgärdade västsamarbetet lurade nog i slutänden oss själva betydligt mer än det lurade Moskva. Jag har ändå valt att ta med några argument och attityder av detta slag eftersom de är relativt vanligt förekommande, inte sällan är intensivt omfattade, och eftersom deras verkliga eller upplevda utsträckning inom folkdjupet anges som en väsentlig faktor även av personer som själva inte delar dem.

Vad gäller presentationen av argumenten har jag försökt att till innehåll och form avspegla den uppfattning respektive arguments anhängare kan tänkas hysa, och att förlägga eventuella kommentarer till fotnoter. Härvidlag, liksom i de försök till värdering som görs mot slutet, kan ofullkomligheter i objektivitet förekomma. Men jag vill för säkerhets skull understryka att författaren inte nödvändigtvis står för de påståenden och värderingar som förekommer i de återgivna argumenten.

Argumenten för respektive ståndpunkt, och i några fall också motargument, redovisas även översiktligt i punktform, där strävan varit att de argument som utgör varandras spegelbilder eller motpoler står mitt emot varandra. [9]

Slutligen bör det påpekas att varje försök till analys av europeiska eller globala säkerhetsfrågor som görs i dagsläget måste villkoras vad gäller utgången av kriget i Kosovo. Konflikten utgör ett avgörande prov för NATO i den nya rollen som nav i en europeisk säkerhetsordning, och därmed även för den nya säkerhetsordningen. Klarar NATO provet har dess styrka och trovärdighet befästs för lång tid framåt, misslyckas man så sätts inte bara NATO:s utsträckta roll, utan även Amerikas fortsatta engagemang i Europa i fara. Jag avser att mot slutet av föredraget återkomma till Kosovokonfliktens möjliga implikationer för argumenten i den svenska NATO-debatten.

Egennyttiga argument

För fortsatt alliansfrihet

Vårt säkerhetsläge är gott, medlemskap behövs inte. Direkta hot mot Sverige ter sig mycket avlägsna, Ryssland är försvagat och inriktat på samarbete, alltså behöver vi inte de säkerhetsgarantier som NATO-medlemskap kan ge. Vi har lyckats förena vår alliansfrihet med intensivt samarbete med NATO via bl a PfP, aktivt deltagande i krishanteringsoperationer som i Bosnien, och insyn och påverkansmöjligheter via EAPC. Vi får redan allt vi vill ha och behöver inte påtaga oss de bördor och bindningar medlemskap innebär.
Kan vänta tills det behövs - får hjälp ändå. Dörren till NATO står alltid öppen för Sverige, och vi kan vänta med att gå med tills vi ser ett tydligt hot. Även om vi inte skulle vara medlemmar när ett hot blir reellt så skulle vi få hjälp ändå, eftersom detta skulle ligga i västmakternas egenintresse, liksom under kalla kriget. Sverige är för strategiskt viktigt för att överges.
Vi slipper bli indragna i andras konflikter och krig vilka inte berör oss, eller som kanske berör oss men som vi ändå vill undvika att deltaga i om vi slipper. Belastningen vore inte bara politisk utan också konkret militär och mänsklig. Som NATO-medlemmar måste vi vara beredda att skicka svenska soldater att dö för Turkiet; hade vi varit medlemmar nu skulle vi tvingats medverka i flyginsatser mot Kosovo, kanske också i en eventuell markoperation.
Risk tilldelas regional huvudroll. Som NATO-medlem skulle Sverige, eventuellt tillsammans med andra nordiska allierade, kunna tilldelas en ledande roll vad gäller säkerheten i Östersjöområdet. Detta skulle vara politiskt och militärt krävande, medföra ett ansvar för balternas säkerhet/försvar som vi inte vill ta, och på olika sätt placera oss i en motsatsställning till Ryssland som vi inte önskar.
Medlemskap skulle kräva besvärlig/dyr omställning av försvaret.

För NATO-medlemskap

Medlemskap ger insyn och inflytande. NATO är den nya säkerhetsordningens nav och den krets där de centrala besluten om Europas framtid träffas, beslut som so wie so påverkar oss. Sverige har starka intressen av att vara med och påverka, få skäl att stå utanför.
Utanför NATO kan vi exempelvis inte fullt ut medverka i EU:s framväxande säkerhetsdimension ESDI, eftersom ESDI bygger på västunionen WEU, vilken i sin tur är beroende av resurser och samarbetsstrukturer knutna till NATO. Vi kanske får vara med i vissa sammanhang, men tvingas lägga ner mycket energi på perifera saker och på att hantera det faktum att vi inte är "normala européer". Sammantaget betyder detta någon sorts säkerhetspolitisk EES-lösning som inte bara vi, utan kanske även andra EU-länder, kan finna otillfredsställande och opraktisk.
Säkerställa hjälp - undvika mellanläge. Vår linje under det kalla kriget, officiell alliansfrihet men hemligt västsamarbete, gav oss alliansmedlem skapets nackdelar utan dess fördelar. Moskva såg oss som en potentiell fiende och vi riskerade att dras in i kriget från dag 1, men vi fick vare sig västliga säkerhetsgarantier eller realistiska möjligheter till snabba förstärkningar - hjälp måste vara politiskt avtalad och militärt förberedd om den skall ha utsikter att bli effektiv.
Passa på att gå med medan vi kan. Om Europas säkerhet utvecklas positivt kommer vi att vilja gå med inom tio år, om den utvecklas negativt kommer vi att behöva gå med så fort som möjligt. Den pågående NATO-utvidgnings-processen utgör ett historiskt fönster som vi inte vet hur länge det kommer att stå öppet; det kan stängas som resultat av bakslag i processen eller därför att ryska hot får medlemsländerna och/eller kandidatländerna att tveka.
Tydlig säkerhetspolitik. Vår säkerhet är på nationell, regional och europeisk nivå beroende av ett väl fungerande NATO och ett starkt amerikanskt politiskt och militärt engagemang. Detta har varit ett faktum under hela efterkrigstiden och är numera officiellt erkänt. Vi borde se till att vår officiellt deklarerade politik överensstämmer med vår reella och ta steget in i NATO; otydlighet och tvetalan är i längden mest till skada för oss själva.
Behöver NATO om Ryssland blir oroligt eller hotfullt. Sverige ensamt har inte den politiska och militära styrka (inkl kärnvapen) som behövs för att balansera och hantera de hot som kan emanera från Ryssland. I närtid finns risken att rysk instabilitet orsakar en allvarlig kris i närområdet. Sverige kan då knappast förbli passivt, men vågar heller inte agera utan återförsäkring. På längre sikt finns risken att Ryssland åter blir en hotande stormakt, varvid vi inte ens under optimistiska antaganden om militär anpassning klarar oss ensamma.
Förebygga marginalisering, regionalisering och gråzonsproblem. "The High North" har inte samma självklara strategiska relevans som tidigare och det finns risk att vi blir marginaliserade. Utanför NATO utgör Sverige/Östersjöregionen också en vit fläck på den strategiska kartan, vilket kan inbjuda till förslag om särlösningar som skiljer ut oss (zoner, regionala pakter), samt vid ökad spänning öka risken att Moskva väljer att rikta tryck mot oss. Som alliansmedlemmar däremot skulle vi ipso facto säkra intresse och vår status vara reglerad.
Större möjlighet verka för säkerhet och utveckling i närområdet. Som medlemmar får vi större frihet att engagera oss i bl a arbete för baltisk säkerhet, då vi inte längre behöver frukta att vår egen ställning sätts i fara. Motsvarande gäller för ökad samverkan med Ryssland, där vi kunde ge avkall på traditionella hinder och gå längre i förtroendeskapande verksamhet. Dessutom skulle vi kunna påverka alliansens verksamhet visavi Ryssland och Baltikum i linje med våra egna preferenser.
Billigare/bättre försvar. Som medlemmar i en allians är vi inte utlämnade att lita till vår egen försvarsförmåga. Vi kan räkna med förstärkningar från allierade, och kan acceptera vissa brister i nationell förmåga eller uthållighet. [10]
NATO-integration krävs för att svensk försvarsindustri skall överleva.

Realpolitiska argument

För alliansfrihet

NATO:s utvidgning retar och isolerar Ryssland. Utvidgningen förödmjukar Ryssland och stärker de anti-demokratiska och konfrontationsinriktade krafterna, vilket gör den till ett historiskt misstag. Sverige bör inte stödja en sådan process, än mindre medverka i den.
Sverige skulle visserligen kunna utnyttja Rysslands nuvarande svaghet och gå med i NATO, men detta skulle vara oklokt och bädda för obehagligheter den dag den store grannen återvunnit sin styrka.
Sverige i NATO gör Östersjön till konfrontationszon och påverkar Baltikum negativt. Ett svenskt NATO-inträde skulle betyda att NATO flyttade fram positionerna, samtidigt som Ryssland skulle reagera negativt. Resultatet skulle bli en förvandling från lågspänningsområde till konfrontationszon, där Sverige skulle vara en frontstat. Ryssland skulle lämna östersjösamarbetet, och i händelse av kris skulle risken för incidenter och konflikter öka.
Dessutom skulle svenskt, kanske också finskt, medlemskap understryka de baltiska staternas utanförskap och göra deras position mer utsatt vis-à-vis Ryssland, som kanske skulle försöka ta ett fastare grepp om Baltikum för att kompensera sig. [11]
Alliansfrihet gör det möjligt att diskret främja västvärldens intressen. Som alliansfritt, men politiskt pålitligt och militärt kompetent, västland kan Sverige underlätta och legitimera olika västliga initiativ och insatser genom att medverka, eller genom att träda i NATO-medlemmars ställe. Exempelvis har Sveriges medverkan i NATO:s operation i Bosnien givit insatsen en bredare politisk profil, och svensk medverkan i PfP-övningar i Östersjöområdet har gjort att även Ryssland ansett sig kunna deltaga. [12]
Utan Sverige kollapsar EAPC. Om Sverige, och Finland, skulle gå med i NATO skulle EAPC och andra breda samverkansfora mellan NATO och dess partners tömmas på innehåll, eftersom de resterande medlemmarna skulle utgöras av NATO-staterna, sådana som vill bli NATO-stater, och sådana som är mot NATO.

För NATO-medlemskap

Civilisera Ryssland genom att blockera återfall. Rysslands vägval mellan demokratiska och auktoritära styresformer avgörs i allt väsentligt av ryssarna själva. Bland det viktigaste omvärlden kan göra för att främja en långsiktig europeisering av Ryssland är dock att stänga dörren för frestelsen att återfalla i gamla imperialistiska hjulspår. Detta görs bäst genom att utvidga NATO, och Sverige bör medverka i den processen.
Svensk alliansfrihet hinder för baltisk NATO-strävan och finsk NATO-option. De säkerhetsgarantier som följer av NATO-medlemskapet utgör en huvudpunkt i de baltiska staternas strävan efter säkerhet. Optionen att snabbt gå med i NATO om läget så skulle påkalla är viktig för Finland. Ett Sverige som beständigt står utanför NATO utgör ett hinder för dessa strävanden; med Sverige utanför blir finskt och baltiskt medlemskap militärt mycket tvivelaktigt eller framtvingar en sänkning av kärnvapentröskeln - den enda trovärdiga garantin skulle ligga i kärnvapenhotet.
Sverige (och Finland) i NATO enar Norden och stärker dess säkerhet. Med Sverige och Finland i alliansen skulle det nordiska området, hittills säkerhetspolitiskt och militäroperativt splittrat, bli en sammanhållen enhet. Härmed skulle öppnas för samarbete, integration och mer rationella dispositioner av resurser, till fördel för vår egen och grannländernas säkerhet.
Sverige (och Finland) i NATO stärker Baltikums säkerhet. Ett NATO-anslutet Norden skulle påverka maktförhållandena i närområdet till förmån för balternas säkerhet. NATO skulle komma närmare Baltikum både geografiskt och politiskt, samtidigt som det breda och ökande samarbetet över Östersjön skulle få en starkare säkerhetspolitisk dimension. De begränsningar på fredstida NATO-närvaro som Sverige och Finland antagligen skulle ha, ungefär som Polen har, skulle kunna fungera som påtryckningsmedel om Ryssland övervägde att uppträda hotfullt mot balterna. [13] Dessutom skulle Sverige och Finland inom alliansen kunna verka för ett intensivare samarbete med balterna och öka chanserna att de förr eller senare accepteras som medlemmar.
Sverige kan inte gå sin egen väg. Den unilaterala option som underbyggde den gamla alliansfriheten finns inte längre. Vår ekonomiska, militära och politiska styrka relativt omvärlden har reducerats sedan 1960-talet, samtidigt som beroendet av omvärlden har ökat. Vi är numera dessutom medlemmar av en politisk allians, EU, med omfattande och ökande krav på inbördes lojalitet. Sammantaget gör detta att alliansfriheten har förlorat det positiva innehållet av självrådighet och reducerats till något negativt, enbart en avsaknad av säkerhetsgarantier.
Neutraliteten är politiskt överspelad. Den gamla neutralitetspolitiken var kopplad till konfrontationen mellan Sovjetblocket och väst, och till risken för storkrig; eller annorlunda uttryckt, var ett medel för att hantera en hotfull men defensivt inriktad Sovjetunion, som dessutom hade hållhakar på Finland. Dessa motiv har nu försvunnit och neutralitet som huvudlinje blivit obsolet.
Vad gäller den nya formuleringens neutralitetsoption ("...skall kunna vara neutralt i händelse av krig i närområdet..."), är syftet och innehållet oklart. Varje försök till konkretisering av konfliktfallen gör dessutom att neutralitet ter sig som en omöjlig, osannolik eller osmaklig option för Sverige.
Angriparen kan rimligen bara vara Ryssland, som därtill måste vara militärt återuppståndet eller agera irrationellt. Om det land som angrips är medlem av EU kan neutralitet knappast vara möjlig för svensk del. Angrepp på ett NATO-land ter sig ytterst osannolikt under överblickbar tid, och neutralitet i ett sådant fall som problematisk. Då återstår bara ett ryskt överfall på Baltikum som möjligt fall, åtminstone intill dess Sveriges strävan att få in balterna i EU lyckas, varefter även detta fall borde kunna avföras. Men hur sannolikt är det att folkrättslig neutralitet skulle vara en möjlig och önskvärd linje för Sverige om ett sådant övergrepp inträffar, eller hotar att inträffa? [14] Om svårigheten att i praktiken ställa sig neutral till konflikter i Europa vittnar Pierre Schoris färska uttalande om Kosovo: "Det går inte att vara neutral i Kosovo, där ett helt folk drivs ut i en utdragen Golgatavandring, berövade människovärde och identitet, hem och ägodelar, liv och lem." "Det går inte att vara passiv och låta våldet ostört härja bakom doktriner om icke-inblandning." [15]
Neutralitet allt mindre möjlig i modernt krig. Det moderna krigets utveckling är sådan att det blir allt svårare att avskärma vissa områden från operationerna.

Ideologiska-moraliska argument

För alliansfrihet

NATO är ett redskap för storpolitik och amerikanska hegemonisträvanden. NATO hade, möjligen, ett berättigande under det kalla kriget som självförsvarsorganisation och motvikt till Sovjetunionen. Men alliansen har hela tiden också utgjort ett instrument för amerikansk dominans av Europa och för USA:s globala ambitioner. Detta har nu blivit dess enda funktion. Organisationen borde upplösas och Sverige skall inte ha något att göra med den.
Alliansfrihet ger oss möjlighet bedriva självständig utrikespolitik. Den fria ställning och trovärdighet som alliansfriheten ger är en förutsättning för att vi skall kunna verka för nedrustning, solidaritet med tredje världen m m, som vi gjorde under 1960-, 1970- och 1980-talen, liksom för att vi skall kunna verka som brobyggare och medlare i olika konflikter. [16]
Ett starkare NATO som agerar inom krishantering m m försvagar FN:s roll och folkrätten. NATO håller sig inte längre strikt till kollektivt självförsvar, utan har tagit på sig rollen att ingripa i andras konflikter, även inom suveräna stater. Svenskt medlemskap i denna organisation skulle därför innebära ett uppgivande av vår hittillsvarande linje om FN:s primat vad gäller internationell säkerhet där endast säkerhetsrådet har legal rätt att ingripa militärt.
Alliansmedlemskap skulle göra det omöjligt bygga en Östersjöregion som är formad efter svensk modell. Går vi med i NATO ger vi upp visionen om att forma en Östersjöregion där den breda säkerheten står i fokus och som bygger på samarbete och samexistens utan allianser.
Militär, kärnvapen och avskräckning är fel metod att uppnå fred och säkerhet. NATO:s filosofi bygger i grunden på rustningar, tvång och avskräckning, inklusive kärnvapen. Egentlig säkerhet kan inte uppnås genom att hota andra med militära medel, särskilt inte med kärnvapen, vilka utgör en fara för mänsklighetens överlevnad. Dessutom är de nya hoten - miljöfaror, kriminalitet, fattigdom, smuggling - inte åtkomliga med militära medel. Vi bör således säga nej till NATO och i stället arbeta för fred, nedrustning och samarbete.

För NATO-medlemskap

NATO är en värdegemenskap för de västliga demokratierna. Den atlantiska alliansen är inte i första hand en militärpakt utan ett uttryck för de västliga demokratiernas gemensamma värderingar och sammanhållning. Det är i denna krets vi hör hemma - inte bara historiskt, kulturellt, ekonomiskt och politiskt, utan också säkerhetspolitiskt och militärt.
Det nya NATO är en fredlig samarbetsorganisation. NATO omvandlas från en organisation för kollektivt försvar till en organisation för samarbete och gemensam säkerhet. Det är de nya uppgifterna, Partnership for Peace, demokratisering av öststaterna och samarbete mot kriser som står i centrum, inte krig och artikel 5.
Hantering av kriser och hot kräver solidarisk uppslutning. De potentiella kriser och hot som finns i Europa och dess närhet berör alla, i hög grad även Sverige, och de kan bara hanteras med gemensamma ansträngningar. NATO är på väg att bli den primära organisationen för politisk och militär hantering av dessa problem. Det är nu dags att solidariskt ta ansvar för den gemensamma säkerheten och sluta att vara européer à la carte.
Neutralitet är fegt och omoraliskt. Alliansfriheten syftar fortfarande till att andra folk skall försvara den europeiska freden och demokratin medan vi står vid sidan av och avvaktar utgången. Vi vill inte hjälpa andra som råkar i nöd, men räknar med att andra skall hjälpa oss om det skulle behövas. En sådan feg och egoistisk inställning är moraliskt ohållbar.
Öppna väg för balterna. Sverige (och Finland) bör gå med i NATO, men för både vår egen och regionens skull bör vi vänta tills vi kan ta med oss balterna i en paketlösning. Utsikterna att få med stabila, välmående och militärt kapabla Sverige och Finland kan vara det som övervinner tvekan inom NATO angående balternas lämplighet.
Inom NATO kan Norden förenas. Försök till djupgående nordiskt samarbete har hittills stupat på säkerhetspolitiska skillnader. Norden kan endast utvecklas mot större enhet när alla länderna ingår i samma större säkerhetspolitiska gemenskap, d v s NATO. På längre sikt borde denna även kunna omfatta Baltikum och lägga grunden för en dynamisk och integrerad region.

Argument angående mentalitet och självbild [17]

För alliansfrihet

Neutraliteten har hållit oss utanför krig i nästan 200 år. Vi har ingen anledning att frångå en politik som varit framgångsrik i att bevara freden. En variant av detta argument går ut på att även om förklaringen till vår långa fred är mer komplicerad än så, så tror svenska folket att neutraliteten är orsaken, varför den har starkt folkligt stöd som vore svårt att rubba. [18]
Neutralitet är en del av den svenska identiteten. Neutraliteten var inte bara en anpassning till situationen under det andra världskriget eller det kalla kriget, en tidsbunden reaktion på yttre omständigheter. Neutraliteten är minst lika mycket ett resultat av vårt geografiska läge, våra historiska erfarenheter och vår mentalitet, och den är därmed närmast tidlös. Neutraliteten visar att vi lärt läxan från stormaktstiden och vill hålla oss utanför krig och storpolitik. Den är också ett uttryck för de värden som vi sätter högt: demokrati, fredlighet, sunt förnuft och tolerans.
NATO-medlemskap vore ett svek mot det förflutna, mot Undén, Myrdal och Palme.

För NATO-medlemskap

Äntligen hemma! Brytning med Undén, Myrdal, Palme m fl, och fördragsmässig försäkring mot återfall.

Några verktyg för värdering

Ovanstående rabatt av argument och attityder är rätt vildvuxen, på ett sätt som kan göra den svårgripbar och komplicera en värdering och sammanvägning. En viss rensning behövs, därvidlag kan olika verktyg användas.

Argumentens konceptuella bas

Ett sätt att rensa är att se på argumentens konceptuella bas. Argument som för sin giltighet förutsätter en viss uppfattning torde kunna rensas ut av läsare som inte delar denna. En sådan rensning kan dock leda fel, genom att synpunkter som inte stämmer med förutfattade meningar mer eller mindre automatiskt rensas ut, trots att de kanske innehåller komponenter som bör beaktas.

Argumentens inbördes konsistens

Ett annat sätt är att se på det inbördes förhållandet mellan argument för en viss ståndpunkt (för eller mot svenskt NATO-medlemskap). Vilka argument hänger ihop och kanske t o m förstärker varandra, vilka argument tycks svårförenliga? Exempelvis kan man till stöd för fortsatt alliansfrihet kombinera argument om avståndstagande från militära medel, misstänksamhet mot USA, och förespråkande av en aktiv utrikespolitik av 1970-talssnitt. Men dessa argument låter sig svårligen på ett intellektuellt hederligt sätt förenas med argumenten att vi ändå är i åtnjutande av amerikanska säkerhetsgarantier, eller att vi kan vänta med att gå in i NATO tills vi känner ett nytt ryskt hot. Ett gränsfall vad gäller förenlighet utgörs kanske av argumentation som bygger på att Ryssland på en gång är fredligt och demokratiskt - alltså behöver vi inte gå med i NATO - och en stormakt som små grannar måste ta hänsyn till - alltså bör vi inte reta ryssen genom att gå med i NATO.

Liknande exempel kan hittas bland NATO-förespråkarnas argument. Tesen om det nya NATO som är inriktat på samarbete och krishantering, där artikel 5 närmast utgör en relikt, är svår att förena med argumentet att vi och andra behöver NATO:s handfasta säkerhetsgarantier som skydd mot ett potentiellt farligt Ryssland.

Jämförelse med motargument

Ett tredje sätt är att beakta hur väl olika argument står sig i jämförelse med de invändningar och motargument på sekundärnivå som finns, även om dessa av överskådlighetsskäl huvudsakligen utelämnats i denna framställning. Exempelvis kan argumentet om att svenskt NATO-medlemskap skulle göra Ryssland fientligt inställt vägas mot invändningen att Ryssland vänjer sig när medlemskapet väl är ett faktum, som fallet var med Polen. Argumentet att alliansfriheten är en förutsättning för en medlarroll kan kontras med att NATO-länderna Norge och USA varit mer framgångsrika än Sverige i internationell medling (Oslo- och Daytonavtalen) under senare år. Argumentet om att medlemskapet förhindrar en självständig utrikespolitik kan bemötas på två sätt. Dels med att vår linje i centrala europeiska säkerhetsfrågor redan är koordinerad med alliansens och EU:s, dels med att NATO har en gemensam uppfattning bara i frågor som gäller alliansens verksamhet. Argumentet om att alliansfriheten gör att vi slipper dras in i konflikter kan bemötas med att vi redan deltar aktivt i väpnad krishantering och att de politiska möjligheterna att regelmässigt stå utanför är små, samt med att biståndsskyldigheten enligt artikel 5 inte är automatisk eller militärt tvingande.

På ett liknande sätt kan argumentet om att vi bör gå med i NATO för att säkerställa stöd och hjälp i händelse av hot mot Sverige bemötas. Den förvirring och bristande kompetens som präglat NATO:s politiska och militära hantering av Kosovokrisen gör att värdet av ett sådant stöd framstår som tvivelaktigt, kan det hävdas. [19] Argumentet om att vi bör gå med för försvarsindustrins skull kan bemötas dels med att industrihänsyn inte bör få styra frågor av denna dignitet, dels med att vi redan nu är välkomna i samarbete och att vi deltar i en långtgående europeisk integration av industrin. Argumentet om att Sverige inte kan gå sin egen väg kan kontras med att möjligheterna finns om man vill se och tillvarata dem, samt med att trycket på oss att gå med inte kommer utifrån, utan främst från inhemska NATO-ivrare.

Jämförelse med faktisk politik och faktiskt läge

Ytterligare ett sätt att bilda sig en uppfattning om de olika argumentens relativa relevans är att jämföra deras innehåll, och deras underliggande antaganden, med vår faktiska säkerhetspolitik och säkerhetspolitiska situation.

Den faktiska säkerhetspolitiken, som den yttrar sig i uttalanden ex cathedra (utrikesdeklaration, försvarsproposition, riksdagsbeslut etc) och i officiella gärningar har genomgått stora förändringar under 1990-talet. Den unilaterala linje, med globala/FN-frågor som komplement, som länge utgjorde huvudspåret har till stora delar ersatts med en integrationslinje med fokus på Europa. Inriktningen på att enskilt påverka omvärlden via de yttre linjerna, genom uttalanden, internationell opinionsbildning m m, har i mycket ersatts med en inriktning på att driva resultatpolitik inom etablerade organisationer och kretsar. Sverige har, om uttrycket tilllåts i detta sammanhang, påbörjat marschen genom institutionerna.

Vi är numera medlemmar i EU, som i praktiken utgör en politisk-ekonomisk allians. Tillsammans med Finland, som vi "går i säkerhetspolitisk armkrok med" för att använda utrikesministerns ord (redan det en stor förändring) har vi drivit ståndpunkten att EU bör ha en roll även inom väpnad krishantering, vilket nu verkar bli en realitet genom besluten i Köln. [20] Internationellt engagemang har blivit ett centralt tema i försvarspolitiken likaväl som i utrikespolitiken: deltagande i gemensamma insatser för att hantera hot och kriser ersätter alltmer invasionsförsvaret som fokus för de militära ansträngningarna; försvaret omformas från "svensk profil" till internationell interoperabilitet; och försvarsindustrin internationaliseras. Huvuddelen av denna internationella orientering är i praktiken inriktad på NATO, som vi har en intensiv politisk och militär samverkan med genom bl a Partnership for Peace, försvarsplaneringsprocessen PARP, det Euroatlantiska partnerskapsrådet EAPC, och försvarsmaterielgruppen WEAG. Svenska officerare är numera stationerade vid NATO:s militära högkvarter och tjänstgör i staber i samband med vissa övningar. Sedan 1995 har en svensk bataljon tjänstgjort under NATO-befäl i Bosnien under delvis krigsliknande omständigheter och vi har förklarat oss beredda att göra motsvarande insats i Kosovo.

En viktig del av engagemanget gäller vårt närområde, där vi nu är aktiva över hela det breda säkerhetsspektret, inklusive de hårdare frågorna, vilket tidigare ansågs kontroversiellt. Sverige medverkar exempelvis till att bygga upp de baltiska staternas förmåga till självförsvar, med hjälp av svenska vapen och instruktörer, ett arbete som bedrivs i samarbete med andra västländer.

På en mer övergripande nivå är det sedan flera år svensk officiell politik att säkerheten inom Europa är odelbar. Man talar också om "ett alltmer djupgående samarbete mellan demokratiska länder" och om önskvärdheten av att detta sker i avtalsbunden form. [21] Vi har också upptäckt att Sverige, som andra normala stater, har nationella intressen, varav många är gemensamma för de demokratiska industriländerna. Vi bejakar sedan flera år officiellt den transatlantiska länken och uttrycker önskemål om ett fortsatt starkt amerikansk politiskt och militärt engagemang i Europa och i vårt närområde. Vi anser att det behövs väpnad kapacitet för att upprätthålla en anständig ordning och för att främja gemensamma värderingar och intressen. Vad gäller Kosovo har regeringen i praktiken ställt sig bakom den väpnade NATO-aktion som sker utan säkerhetsrådets godkännande, och gjort viktiga markeringar mot f d regeringsmedlemmar som förfäktat en mer traditionell linje.

De ännu för ett decennium sedan många och strikta restriktionerna för säkerhetspolitisk och militär samverkan med omvärlden, i praktiken NATO och NATO-länderna, har reducerats till att allt är tillåtet utom artikel 5. "Den militära alliansfriheten sätter, bortsett från avtal om ömsesidigt stöd till försvar mot väpnat angrepp, inga hinder för ett svenskt allsidigt och aktivt deltagande i internationellt säkerhetssamarbete. Detta gäller även inom det militära området." [22]

Även om vi ännu inte, som finländarna, gjort explicit att vi i händelse av angrepp mot oss själva hoppas på att få hjälp, i enlighet med FN-stadgans rätt till kollektivt självförsvar, så är detta knappast en möjlighet som vi bortser från eller vill avsäga oss. Härmed har vårt avståndstagande från alliansmedlemskap, skulle det kunna hävdas, reducerats till en kärna: att vi inte vill förbinda oss att ge hjälp till andra om de skulle bli angripna.

Denna korta beskrivning må innehålla en del förenklingar, och skulle kunna kompletteras med ett fortsatt starkt engagemang för FN, OSSE m m, men fångar i stora drag både vår säkerhetspolitiks läge och dess rörelseriktning. Till detta kan läggas en bild av det europeiska säkerhetssystemet, där NATO fått rollen som både politiskt och militärt nav, med EU som ett viktigt komplement, inte bara på de ekonomisk-politiska områdena, och där andra organisationer inte utgör några egentliga alternativ, annat än för snävt definierade uppgifter.

Om dessa bilder av vår politik och vår omvärld är rimligt korrekta så ökar relevansen hos vissa argument i argumentbanken, medan andras minskar.

Sådana argument för alliansfrihet som förutsätter eller förespråkar en svensk alleingang förlorar i betydelse, genom att de inte bara vänder sig mot ett tänkt NATO-medlemskap, utan också mot den säkerhetspolitiska integration som nu faktiskt sker inom ramen för alliansfriheten. Motsvarande gäller för argument som accepterar säkerhetspolitiskt samarbete i princip, men som i praktiken tar avstånd från samverkan med NATO eller inom EU.

Men även vissa argument för NATO-medlemskap försvagas när en jämförelse med dagens faktiska politik görs. De argument som handlar om behovet att gemensamt ansvarstagande för att möta kriser och hot, eller mer generellt om önskvärdheten i samverkan, mister en hel del av sin relevans när vi faktiskt redan deltar i ett omfattande samarbete (både med NATO och inom EU), och bär en del av bördorna för krishantering, trots att vi inte är NATO-medlemmar.

De argument som då i stället ökar i relevans är:

för alliansfrihet de som handlar om att slippa ge hjälp, att ändå kunna få hjälp, och om effekterna på Ryssland och närområdet;
för alliansmedlemskap de som handlar om insyn och inflytande, om att säkerställa hjälp, och om effekterna på Ryssland och närområdet.

Detta må te sig som en nätt och hanterbar lista på argument för vidare utvärdering. Saken kompliceras dock av en faktor som inte gärna kan bortses från. Vår faktiska säkerhetspolitik kan inte reduceras till bara uttalanden ex cathedra och officiella beslut. Särskilt inte om det är så att centrala makthavares uttalanden eller centrala myndigheters beslut ofta pekar i en annan riktning.

Inte bara så kallat vanligt folk, journalister och mer excentriska politiker, utan även statsråd, talar i offentliga sammanhang om "neutraliteten" som om den fortfarande funnes. Att det neutrala paradigmets kvardröjande inte bara är en fråga om semantik, utan också om substans, framgår av att regeringen och regeringskansliet i flera sammanhang markerat distans till en mer djupgående säkerhetspolitisk integration. Således förses den nya formeln "allt utom artikel 5" ofta med tillägget "eller försvar av territoriet". Även om man knappast menat att Sverige skall avsäga sig rätten att mottaga hjälp för den händelse att vårt land angrips, så måste tolkningen åtminstone bli att någon fredstida, offentligt deklarerad samverkan för att kunna hantera en sådan eventualitet inte är tillåten. [23] Det är osäkert huruvida denna hållning primärt är ett uttryck för en ovilja att överväga utländsk hjälp överhuvudtaget, eller för en rädsla att samverkan om hjälp till Sverige skulle resa frågor om ömsesidighet.

Tolkningen av vad som skall anses utgöra "artikel 5", och således vara uteslutet från samarbete för svensk del, är också på andra sätt oklar eller vacklande. Tendensen verkar vara att allt som har att göra med mer konventionell militär strid utan att ha en entydig fredsfrämjandestämpel kan vara kontroversiellt. Detta har bl a yttrat sig i att militära besök vid NATO-övningar i Norge, svenskt jaktflygs deltagande i PfP, eller testning utomlands av motmedelssystem för svenskt flyg, har ansetts som känsliga eller olämpliga. [24] Därtill kommer att Sverige avböjde att medverka med spaningsflyg över Kosovo hösten 1998, liksom att bidraga med militära resurser för att lindra nöden bland kosovoflyktingarna.

Om man dessutom tar hänsyn till alla turerna runt det militära stödet till uppbyggnad av en baltisk självförsvarsförmåga, och till att alliansfriheten anförs som ett skäl att Sverige bör fortsätta att stå utanför det centrala rustningskontrollavtalet CFE, framträder bilden av ett Sverige som fortfarande vill hålla sig på sin egen kant, eller åtminstone är mycket angeläget att undvika bindningar.

I den mån också denna senare bild av vår faktiska säkerhetspolitik är korrekt, och beständig snarare än tecken på ett övergående motstånd mot förändring, så behöver de tidigare slutsatserna angående olika arguments relevans modereras. [25]

Kärnargumenten

Även efter en ganska hårdhänt rensning av argumentfloran kvarstår en mängd argument för respektive ståndpunkt. Det bör dock gå att välja ut en handfull argument på ömse sida som kan sägas vara centrala, faktorer som är bärande eller som annars inte kan bortses från, och som därför bör vara del av den slutliga värderingen. En sådan short-list skulle inte bara lyfta fram de faktorer som står mot varandra i nuläget, utan också underlätta en bedömning av den inverkan som tänkbara framtida förändringar kan ha.

Min egen short-list är:

För alliansfrihet

vårt säkerhetsläge är gott;
starkt stöd för alliansfrihet inom både folk och elit;
inte reta ryssen, inte markera balternas utanförskap;
inte dras in i andras konflikter.

För NATO-medlemskap

inflytande och insyn i centrala beslutsfora;
försäkring mot framtida hot, stabilisera närområdet;
tydlighet och solidaritet krävs i säkerhetspolitiken;
klarar inte gå egen väg i fred eller krig.

Vilka av dessa argument skall anses som viktigast och tyngst vägande? Svaret kompliceras både av svårigheterna att göra en objektiv värdering och av att det för vissa faktorer råder betydande eller genuin osäkerhet. Vi kan exempelvis inte med säkerhet veta hur ett svenskt NATO-inträde skulle påverka de strategiska förhållandena i vårt närområde, [26] inte heller om Sverige kommer att tjäna mest på att knyta sin säkerhet till de andra euroatlantiska ländernas, eller på att undvika en sådan koppling. [27]

Emellertid måste avgöranden av detta slag kunna göras även om ett mått av osäkerhet eller oenighet föreligger. Ett sätt att göra detta är genom en riskvärdering av konventionell typ. Enkelt uttryckt ställs i alliansfrågan chansen att stå utanför mot risken att stå ensam. Man får då försöka skapa sig en bild av situationer där det vore till Sveriges fördel att vara i alliansfri respektive att vara med i NATO - inte bara krigs och krisfall, utan även mer normala lägen - uppskatta sannolikheten för att dessa situationer skall inträffa, samt värdera nyttan respektive faran för Sverige av de olika utfallen. Därefter måste en samlad värdering göras, och i denna är ett mått av subjektivitet oundvikligt, om inte annat så i valet av strategi; man kan exempelvis välja handlingslinje antingen för att skydda sig mot det farligaste alternativet, eller gardera sig mot det sannolikaste.

Det går också att göra på ett annat sätt, att inledningsvis lyfta sig från detaljerna. En parallell kan göras med EU, där medlemskapet kan te sig oattraktivt om man ser till en debatt som domineras av jordbrukssubventioner, banantullar och traktamenten, men där saken kan se annorlunda ut om man ställer sig frågan huruvida detta är ett sällskap och ett projekt vi vill vara med i, eller om vi hellre försöker på egen hand. Därefter kan man gå tillbaka till detaljerna och se huruvida dessa motiverar en omprövning av grundinställningen.

Motsvarande övning borde kunna göras för frågan om NATO-medlemskap: Att på en mer filosofisk grund bestämma sig för en preferens, varpå man koncentrerar sig på invändningarna mot denna linje och prövar om dessa är hanterbara, möjliga att påverka, eller av relativt lägre dignitet. Om inte, så får man göra om övningen med den motsatta preferensen och se vad resultatet blir.

Hur påverkas allt detta av Kosovo?

Av allt att döma kommer Kosovokriget att bli definierande för den nya europeiska säkerhetsordningen. Ovisshet råder dock i skrivande stund om utgången och särskilt om hur den kommer att te sig på lite längre sikt. Flygoffensiven har visserligen, mot förmodan, lett till att Milosevic och hans parlament har godkänt de västliga villkoren. [28] Men av allt att döma har han bara återgått till den taktik han så framgångsrikt sedan 1991 tillämpat för att ta sig ur trängda lägen: Att acceptera omvärldens krav i princip för att därefter -själv eller genom ombud - förhala och urvattna och sabotera genomförandet tills omvärlden tröttnar. Det kan inte uteslutas att han än en gång, kanske med rysk och kinesisk hjälp, kan lyckas.

Om kriget till slut framstår som en framgång för NATO - vilket kräver att de politiska målen uppnås - inklusive att flyktingarna säkert kan återvända hem - så kommer alliansens nya inriktning och dess ställning som navet i den nya säkerhetsordningen att vara testad och bekräftad. Insatsens moraliska legitimitet kommer att höjas genom segern och genom vad som kommer fram om de serbiska styrkornas framfart i Kosovo. En seger kommer också att ta loven av mycket av den kritik som riktades mot krigföringen medan den pågick, men sakligt sett kommer allvarliga frågor att bestå: oförmågan att förutse och förhindra den etniska rensningen, låsningen till enbart flyginsatser och oviljan att riskera egna förluster i luften eller på marken - trots att detta kunde leda till att kriget förlorades, m m. Framgången var kanske trots allt av det slag som NATO inte har råd att upprepa - inte p g a egna förluster utan på politiska, operativa och moraliska grunder.

Alliansens image kommer ofrånkomligen att vara annorlunda än den var före kriget. Den bild av ett mjukt och oförargligt "PfP-NATO" som frammanats på sina håll kommer att träda tillbaka till förmån för en något tuffare bild. Det faktum att väpnad krishantering och begränsad krigföring kommer att framstå både som ett användbart policyverktyg och som en reell uppgift för det nya NATO kommer rimligen att påverka synen på NATO och NATO-medlemskapet bland de stater som inte är medlemmar. För svensk del förstärks då sådana proNATO argument som tar sin utgångspunkt i behovet av effektiv krishanteringsförmåga, i alliansens centralitet inom europeisk säkerhet, och i att Sverige bör vara solidariskt. Dessutom kan den koncentration av NATO:s politiska och militära intresse till Balkan som blir ofrånkomlig i krigets spår stärka argumentet att vi bör bli medlemmar för att säkra ett västligt engagemang i Östersjöregionen. Bland argumenten för alliansfrihet kan man förvänta sig ökad vikt för synpunkten att medlemskap innebär en påtaglig risk att vi måste medverka i krig, om än i begränsad omfattning. Likaså kan man vänta sig ökad prominens för synpunkter som bygger på ett avståndstagande från militärt våld eller åtminstone från västligt militärt våld.

Om i stället Milosevic i slutänden skulle framstå som segrare och NATO som förödmjukat, så kan man vänta sig att processen att hantera misslyckandet och fördela skuldbördan leder till slitningar, såväl transatlantiskt som inomeuropeiskt. NATO skulle riskera att bli en skadskjuten organisation där de nya externa uppgifterna har diskrediterats såväl inom som utom organisationen. En återgång till den traditionella uppgiften kollektivt självförsvar ligger nära till hands, samtidigt som en fortsatt utvidgning skulle skjutas på framtiden och mycket av luften gå ur NATO:s krishanteringsroll och ur det utsträckta samarbetet. Det är också rimligt att tänka sig att intresset för olika europeiska alternativ skulle öka, om inte annat för att ha en "livbåt" för den händelse att NATO havererar helt.

Ett misslyckande i Kosovo skulle förflyktiga den aura av framgång som omgärdat NATO under senare år. Alliansen skulle ha fullt upp med interna frågor och inte vara särskilt intresserad av nya medlemmar. På svensk sida kan man då förvänta sig att NATO-motståndarnas position i debatten och opinionen kommer att stärkas,att NATO-förespråkarna skulle finna det otaktiskt att föra upp medlemskapsfrågan, samt att pragmatikerna skulle föredra att vänta och se hur NATO utvecklas.

Vad gäller argumenten för fortsatt alliansfrihet kan man föreställa sig en större tyngd för befintliga argument om inrikespolitiskt motstånd, om att NATO är ett instrument för USA-hegemoni, om att NATO åsidosätter folkrätten och FN, och om risken att Sverige dras in i konflikter. Dessutom tillkommer argument om att NATO agerat politiskt och militärt inkompetent i Kosovo, samt om att man inte bör gå med i en organisation som har allvarliga inre problem.

Vad gäller argumenten för NATO-medlemskap kan man tänka sig att en utveckling som leder till skarpare skiljelinjer mellan medlemmar och icke-medlemmar ger ökad vikt för argument om faran med utanförskap, och om betydelsen av att Sverige får insyn och kan påverka. Kosovo och inre kriser i NATO kan också anföras som skäl för att Sverige, i ett läge när Europas säkerhetsstruktur är hotad, på allvar måste vara med och ta ett solidariskt ansvar. Ett tillkommande argument kan vara att vi som etablerade NATO-medlemmar trots allt skulle ha ett bättre utgångsläge för det fall att NATO på sikt ersätts av någon ny, kanske europeisk, struktur.

Avslutning

Ett ytterligare argument mot svenskt NATO-medlemskap finns. Det är dock ett argument som veterligen inte hittills förekommit i den offentliga debatten.

Sverige är beroende av starkt och beslutsfört NATO för sin säkerhet. Som NATO-medlem skulle Sverige behöva ta politiskt ansvar för och solidarisera sig med de beslut som NATO fattat före vårt inträde, inklusive det strategiska konceptet och kärnvapenpolicyn. Vi skulle också behöva delta solidariskt i politisk utformning och militärt genomförande av de nya beslut som väntar.

Frågan är om vi skulle vara mäktiga den omställning detta skulle kräva och den balansgång mellan inordning och påverkan som skulle vara nödvändig. Som en konsekvens av vår skyddade historia saknar Sverige den tragiska dimension i säkerhetspolitiken som de flesta europeiska länder har, och därmed den känsla av ödesgemenskap som utgör ett viktigt kitt i både NATO och EU. Dessutom har vi under efterkrigstiden odlat en vana av unilateralism och en förenklad retorik i centrala säkerhetspolitiska frågor.

Om Sverige blev samma slags NATO-medlem som vi är EU-medlem - nödbedd, ambivalent, och emotionellt fortfarande delvis utanför - finns risken att vi bleve ett "fotnotsland" som skulle splittra NATO:s enighet och försvaga dess handlingskraft. Hade vi exempelvis kunnat motstå frestelsen att stödja Joschka Fischers utspel från i vintras om att införa en "no first use policy", vilket hade kunnat leda till att det nya strategiska konceptet havererat? Skulle vi vägra ut oss från NATO-beslut på samma sätt som vi vägrat ut oss från EMU?

Inom ett starkt NATO skulle kanske sådana "uppfostringsproblem" kunna hanteras under en tid, men sammanhållningen inom NATO är inte längre självklar. Risken finns därmed att svenskt medlemskap skulle skada svensk säkerhet mer, genom att splittra NATO, än vad vår säkerhet skulle stärkas genom säkerhetsgarantierna. Under sådana förhållanden skulle man kunna frestas att anspela på Groucho Marx och säga att Sverige inte borde vara med i en klubb som accepterar Sverige som medlem.

Fotnoter

Philip Zelikow, "The Masque of Institutions", Survival, Spring 1996.
Dörfer, I: Sverige inte neutralt längre, Timbro, Stockholm 1996.
Den officiella finländska linjen ligger visserligen nära den svenska i nuläget: fortsatt militär alliansfrihet i kombination med ett omfattande politiskt och militärt samarbete med NAto. Till skillnad från Sverige har man dock klart markerat att nato-medlemskap utgör en politisk och militär option, för det fall att förhållandena ändras. Man har dessutom klart uttalat ett självklart förhållande som under lång tid präglat svensk säkerhetspolitik, men som vi ännu inte vill vidgå officiellt, nämligen att alla stater - även alliansfria eller neutrala - har rätt att begära och ta emot militär hjälp från tredje part om de utsätts för angrepp eller hot, samt att detta bör beaktas i den finländska försvarsmaktens utveckling. Säkerhetsutvecklingen i Europa och Finlands försvar - Statsrådets redogörelse till Riksdagen, 17/3 1997, s 47f. Signaler i samma riktning föreligger också från svenskt håll - påpekanden att alliansfriheten inte är ett mål i sig och att den inte är för alltid given görs från tid till annan - men är mindre markerade än i Finland.
Sannolikt har undertryckandet av debatt om neutralitetspolitiken inte bara minskat medvetenheten om alliansfrihetens brister, utan också förståelsen för dess förtjänster.
Hur politiskt och emotionellt känsligt ämnet är framgår av den debatt om alliansfrihet och säkerhetssamarbete som utbrutit i samband med Kölnbeslutet om ESDI och inför valet till EU-parlamentet.
Mönstret är i stort sett detsamma från Försvarsberedningens på många sätt banbrytande rapport Sverige i Europa och världen (Ds 1995:28) till den kontrollstationsproposition som lades under våren 1999. Något liknande gäller i Finland där J-M Jansson, motståndare till finländskt NATO-medlemskap, påtalat bristen på argument till stöd för fortsatt alliansfrihet och efterlyst en kraftfullare argumentation.
Det skulle i praktiken inte handla om en formell ansökan, utan om ett officiellt uttryck för ett svenskt intresse om att få en inbjudan till medlemskapsförhandlingar.
Om kriget kommit... Förberedelser för mottagande av militärt bistånd 1949-1969. Betänkande av Neutralitetspolitikkommissionen, SOU 1994:11. Debatten om huruvida regeringen bedrev ett dubbelspel har blivit inflammerad. Kommissionen ansåg att det hade varit ansvarslöst av regeringen att inte återförsäkra sig västerut och menade vidare att förberedelserna föll inom de gränser som satts upp när frågan om militär västhjälp i händelse av krig explicit behandlades i riksdagen av regeringens företrädare 1950, även om man 1959 yttrade sig på ett sätt som "...gav en medvetet felaktig bild..." Sverker Åström har med hetta påpekat att västsamarbetet inte var en "hemlig allians", eftersom vi inte förpliktigat oss att ge hjälp åt andra. Detta må vara både korrekt och viktigt, men rubbar inte intrycket av att den bild av vår ställning och vår linje som gavs i utrikesdeklarationer, försvarsbeslut, officiella uttalanden, anföranden m m under en lång rad av år, och från vilken avvikelse inte tolererades, var missvisande. En utmärkt genomgång ges i Andrén, N.: "Jakten på vårt förflutna", KKrVAHT, 2. häftet 1999; se även Gyldén, N., Wahlbäck, K.: "Centrala frågor utreddes aldrig", Dagens Nyheter 1998-10-11.
Denna presentationsmodell är lånad, med vederbörligt tillstånd, från en analys av finländska argument i NATO-frågan som gjorts av Tomas Ries vid Finlands Försvarshögskola.
För några år sedan hade detta sannolikt uttryckts i termer av möjlighet att sänka försvarsutgifterna; i dag är det troligare att man talar om möjlighet att för en given kostnad uppnå högre säkerhet och täcka blottor i den nationella förmågan, bl a genom att säkerställa tillgång till sådana system som vi inte har råd med på rent nationell basis och erbjuda en lösning på anpassningsproblemet.
Normalt bör man avstå från att blanda samman policy/taktik och analys, och från att beteckna vissa argument eller ståndpunkter som illegitima. Emellertid förekommer detta argument i en version vars användning jag vill varna för. Argumentet innebär att en "nordisk balans" i ny form, där balterna övertagit Finlands gamla roll som rysk gisslan, målas upp som varandes ett faktum. Argumentet ligger visserligen i linje med några av de dolda premisserna i svenskt säkerhetspolitiskt tänkande, men är sakligt-analytiskt sett tvivelaktigt: att Ryssland skulle använda ett svenskt eller finskt NATO-inträde som förevändning för att sätta tryck på balterna är troligt, men att det ryska försöket skulle ha framgång förefaller osannolikt, eftersom det skulle förutsätta att balterna, de nordiska länderna och västmakterna skulle finna sig i de ryska kraven. Politiskt-processuellt innebär påståenden av detta slag, åtminstone om de görs från officiellt håll, vilket har skett, att vi signalerar att vi anser att Baltikum - och Skandinavien - de facto ingår i en rysk intressesfär. Därigenom kringskär vi både vår egen handlingsfrihet och legitimerar ryska framtida krav.
Se också not 13 för ett exempel på hur en analogi med nordisk balans kan göras på annat sätt.
Notabelt är att detta argument även anförs i en färsk rapport från ansedda amerikanska Council for Foreign Relations: U.S. Policy Toward Northeastern Europe, s 23.
Denna möjlighet, vilken utgör ett exempel på att positiva analogier med nordisk balans också kan göras (jfr not 11), påtalades i diskussionen vid det muntliga framförandet den 18 maj 1999.
Sverker Åström anser i en artikel på DN-debatt 1999-06-20,"Neutralitet dödförklarat som begrepp", det osannolikt eller otänkbart att Sverige skulle vilja eller kunna hålla sig folkrättsligt neutralt i händelse av krig i Europa, "mer troligt är att vi, tillsammans med de andra EU-medlemmarna, skulle aktivt solidarisera oss med det land som våldfördes, även om vi inte engagerade oss militärt".
UD pressmeddelande 1999-05-06. Om den linje som Schori givit yttryck för vad gäller Kosovo, och som författaren personligen delar, skulle gälla för verkliga händelser inom en stat på 150 mils avstånd från Sverige, men inte för tänkbara händelser mellan stater på 50 mils håll, betyder det då att vårt närområde enligt svensk syn är en sorts frizon där internationella anständighetsregler inte gäller?
Senast har Göran Persson hävdat att den svenska alliansfriheten var en förutsättning för att Carl Bildt skulle utses till FN:s kosovomedlare. Dagens Nyheter, 1999-05-08.
Några av dessa utgör snarare attityder än argument i formell mening, men förtjänar ändå sin plats i sammanställningen.
Notabelt är att detta senare argument har använts av Tage Erlander, efter de skandinaviska förvarsförbundsförhandlingarnas sammanbrott, liksom av regeringsföreträdare så sent som våren 1999.
Detta motargument kan i sin tur bemötas med mot-motargumentet att NATO:s insats i Kosovo visar på de problem som uppstår när hjälp inte är politiskt och militärt förberedd, men att här föra diskussionen vidare till tertiärargument av denna typ skulle leda för långt.
Att EU skall skaffa sig politisk och militär förmåga att lösa de s k Petersbergsuppgifterna, vilka inkluderar "...insatser med stridskrafter vid krishantering inklusive fredsskapande åtgärder" har under flera år varit en profilfråga för Sverige och Finland. När målsättningen nu skall förverkligas, genom att EU i praktiken beslutat överta WEU:s uppgifter (utom säkerhetsgarantierna), har dock den svenska regeringen, i samband med debatten inför EU-valet, valt att tona ner betydelsen av förändringen.
Jfr von Sydow, B.: "Balkankriget formar vårt försvar", Dagens Nyheter 1999-05-16, samt hans tal vid Nordiska rådets säkerhetspolitiska konferens i Helsingfors 1997-08-25.
Prop 1998/99:74, s 47.
I sin iver att markera avstånd till internationell samverkan för att försvara Sverige mot angrepp har Försvarsdepartementet till och med påstått att det svenska försvaret inte kan medverka i operationer för att försvara Sverige. Även om det är ett formuleringsfel så säger det kanske något om stämningsläget. "Our policy of non-participation in military alliances precludes our participation in operations that concern the defence of our territory." Swedish Security Policy in the Light of International Change. The concluding chapter of a review by the Swedish Defence Commission, Regeringskansliet 1998.
Man kan också fråga om den avvisande attityden till att svenska flyg- och sjöstridskrafter skall ges förmåga att med verka i fredsframtvingande insatser bara är baserad på kostnadshänsyn, som det ibland sägs.
Det bör dock noteras att även om en vilja att hålla Nato på ett visst avstånd till del skulle vara bestående fenomen så behöver detta inte utgöra något absolut hinder för medlemskap i alliansen. En strävan att kombinera avskräckning med avspänning, och att balansera säkerhetspolitisk integration med avskärmning, har under hela efterkrigstiden varit tydlig i samtliga nordiska länders politik, även nato-medlemmarna Norges och Danmarks, där den bl a tagit sig uttryck i baspolitiken.
Det går att på realpolitikens grund argumentera såväl för en förbättring av vårt och regionens läge relativt Ryssland, som för motsatsen. Detta avspeglar en klyvning inom den realpolitiska/realistiska traditionen som blivit allt tydligare efter det kalla krigets slut, mellan en försiktigare, status-quo-bevarande inriktning och en inriktning som lägger större tonvikt på möjligheterna att genom agerande skapa ett nytt och bättre status quo. Jfr Mikael Winnerstigs understreckare i Svenska Dagbladet 1998-10-21.
Det verkliga utfallet kommer att bero på vilka möjligheter och svårigheter som euroatlantisk och svensk säkerhet ställs inför i framtiden. Det går att konstruera plausibla scenarier såväl för enskilda kriser där icke-medlemskap skulle vara mer lönsamt ur snäv nationell synpunkt som för kriser där medlemskap vore bättre. Enskilda fall är dock mindre intressanta än den samlade bilden.
Clintonadministrationen förmodade visserligen att flyginsatser skulle räcka, och en del allierade regeringar hoppades detsamma, men de flesta andra bedömare (inklusive författaren) ansåg att en markoffensiv skulle vara nödvändig om målen skulle nås. Möjligen spelade det faktum att Vita huset, under bl a Tony Blairs inverkan, mot slutet av maj inte längre uteslöt en markoffensiv en viktig roll för att få Milosevic att stryka flagg.