Nato-utvidgning i Östersjöområdet – Möjliga konsekvenser för Sverige

 

Sammanfattning av Lars Wallins artikel i KKrVAHT nr 2 2002

 

Rapporten utgörs till stor del av resonemang kring möjliga konsekvenser av olika, hypotetiska  utvecklingar. Den går därför inte att sammanfatta i några få, allmängiltiga slutsatser. Nedan följer en översikt av rapportens innehåll, kombinerad med några betingade slutsatser i en­skilda delar. För ytterligare belysning av möjliga konsekvenser för Sverige se också avsnittet ”Konsekvenser av ryska reaktioner – några illustrativa scenarier”, samt slutavsnittet ”Konsekvenser för Sverige – en betingad bedömning”.

 

Introduktion och återblick

Rapporten inleds med en allmän introduktion till och översikt av utvidgningsprocessen – vad den innebär, hur den går till formellt och praktiskt, samt vilka den berör och påverkar – ex­emplifierat med förra utvidgnings­om­gången. Här ges också en kort återblick på motiv för, och attityder till, den förra omgången.

En slutsats av denna genomgång är att det för kandidatländerna numera inte går att dra en skarp skiljelinje mellan medlemskap och icke-medlemskap. Genom själva anslutningsproces­sen, med dess organiserade rådgiv­nings-, konsultations- och granskningsförfarande, genom det alltmera fördjupade samarbetet inom bl a Euro­atlantiska partnerskapsrådet och Partner­skap för fred, samt militäroperativt, genom fredsfrämjande insatser, sker ett successivt när­mande mellan kandidatländer och NATO som de facto även innebär ett visst mått av implicita säker­­hetsgarantier.

Även om inga formella beslut tagits, har en ny utvidgningsomgång i realiteten förberetts under flera år – i organiserade former sedan toppmötet i Washington 1999. När en ny utvidg­ning skulle ske, och vilka av de officiella kandidatländerna som skulle inbjudas, har emeller­tid varit osäkert och kommer kanske inte att bli helt klart förrän vid toppmötet i Prag i novem­ber 2002, där beslut om utvidgning skall fattas – förutsatt att det då finns kandidatländer som be­döms uppfylla kraven för medlemskap. Att NATO skulle kunna undvika att finna att åtmins­tone några – för att inte säga flera – kandidatländer uppfyller kraven förefaller dock vara mindre troligt. Emellertid, under tiden fram till toppmötet, och möjligen ytterligare under den tid ratificeringsprocessen pågår inom NATO-länderna, kommer det att finnas plats för debatt och göras försök att påverka utvidgningens omfattning och inriktning såväl av intressenter inom NATO som av externa stater. Detta är temat för rapportens första huvudavsnitt:

 

Utvidgningsfasen – från i dag till första tillträdet

Rapportens första huvudavsnitt inleds med en kort sammanfattning av dagsläget ifråga om utvidgningsdebatten och attityderna till NATO-medlemskap hos de potentiella medlemmarna i Östersjöområdet.

Rysslands inställning till en NATO-utvidgning i Östersjöområdet och dess handlingsmöj­ligheter vad gäller att på olika sätt påverka utsikterna för de baltiska staterna att inbjudas till NATO-medlemskap är självfallet en central fråga. Flera ryska officiella och officiösa företrä­dare har länge, ofta i hotfulla ordalag, protesterat mot alla planer på baltiskt NATO-medlem­skap. President Putin har emellertid, i varje fall under senare tid, uttryckt sig mera försiktigt, eller undvikt att beröra frågan, och efter hans uttalanden vid presskonferensen i Helsingfors den 3 september 2001 bör det ha blivit svårare för den nuvarande ryska ledningen att föra en seriös kampanj – och än mindre vidtaga någon form av konfrontatoriska åtgärder – mot en NATO-anslutning av de baltiska staterna.

I den mån Ryssland skulle överväga motåtgärder ställs det inför problemet att många av dem sannolikt skulle mot­verka sitt syfte – snarare än att avhålla från en NATO-utvidgning kunde de stimulera till en både snabbare och mer omfattande utvidgning i östersjöregionen. Bland möjliga, kanske mindre riskabla åtgärder, kan nämnas försök att förtäckt destabilisera de baltiska samhällena, respek­tive försök att provocera fram händelser i ett baltiskt land som kunde framställas som exempel på minoritetsförtryck eller kvarlevande nazistiska strömningar.

En fråga som Sverige har anledning att analysera och uppmärksamt bevaka är möjligheten av förhand­lingsuppgörelser mellan NATO och Ryssland där man tillfredsställer ryska krav, som eventuellt kunde beröra sven­ska intressen, i utbyte mot rysk acceptans av en utvidgning.

Under den, om än inte särskilt intensiva, debatt om en ny utvidgningsomgång som hittills förekommit har, lik­som vid förra omgången, skiljaktiga uppfattningar såväl om önskvärd­heten som inriktning och omfattning av en NATO-utvidgning visat sig både mellan och inom nuvarande medlemmar. Detta behöver inte leda till allvarliga motsättningar inom alliansen, men om så skulle ske, och i synnerhet om skiljelinjerna skulle gå mellan ett antal europeiska NATO-medlemmar och usa, kunde det förstärka de transatlantiska motsättningar som redan finns på ett antal områden och därigenom få negativa följder för svenska intressen.1 

 

Efter en genomförd utvidgningsomgång

Rapportens andra huvudavsnitt behandlar situationen efter en genomförd utvidg­nings­omgång. Här diskuteras dels icke-  ut­vid­gning i  Östersjöområdet, dels utvidgning med en eller flera stater i regionen.

Fallet icke-utvidgning berörs relativt kortfattat eftersom utvecklingen sedan studien på­börjades har övertygat oss om att frågan om en NATO-utvidgning i  Östersjöområdet snarare gäller när än om, och – kanske – snarare alla tre baltiska länder samtidigt än bara en först. Icke-utvidgning skulle i så fall innebära ”ingen i första nya omgången”, d v s på sätt och vis utgöra en förlängd anslutningsfas. Följderna av ett sådant beslut i Prag beror i mycket på exakt hur beslutet ut­formas, men också på vilka åtgärder som vidtas för att förhindra potentiella nega­tiva kon­sekvenser, exempelvis uppkomsten av ryska föreställningar om rätt till särskilt inflytande i Baltikum. Fal­let skulle möjligen kunna övergå i ”ingen utvidgning i Östersjöområdet på obe­stämd tid” om balterna, i be­svikelsen över att deras medlemskap åter sköts upp, själva drog sig ur samarbetet med NATO. I en sådan situ­ation kan Sverige behöva både öka sina insatser för uppbyggnaden av de baltiska staternas försvar och överväga be­hovet av planering för krishan­teringsinsatser i Baltikum. Framför allt kommer det att krävas ökade insatser för att stabili­sera de baltiska samhällena, bl a beträffande integrering av den rysk­språkiga befolk­­ningen, samt för att på and­ra sätt – inklusive genom agerande inom eu – medverka till att betydelsen av de baltiska staternas självständighet markeras.

Fallet utvidgning med en eller flera östersjöstater inleds med en diskussion av möjliga åter­verkningar på NATO som byråkratisk organisation och som säkerhetsorganisation. Därpå behandlas relativt utförligt det som utgör det stora potentiella problemet vid en NATO-utvidg­ning till Baltikum, nämligen Rysslands reaktioner och eventuella motdrag. Ryss­landsav­snittet inleds med ett försök att se baltiskt NATO-medlemskap med ryska ögon. Avsnittet avslutas med en diskussion av möjliga konsekvenser för Sverige av en NATO-utvidgning i regionen. Dessa kan vara direkta, en följd av det nya säkerhetspolitiska och militärstrategiska läget, men också indirekta, t ex en följd av eventuella problem inom NATO eller förändringar av dess funktion, eller en följd av ut­veck­lingen i Ryssland och av ryskt handlande. Några re­flek­tioner från dessa avsnitt följer nedan.

Om det i Prag beslutas om utvidgning med en eller flera östersjöstater kommer det att få vissa konsekvenser för arbetet inom NATO-högkvarteret som sådant, liksom för inriktningen av planeringen vid shape.2 De problem som integreringen av en eller flera baltiska medlemmar skulle innebära för NATO:s politiska delar är för­modligen små, i synnerhet jämfört med dem man ställts inför vid den förra utvidgningsomgången, och det­sam­ma gäller integreringen av de bal­tiska försvars­makterna. Men medan NATO:s nya militära stabsorganisation och strategiska kon­cept synes vara väl anpassade för en utvidgning i Östersjöområdet kan en sådan utvidg­ning inne­bära en ökad belastning på försvarsplaneringsresurserna vid shape. Om detta förmo­dande är riktigt kan en följd av baltiskt medlemskap – oberoende av antalet nya baltiska med­lemmar – åtmins­tone temporärt bli att NATO:s kapacitet för beredskapsplanering inför nya inter­natio­nella kriser blir otillräcklig, liksom dess kapacitet för att stödja eu:s militära krishantering.

Enligt Atlantfördragets artikel 10 kan stater som bidrar till säkerheten i det nordatlantiska området erbjudas medlemskap. Omvändningen till detta är att om medlemskap för en viss stat skulle innebära en risk bör den inte erbjudas medlemskap. Detta, liksom att de baltiska stater­na inte skulle vara försvarbara, har av en del debattörer framförts som argument mot baltiskt medlemskap i NATO. Vår slutsats är att dessa argument är ogiltiga, framförallt om de baltiska staterna huvudsakligen utnyttjar de resurser de planerar att avsätta för sina försvarsmakter till att bygga upp sina territorialförsvar, och förutsatt att NATO-medlemskapet i sig inte leder till en konflikt med Ryssland. Denna slutsats bygger på hypotesen att de baltiska staternas rela­tioner med NATO redan idag fördjupats i en sådan omfattning att NATO, eller en koalition av NATO-stater, om alliansens trovärdighet skall bevaras, inte kan avstå från att intervenera om en baltisk stat skulle angripas. Baltiskt eu-medlemskap utgör ännu ett motiv för intervention av NATO-stater. Samtidigt kan NATO-medlemskap både bidra till politisk stabilisering av området och till att höja tröskeln mot aggression mot en baltisk stat.

För Ryssland skulle baltiskt NATO-medlemskap innebära att eventuella förhoppningar om att med militära medel eller hot återta de baltiska staterna måste ges upp, åtminstone så länge NATO inte blivit allvarligt försvagat. Den ryske för­svarsplanerare som spekulerar över vilka operativa fördelar tillgången till ett baltiskt land potentiellt kunde erbjuda NATO kunde t ex peka på möjligheten för NATO att upprätta en luftförsvarsbarriär som skulle allvarligt försvåra inte bara offensiva ryska flygoperationer utan också ryskt luftförsvar i händelse av ett flygan­grepp västerifrån.

Bland möjliga ryska reaktioner på en NATO-utvidgning i  Östersjöområdet vill vi särskilt peka på intensifierade försök att binda Ukraina närmare till sig. Sådana kun­de resultera i en allvarlig inrikeskon­flikt i Ukraina, vilken inte vore utan sprid­ningsrisker, och om de vore fram­gångs­ri­ka finns stor risk för negativa återverkningar på Rysslands framtida utveckling – ett Ryssland utan Ukraina måste förr el­ler senare acceptera att se sig självt som ett ”normalt” europeiskt land, medan ett Ryss­­land som återintegrerat Ukraina lätta­re riskerar att återfalla i försök till fortsatt im­periebyggande och supermaktsuppträdande.

De ryska möjligheterna att kompensera en som försämrad uppfattad position eller att retaliera genom att säga upp eller avbryta förhandlingar om rust­nings­kontrollavtal förefaller inte vara stora. Detta gäller inte minst på kärn­vapen­­området. Mer tänkbara vore då försök att försvaga NATO t ex genom att ge hjälp att kringgå existerande avtal till grupper eller länder med vilka NATO-stater, eller alliansen som sådan, kan komma att bli inblandade i en konflikt. Detta skulle emellertid samtidigt innebära en direkt konfrontation med alliansen.

Ett Ryssland som, i frustration över en NATO-utvidgning det tvingats acceptera, sluter sig mot omvärlden skulle bli en besvärlig granne. I regionen finns många problem med miljö- och epidemihot, liksom med gräns­överskridande kriminalitet, som behöver lösas i samarbete. Många av dessa är framför allt genererade inom Ryss­land självt och skulle dessutom förvärras av ett sådant ryskt tillbakadragande från omvärlden.

De potentiellt allvarligaste följderna kun­de emanera från ryska överreaktioner på en ut­vidgning, vilka ledde till en starkt ne­ga­tiv politisk utveckling i Ryssland, exem­pelvis genom att starkt konservativa eller revan­schistiska kretsar kom till makten.3

För Sverige vore en följd av en NATO-utvidgning i Östersjöområdet, med långtgående konsekvenser för svensk säkerhetspolitik och försvarsplanering, inklusive krigsplanlägg­ningen, att svenska marin- och flygförband i en krigssituation inte kunde uppträda i och över Östersjön utan nära samordning med NATO.

En annan följd av en sådan utvidgning (och än mer accentuerad ju större andel av dagens kandidatländer i Sydösteuropa som inkluderas) vore att pff skulle förlora sin roll som för­beredelse för medlemskap. Flera möjligheter för den framtida inriktningen av pff är tänkbara. En de facto-nedläggning kan vara en, en förvandling till ett verktyg för att engagera Ryssland eller för att tillfredsställa de transkaukasiska staternas och Ukrainas önskan om inbindning i de västliga strukturerna två andra. Sveriges roll inom partnerskapsrådet, och frågor om inom vilken ram vårt samarbete med NATO skall ske, kommer under alla omständigheter att aktua­lise­ras i en situation där vi, Finland och Österrike blir kvar utanför NATO tillsammans med de forna sov­jetrepublikerna, Albanien, Makedo­nien etc.

Säkerhet är en funktion både av förmågan att hantera och skydda sig mot hot och av exi­stensen av reella hot. Vad gäller Sveriges säkerhet i samband med en NATO-utvidgning i  Östersjöområdet är det framför allt ”den ryska faktorn” som måste granskas från hotsynpunkt. Detta görs i rapporten i form av ett antal scenarier med alltifrån ett fredligt, samarbetsvilligt Ryssland till ett revanschistiskt Ryssland som antingen bryter samman i kaos eller som på sikt lyckas återkomma som en signifikant militärmakt.

På kort sikt – den närmaste tioårsperioden – är de militära konsekvenserna av en NATO-utvidgning begränsade både för Sverige och för de baltiska staterna själva – förutsatt att de bygger upp en försvarskapacitet som kan fungera som en tröskel mot anfall och ge NATO nödvändig tid att reagera. På längre sikt, i händelse av ett återupprustat, militärt starkt och fientligt Ryssland måste NATO göra troligt att de baltiska länderna kan försvaras även mot ett mera omfattande anfall. Detta kan av NATO bedömas kräva tillgång, i större eller mindre omfattning, till svenskt territorium och resurser. Framför allt om även Finland skulle bli NATO-medlem är det svårt att tänka sig en krigssituation där Sverige skulle kunna undgå att beröras av NATO:s operativa verksamhet, och därmed också av alliansens krigsplanläggning och andra förberedelser redan i fredstid.

 

 

1   Beroende på hur den allians mot terrorism som formats efter attackerna i New York och Washington den 11 september 2001 framgent utvecklas, kan dessa motsättningar visa sig överspelade, men de kan också kvarstå och rent av skärpas.

2   SHAPE, beläget utanför Mons i Belgien är NATO:s militära europahögkvarter (Supreme Headquarters Allied Powers Europe) och huvudstaben för befälhavaren för Europakommandot, SACEUR (Supreme Allied Commander Europe).

3   Även om en sådan utveckling inte kan uteslutas går det inte att därav sluta att en nato-utvidgning vore negativ. Bl a går det inte heller att utesluta att samma utveckling skulle kunna bli följden av helt andra orsaker – i vilket fall nato-medlemskap för de baltiska staterna kunde ge ett väsentligt bidrag till säkerheten i regionen. Liksom andra möjliga konsekvenser av en utvidgning måste en analys av de problem som vi kan komma att behöva hantera och efter förmåga avvärja emellertid inkludera även eventualiteten av en sådan utveckling. Avvägningen mellan risker och fördelar är en uppgift för de säkerhetspolitiska beslutsfattarna.