Vart tog EU och Nato vägen?

Idag hör vi mer om Berlin, Paris och London än om EU och Nato. Det är oftare staternas än organisationernas ledare som uttalar sig i olika frågor och som tar initiativ. Vad är det som har hänt?

De senaste åren har varit dramatiska för Europa. Utfallet av den brittiska folkomröstningen i juni 2016 var en stor och negativ överraskning. Inom EU befarade man först att andra länder skulle följa Storbritannien i spåren, men i stället kom stödet för organisationen att öka. En effekt blev att alla medlemsländerna ställde sig bakom förslaget om en global strategi för att öka EU:s försvarskapacitet. När Donald Trump i november 2016 valdes till amerikansk president, och senare kom att fälla uttalanden om att Natos stöd till Europa inte kunde tas för givet, blev uppslutningen kring EU ännu starkare. Arbetet inom EU går nu vidare med bl a det permanenta strukturerade samarbetet och den europeiska försvarsfonden, som kommer att få stor betydelse för den europeiska försvarsindustrin. I övriga avseenden är det dock huvudstäder snarare än organisationer som dominerar. En rad anledningar kan ses till detta.

Frånvaro i de akuta konflikterna

Ett tecken på EU:s och Natos minskade betydelse är att ingen av dessa organisationer har någon roll i de stora konflikterna i Europas närhet. Den 20 januari 2020 ägde ett möte rum i Berlin för att försöka lösa den pågående konflikten i Libyen. Tyskland och FN stod som värdar och många noterade att EU spelade en mycket undanskymd roll vid mötet. Den nye höge kommissionären, Josep Borrell, beklagade detta och förklarade det med oenigheten inom organisationen. Om oenigheten hade gällt några mindre länder hade nog problemet varit mindre, men i det här fallet är det Italien och Frankrike som står på olika sidor i konflikten. Italien stödjer nu den erkända regeringen i Tripoli, medan Frankrike i stället håller på Khalifa Haftar, den krigsherre som kontrollerar den östra delen av landet. Bakom detta ligger olika intressen. Italien lägger tyngdpunkten på att hejda tillströmningen av flyktingar till landet, medan Frankrike tror att Haftar har större möjligheter att stoppa terrorismen, som på grund av terroristattackerna i landet ses som den prioriterade frågan. Att båda länderna också konkurrerar om den libyska oljan gör inte konflikten mindre.

Inte heller i Syrien, den andra av de två akuta konflikterna i Europas närhet, har EU eller Nato haft någon roll alltsedan kriget inleddes för snart nio år sedan. Enbart enskilda länder som USA, Storbritannien och Frankrike har varit engagerade och när USA drog sig ut från Syrien under 2019 lämnades fältet fritt för andra. Just nu är Ryssland och Turkiet de två stora aktörerna med ibland sammanfallande och ibland motsatta intressen.

Nedgång i förtroende för Nato

Det var inte mer än förväntat att Nato, efter president Trumps uttalanden om att sätta villkor för uppfyllandet av artikel 5-stödet, skulle tappa i förtroende hos de egna medlemmarna. Dessa började i stället fokusera på de stater som man i en problematisk situation skulle kunna söka stöd hos, samtidigt som beroendet av USA har gjort att de försöker att fortsatt ha en god relation till landet.

En ytterligare händelse var tidskriften The Economists intervju under hösten 2019 med president Macron, i vilken presidenten beskrev Nato som ”hjärndött”. De flesta Natoländer såg detta som ett grovt övertramp och som ett utspel som knappast gagnade den nödvändiga sammanhållningen inom organisationen. En mängd politiker, däribland Angela Merkel, uttalade sig och försäkrade att Macron hade fel. Den sammanlagda effekten av Trumps och Macrons utspel har emellertid, enligt Pew Research Center, blivit att förtroendet för Nato och för de gemensamma försvarsförpliktelserna sjunkit starkt i flera av de större medlemsländerna som Frankrike, Tyskland och USA. Samtidigt har också viljan sjunkit att själv ställa upp om ett annat medlemsland skulle anfallas.

EU:s storlek och beslutsförmåga

Ett stort problem för EU anses ligga i dess storlek, som länge av vissa setts som ett problem för den europeiska integrationen. Förslag har lagts fram om att dela in länderna i olika grupper enligt mönster som t ex koncentriska cirklar, där försvarsintegration, euromedlemskap etc skulle kvalificera för en plats i de inre cirklarna. En liknande idé är tanken på integration i olika hastigheter (multi-speed cooperation), enligt vilken länder skulle röra sig mot allt större integration men i olika fart. På den senaste tiden har liknande idéer på nytt fått aktualitet, men nu talas det i stället om att EU:s storlek kombinerad med regeln om enhällighet i beslutsfattandet är ett problem för EU:s beslutsförmåga och därmed EU som aktör.

Ett sätt att minska problemet med att få en stor organisation att fungera är genom delegering.  Ett exempel på det inom EU är Iranförhandlingarna, som avslutades 2015 efter 12 års arbete, där Frankrike, Storbritannien och Tyskland representerade organisationen. Ett närmare samarbete har också alltid ägt rum mellan de största länderna (Frankrike, Storbritannien och Tyskland), även om det inte varit officiellt – mycket därför att de små länderna, vid de tillfällen då de sett tecken på sådant, har protesterat högljutt.

Ambitioner hos medlemsländer

De stora länderna för oftast en egen politik vid sidan av den som de har inom organisationerna. Det kan t ex gälla relationer till tidigare kolonier. Det är också de stora som har svårast att finna sig i att vara en vanlig organisationsmedlem.

Traditionellt har Frankrike varit det land som oftast argumenterat för nödvändigheten att skapa en ledargrupp i EU, bestående av de större länderna. När Emmanuel Macron 2017 valdes till president sträckte han genast ut handen till Tyskland i avsikt att dessa två länder skulle utgöra kärnan i en sådan grupp, samtidigt som han lanserade ett antal förslag för ett närmare europeiskt samarbete. Det tyska svaret blev emellertid inte det förväntade, mycket beroende på att de franska förslagen sågs som kostnadskrävande och att detta framför allt skulle drabba Tyskland. Av hänsyn till Frankrike och Macrons känsliga position (en svag ekonomi, de gula västarnas våldsamma protester och hotet från Marine Le Pens parti), har dock Angela Merkel, om än sent och i begränsad omfattning, gett sitt stöd till franska förslag. Det gällde t ex deltagandet i det franska European Intervention Initiative (EI2) en interventionsstyrka med fokus på Afrika. Tyskland såg inledningsvis initiativet som alltför inriktat på franska intressen och var inte heller positivt till att det inte hade någon koppling till EU men valde till slut att ingå i EI2.

Frankrike tar nu ibland på sig att föra EU:s talan. Det har t ex gällt ett besök i Kina, kontakter med Iran och speciellt beträffande Rysslandspolitiken. Bl a i den omtalade intervjun i The Economist uttalar sig president Macron för att relationen mellan Europa och Ryssland bör ”i grunden nyskapas”. Han förordar en ny säkerhetsarkitektur i Europa som ska inkludera Ryssland och påtalar oförutsägbarheten hos USA och Kina. En del av denna nya Rysslandspolitik var att vid sidan av de s k Normandiesamtalen (mellan Ukraina, Ryssland, Tyskland och Frankrike) genom enskilda samtal med president Putin försöka komma närmare en lösning av Ukrainakonflikten. Förutom en mindre fångutväxling har hans politik emellertid inte lett till något.

Den franska politiken kan förklaras på flera olika sätt. Till en del bottnar den säkert i besvikelse över att Tyskland inte som förväntat har omfattat de franska förslagen med mer entusiasm. Frankrike upplever därutöver att EU:s säkerhetspolitik i Afrika nu är alltför svag med tanke på alla de hot som har sin rot i afrikanska problem. Den tycks också vara relaterad till franska ambitioner. Som president Macron påpekat har Frankrike nu, när Storbritannien lämnat EU, en unik ställning i EU som det enda land som har kärnvapen och en plats i FN:s säkerhetsråd och han ser därigenom att Frankrike har ett speciellt ansvar för världens säkerhet.

Brexit

Även Brexit tycks få som effekt att EU:s organisationsstruktur försvagas. När Storbritannien förklarade att man ville lämna EU upplevdes det av många medlemsländer som en fördel för den säkerhetspolitiska integrationen, som britterna var negativa mot. Att Storbritannien inte längre lade in sitt veto ledde också till att enighet snabbt kunde nås om den globala strategin. Detta betydde emellertid inte att EU:s övriga medlemmar på något sätt ville se ett större avstånd till Storbritannien i säkerhetspolitiska frågor. Såväl Tyskland som Frankrike har förnyat sina bilaterala avtal med britterna och många länder söker nu nya sätt att samarbeta med Storbritannien. Ett exempel på ett pågående samarbete mellan Storbritannien och ett antal länder i norra Europa som nu fått ännu större vikt än tidigare är den brittiska Joint Expeditionary Force (JEF), som visserligen har en roll inom Nato men också en annan och mer självständig roll som snabbinsatsstyrka.

European Security Council

Förslaget om en ny form av europeiskt samarbete, kallad European Security Council, har många fördelar men också vissa nackdelar. Ursprungligen är det ett franskt förslag, men det har också fått ett (om än vagt) tyskt stöd. Tanken är att en grupp bestående av ett mindre antal länder skulle kunna fatta snabbare beslut än vad som nu är fallet när 27 länder enhälligt ska stå bakom dem. Därmed skulle man slippa det nuvarande problemet att ett eller flera mindre länder stoppar ett förslag, antingen för att de själva har annan åsikt eller för att Ryssland och Kina på olika sätt förmått dem att blockera eller urvattna beslut. En ytterligare fördel är att även länder utanför EU, och framför allt Storbritannien, skulle kunna ingå i en sådan grupp. För de två förslagsländerna innebär det givetvis också att de själva skulle få ett betydligt större genomslag än vad som är fallet nu. För de franska ambitionerna skulle det därutöver ha fördelen att en kraftfull grupp inte inkluderar USA.

Som förslaget beskrivits här skulle det bli mycket svårt att genomföra, eftersom de allra flesta mindre länder med säkerhet skulle rösta mot det. Visserligen är de flesta eniga om att beslutsfattande bland de 27 är svårt och att det vore mycket bra att på något sätt inkludera Storbritannien i samarbetet, men att ge en mindre grupp med (gissningsvis) stora länder så stor makt är knappast acceptabelt. En del skulle nog också uppleva att en grupp av denna typ underminerar såväl EU som Nato.

Förenliga intressen?

En rad problem för EU, och i viss mån Nato, har beskrivits ovan, för vilka det är svårt att se en lösning som skulle kunna tillfredsställa alla medlemsländer. Framför allt är det två principer som står emot varandra: å ena sidan beslutsmässighet/aktörskapacitet och å den andra sammanhållning. Båda är nödvändiga. Det innebär att de länder som eftersträvar ett handlingskraftigt EU genom att en elit håller i rodret måste inse att ett sådant EU kan stå utan stöd från de medlemsländer som inte haft möjlighet att påverka besluten och som därför väljer att inte följa dem. Samtidigt måste andra inse att kompromisser i EU:s beslutsfattande kan vara nödvändiga. Ett sätt att lösa problemet med beslutsfattandet som stöds av en del länder skulle kunna vara att fatta fler beslut genom kvalificerad majoritet i stället för full enighet, men även andra förslag finns på bordet. I slutändan borde det vara i allas intresse att hitta en lösning på problemet.

Författaren är fil dr och ledamot av KKrVA.