Som en följd av Rysslands invasion av Ukraina råder det bred politisk enighet om att Sveriges försvar måste stärkas. Målsättningen är densamma som Natos d v s 2 % av BNP. Efter diverse turer såväl inom som mellan de politiska partierna pekar vidare allt på att Sverige och Finland kommer att ansöka om medlemskap i Nato i närtid. Eftersom de borgerliga partierna varit mer positiva till ett medlemskap, har fokus legat på den interna förankringen inom SAP. Tanken på en folkomröstning avvisades av partiledningen. Andra alternativ, som att hänvisa till paragraferna om solidaritet i EUs Lissabonfördrag samt till konkreta samarbeten i en mindre krets länder, har inte heller fått stöd. De bilaterala kontakterna med Finland har spelat en avgörande roll. Vi vet att våra parallella ansökningar kommer att få ett positivt mottagande. Att nu skjuta på processen för mer betänketid och förankring vore negativt för vår säkerhet. Vi ”missade tåget” när de tre baltiska staterna blev medlemmar. Det går inte att med säkerhet säga om och när ett nytt tillfälle gives. Tärningen är kastad!
Några SAP veteraner, forskare och företrädare för NGOs har uttryckt oro över att Sveriges traditionella roll som förkämpe för nedrustning och fred skulle försvagas, om vi går med i Nato. Mot detta talar exempelvis att Norge inte tycks känna av några sådana begränsningar. Det har vidare pekats på att några medlemsstater i Nato inte är perfekta demokratier och att vi enligt artikel V skulle tvingas inskrida till deras försvar. Man kan lika gärna vända på detta resonemang. Genom Sveriges och Finlands tillträde stärks det demokratiska och nedrustningspositiva inslaget i Nato. Och därtill med två stater med ett jämförelsevis starkt Försvar och goda förbindelser med USA. Utan att överdriva kan detta visa sig betydelsefullt under de närmaste åren, då de unilaterala stämningarna i USA lär tillta.
Den dramatiska förstärkningen av Försvaret har så gott som enhälligt stöd. Däremot saknas en motsvarande konkret strategisk målsättning för det som brukar kallas vår ”första försvarslinje”. Vi måste stärka vår säkerhetspolitiska analys och handlingsförmåga också vad gäller utrikespolitiken och diplomatin. Utrikesförvaltningen riskerar annars att ses som ett av många ”särintressen”, när besparingar naggar statsbudgeten i kanten. I själva verket har UDs resurser krympt relativt sett allteftersom nya utmaningar tillkommit som inte kompenseras på resurssidan. Frågan är akut då behandlingen av vår ansökan om inträde i Nato i tiden kommer att sammanfalla med EU-ordförandeskapet första halvåret 2023 och medverkan i trojkan under ett halvår dessförinnan och därefter.
Sällan har så många hotfulla processer direkt påverkat EUs och Sveriges säkerhet. Den europeiska säkerhetsordningen är slagen i spillror. Även globalt ifrågasätts de diplomatiska spelreglerna. Snabba förändringar äger rum i de relativa styrkeförhållandena; ekonomiskt, politiskt och militärt. Efter att fokus under senare år först legat på klimatet och migrationen och senast på Pandemin, har nu Rysslands invasion av Ukraina intagit förstaplatsen. I detta perspektiv måste vi också analysera konsekvenserna av maktförskjutningen mot Kina och Asien och därmed USA:s minskade relativa förmåga och intresse att ta ansvar för europeisk säkerhet.
EU är idag Sveriges viktigaste utrikes – och säkerhetspolitiska arena. När vi går med i Nato, gäller det att koordinera vårt agerande i dessa bägge organisationer och andra som FN och OSSE för maximal positiv effekt. Vilka konkreta krav på åtgärder och insatser uppstår genom medlemskapet i Nato?
Vilka former kommer de ryska reaktionerna ta? Trots det nära samarbete vi haft med Nato bör vi inte underskatta behovet av omorganisation och ytterligare kompetenshöjning hos personalen inom UD, FöD och Försvarsmakten. De som var med 1990-talet, när det svenska Försvaret ställdes om från territorialförsvar till insatsförsvar vet att sådana förändringar tar tid. Det finns en trögrörlighet i stora system som inte ska underskattas. Jag vill i sammanhanget hänvisa till mina inträdesanföranden i KKrVA och KÖMS.
Vi måste, så långt möjligt, verka för att den multilaterala diplomatin fortsätter att stå i centrum. Det är endast där som de stora ödesfrågorna kan hanteras gemensamt och globalt. För små länder är multilaterala processer nästan alltid att föredra. Dessa saknar de påtryckningsmedel som stormakterna har. Vissa andra organisationer, som teoretiskt hade kunnat spela en roll, kommer nog under överskådlig tid inte kunna göra detta på grund av kravet på enighet. Det gäller exempelvis OSSE, men även FN p g a den vetorätt som de permanenta medlemmarna i Säkerhetsrådet besitter. Allt talar tyvärr för att stormaktsspelet vinner terräng på organisationernas bekostnad, också på global nivå
Sverige har de senaste åren fört en mycket aktiv utrikespolitik. Vi har suttit i FNs Säkerhetsråd samt varit ordförande i OSSE och IAEA. En närmast osannolik utmaning som UD hanterade på ett framgångsrikt sätt genom att tänja resurserna till bristningsgränsen. Vårt kontaktnät har självfallet utvidgats. Det som man inte alltid orkar med är uppföljningen, dvs hur man ska utnyttja erfarenheterna och kontakterna i det fortsatta arbetet. Konkret krävs nu en kraftig förstärkning av vår Nato-delegation i Bryssel och i Regeringskansliet.
Processerna inom EU och andra internationella organisationer är tungrodda och tvingar ofta medlemsländerna att fokusera på det kortsiktigt operativa. Ett enormt informationsflöde sköljer över Regeringskansliet och myndigheterna. Att snabbt sortera ut det för Sverige relevanta har blivit en central uppgift. Det finns inte alltid tid över för ett grundligare strategiskt tänkande. Ett sådant skulle, utöver mer resurser, kräva ännu bättre kontakter inom hela Regeringskansliet och med myndigheter och organisationer. Det var länge sedan UD hade monopol på våra relationer med omvärlden. De brister som finns såväl i den horisontella samordningen inom Regeringskansliet som I den vertikala styrningen av myndigheterna blir alltmer uppenbara. Man kan t o m ifrågasätta om ”Oxenstiernas modell” med små departement och stora och självständiga myndigheter har nåtts vägs ände, åtminstone i våra relationer med omvärlden.
Det finns helt klart ett säkerhetspolitiskt planeringsbehov i perspektivet fem år eller så, där UD skulle kunna spela en central roll. Genom förbättrad samverkan kunde man stärka Sveriges förmåga att inhämta information, analysera denna och, inte minst, prioritera och agera. Detta är inte något ny utmaning. Det har berörts i åtskilliga utredningar och tanke PM.
Som ett led i förberedelserna för EU-ordförandeskapet och Nato-medlemskapet bör man samla de svenskar som under de senaste åren haft nyckelpositioner i UNSC, OSSE och IAEA. På basis av deras erfarenheter och kontakter kan man dra ytterligare lärdomar om hur Sverige bör agera som EU-ordförande och ny medlem i Nato för att definiera och uppnå våra målsättningar. Varför inte ta tillfället i akt och bredda analysen till att tydliggöra mål och medel för utrikes och säkerhetspolitiken i dess helhet.
För UD internt handlar det om prioriteringar av verksamheten samt rekrytering och utveckling av personalen. Man måste överväga ett rejält resurstillskott. Delvis kan detta behov täckas genom utnyttjande av myndigheter och institut som FoI och UI och samverkan med den akademiska världen. De senaste månaderna har visat vilken kompetens som finns utanför Regeringskansliet. Men allt detta kräver i sin tur en förstärkt beställarförmåga i UD och Regeringskansliet i stort. Varför inte sjösätta ett större projekt med växeltjänstgöring? Därigenom slår man två flugor i en smäll. Regeringskansliet får ett välkommet resurstillskott under en kritisk period. Och forskare och akademiker får insikt i de krav som ställs i Regeringskansliet. En intressant ny resurs är UIs två nya kunskapscentra för Östeuropa-studier, SCEEUS och Kina, NKK.
Slutligen krävs en kvalificerad informationsstrategi och utbildningsinsats gentemot allmänheten för att sprida kunskap och förståelse för de politiska utmaningar och kostnader som vi står inför. Detta inte minst mot bakgrund av att frågorna är komplexa och processen mot Nato medlemskap av nödtvång varit starkt forcerad. Viktiga grupper kan känna sig överkörda eller åtminstone ofullständigt informerade.
Säkerhetspolitik brukar definieras som utrikespolitik plus försvarspolitik. Såväl i fred som i kris och krig ser vi hur sammanflätade dessa instrument är. En viktig skillnad är att Försvarspolitiken har konkreta planeringshorisonter som sträcker sig över decennier. Detta ger stadga åt verksamheten. Men det medför självfallet också nackdelar, om systemet blir så stelbent att man inte förmår kompensera för oväntade händelser. Utrikespolitiken spelar normalt en mer undanskymd roll i den partipolitiska debatten. Övergången från vår s k militära alliansfrihet till dagens intima samarbete med Nato skedde länge påfallande diskret. Kontrasten kunde inte vara större till den intensiva och dramatiska process som på några veckor ledde fram till ansökan om medlemskap i Nato.
De långsiktiga målen för vår utrikespolitik har inte varit föremål för samma intensiva debatt som försvarspolitiken. Visserligen har sedan flera år tillbaka pensionerade ambassadörer m fl drivit just frågan om Natomedlemskap. Men på den formella politiska nivån har inga experiment tillåtits. Samma formuleringar om militär alliansfrihet har återkommit år efter år trots att det praktiska samarbetet med Nato länder snabbt utvidgats. om Så sent som i utrikesdeklarationen i februari avvisades medlemskap i Nato.
Som underlag för det fortsatta agerandet bör man utveckla en mer detaljerad strategisk vision. Någon direkt motsvarighet till Försvarsberedningen finns inte inom den utrikespolitiska sfären. Från tid till annan genomförs studier och utredningar i specifika frågor. Nu måste regering och riksdag tydligare peka ut de långsiktiga målen för vår utrikespolitik. En löpande process behövs, där Sveriges prioriteringar och resurstilldelning analyseras mot bakgrund av utvecklingen i omvärlden. Inriktningen bör vara medelfristig, d v s i intervallet mellan det löpande operativa och försvarsplaneringens decenniumperspektiv. Analysen bör självfallet innefatta vår roll i EU och Nato och i olika multilaterala fora som FN och OSSE.
Processen med att uppdatera den Nationella säkerhetsstrategin kan lämna ytterligare bidrag till detta långsiktiga tänkande. Strategin antogs 2017, men har sedan dess inte gjort mycket väsen av sig. Tanken var att den skulle revideras efter fem år, dvs i början av 2022. Efter valet 2014 tillsattes ett Säkerhetspolitiskt råd. Rådet uppges träffas någon gång i månaden, men är om möjligt ännu mer anonymt än Säkerhetsstrategin. Finns här ett embryo till samlat ledarskap på det säkerhetspolitiska området? Ett Nationellt säkerhetsråd med placering i Statsrådsberedningen försett med betydande resurser. Krigsvetenskapsakademien har inom ramen för SES projektet publicerat en rapport ”En nationell säkerhetsstrategi”. I det dramatiskt nya läge som uppstått krävs emellertid ett rejält omtag i frågan. Detta blir en central, men mycket känslig och komplicerad uppgift.
Ett sätt att erhålla information och utöva inflytande är via de svenskar som arbetar i internationella organisationer. Men här finns problem. Sverige anses exempelvis klart underrepresenterat i EUs institutioner. Det handlar om både insyn och inflytande.. Det gäller också att tillvarata kompetensen bland dem som återvänder till Sverige. Svårigheterna att rekrytera till EU är en del av en generell trend mot minskad svensk närvaro i internationell verksamhet. Den svenska stormaktstiden i FN som inleddes med Dag Hammarskjölds val till Generalsekreterare kommer aldrig igen, även om vi fortsätter att ”punch above our weight”. Den ”fyrklöver”, som under perioden 2017-2023 omfattade Säkerhetsrådet följt av ordförandeposter i IAEA, OSSE och EU, är lysande exempel på detta. En av de viktigaste internationella posterna idag innehas av Olof Skoog som EUs representant vid FN i New York. Men nu måste vi också rekrytera några av våra ”best and brightest”till Nato.
Till en betydande del är den ovan beskrivna utvecklingen en naturlig följd av att medlemskretsen i internationella organisationer vidgats. I botten ligger också hur den enskilde och hans/hennes familj ska hantera en internationell karriär i det jämställda Sverige. Trots alla försök att bistå med råd och dåd till den s k medföljande blir slutresultatet ofta särboende, att partnern får nöja sig med en mindre kvalificerad befattning eller att man helt enkelt väljer bort utlandsuppdraget. Inte så att tjänstemännen aldrig söker tjänster utomlands. Men den regelbundna växlingen mellan ute och hemma som var en självklarhet för en tidigare generation diplomater finns inte mer.
Tillkommer att svenskar ibland har svårt att finna sig tillrätta i hierarkiskt präglade organisationer, där det dessutom finns uppenbara brister i genderbalansen. Och vi verkar ibland i praktiken ovilliga att släppa ifrån oss våra ”best and brightest” och därmed göra internationell tjänstgöring till ett naturligt och centralt led i karriärstegen. Åtskilliga återvändare menar att några år i en internationell organisation inte alltid främjat befordran. De inblickar som tjänstgöring i internationella organisationer ger, förmedlas inte alltid systematiskt., t ex i form av debriefing. Vad gäller de verkliga topposterna har också funnits en viss återhållsamhet från våra politikers sida att engagera sig i alltför aggressiv ”lobbying”
På en rad områden finns anledning att ytterligare stärka samarbetet mellan de nordiska länderna. Detta är redan i dagsläget intimt. Men det finns förutsättningar att gå vidare, när våra medlemskap i internationella organisationer blir alltmer identiska. Särskilt bör vi ha mycket att lära av Norge beträffande Nato. Att norrmannen Stoltenberg suttit som generalsekreterare under denna kritiska period. har varit ovärderligt.
För att summera: Ansökan och inträdet i Nato bör utnyttjas för ytterligare strukturera arbetsformerna inom UD, Regeringskansliet I stort samt inte minst kontakterna med myndigheterna. En löpande process behövs, där Sveriges prioriteringar och nödvändiga resurser på utrikespolitikens område analyseras mot bakgrund av utvecklingen i omvärlden. Inriktningen bör vara medelfristig, d v s i intervallet mellan det dagsoperativa och försvarsplaneringens decennieperspektiv. Man kan hämta inspiration från Försvarsberedningens arbete och KKrVA tidigare nämnda ”Säkerhet i morgondagens Europa – Svenska perspektiv (SES). En stark koppling finns också till uppdateringen av den Nationella säkerhetsstrategin. Man bör överväga ett Nationellt säkerhetsråd med placering i eller nära kopplat till Statsrådsberedningen/Statsministern. Säkerhetsstrategin bör vidare sikta på att bredda och förstärka den nationella förankringen. Detta kan bl a ske genom en starkare koppling till Riksdagen.
Det finns till slut anledning att fundera över ytterligare några förändringsfaktorer. Allt fler stater accepterar inte de ”spelregler” för internationellt umgänge som lagts fast i FN, OSSE med flera organisationer. Diplomatin ersätts av ensidiga uttalanden och aktioner, ofta med inslag av våld. Detta får särskilt allvarliga konsekvenser, när det handlar om super-/stormakter som Kina och Ryssland. De utmaningar som dessa representerar skiljer sig självfallet. Vad gäller ekonomin är Ryssland storleksmässigt ”ett knappt Italien”, men mer jämbördigt med USA vad gäller kärnvapnen. Kina står på gränsen till att passera USA som världens största ekonomi. Och i det som tidigare kallades Tredje världen påminner Kinas agerande alltmer om de europeiska kolonialmakterna på 1800-talet. Man bör inte utesluta en koppling mellan hur den demokratiska världen hanterar dessa bägge utmanare. Om Väst framstår som svagt i sin respons på rysk aggression, kan detta exempelvis stimulera Peking att överväga aktioner mot Taiwan.
En andra slutkommentar är av mer ”teknisk” natur. Arbetsformerna har förändrats radikalt genom att UD-tjänstemännen i Pandemins spår jobbar hemifrån. Detta kan på ett ytligt plan förefalla rationellt eller åtminstone inte skadligt. Men man förlorar kaffe- och lunchdiskussionen, där det är tillåtet att tänka utanför boxen. Framsteg i internationella förhandlingar är på likartat sätt starkt beroende av informella kontakter. Den typ av ”korridorsamtal” som kunde bidra till att lösa upp knutar är självfallet betydligt svårare att få till stånd i det digitala utbyte som vuxit fram under Pandemin. Det är inte alls självklart att man kommer att återgå till status quo ante vare sig i Regeringskansliet eller i det multilaterala umgänget. Åtskilligt pekar på att balansen mellan en någorlunda konstruktiv multilateral diplomati och urskillningslöst unilateralt våld förskjutits i negativ riktning för en lång tid framöver.
