Efter det kalla krigets slut för trettio år sedan fördes en omfattande debatt, inte minst bland politiska kolumnister och samhällsvetare vid tankesmedjor och universitet om vad det egentligen var som tagit slut och vad som börjat eller skulle komma. Det fanns många olika tolkningar av innebörden av Berlinmurens fall. I ”Från kallt krig till ljummen fred” (1997) gjorde jag ett försök att räta ut debatten. Kunde det bli en ny världsordning som president George Bush d ä hävdade, baserad på en starkare rättsgrund eller skulle det bli en ny romersk hegemoni nu under USA? De flesta analytiker var länge överens om att USA:s roll skulle bli än mera dominant i 1990-talets värld än tidigare. Men det var åtskilliga som i mitten av 1990-talet hävdade att den amerikanska dominansen skulle bli ganska kortvarig. Ett unipolärt internationellt system skapar oundvikligen förr snarare än senare motkrafter. Det förefaller idag som de som var av denna mening fått rätt. USA:s roll är fortfarande avgörande på många sätt, men nu utsatt för skarp konkurrens från framför allt Kina.
Under ytan på debatten om avglobaliseringen, pandemin och dess effekter förs en diskussion om vilken världsordning, eller kanske snarare världsoordning, som håller på att formas. När man talar om begreppet världsordning avser man ju det internationella systemets grundstruktur uttryckt i begreppen anarkiskt kontra regelstyrt, uni-, bi- eller multipolärt, liberalt eller illiberalt. Den amerikanska dominansen godtogs utan större protester under de första femton åren efter Sovjetunionens upplösning. Men åtminstone sedan Vladimir Putins tal vid den stora säkerhetspolitiska konferensen Wehrkunde i München 2007, där han med emfas vände sig mot den amerikanska hegemonin, har debatten pågått och successivt ökat i intensitet. Den ryske presidenten har ofta återkommit till ämnet och till att Sovjetunionens upplösning i hans optik är 1900-talets största geopolitiska katastrof. Från mitten av det förra decenniet har han fått sällskap av kollegan XI Jinping och en allt tydligare röst från Peking. De båda herrarna får understundom sällskap av andra potentater av något mindre dignitet.
Betyder Putins och Xi:s ifrågasättande av den internationella ordning som på engelska brukar kallas ”rule-based” och går tillbaka på de globala och regionala multilaterala instrument som tillkom under perioden 1944-1949, Världsbanken och Internationella Valutafonden (IMF), FN, GATT/WTO, OEEC/OECD och NATO, att denna håller på att vittra bort? Dessa organisationer har ofta grundats av USA som sedan i kraft av sin ekonomiska och militära styrka fungerat som dess motor. Och vad är det egentligen Ryssland och Kina vill ha i stället? I den anglo-saxiska debatten ställer man idag LIO, ”Liberal International Order” mot ACIO, ”Authoritarian-Capitalist International Order”, eller vanligare den illiberala ordningen, mot varandra. Det är utan vidare klart att både Kina och Ryssland är revisionistiska aktörer i den internationella politiken. De vill alltså ändra på sakernas ordning på ett sätt som gynnar dem själva och inskränka USA:s relativa position. Kinas revisionism är dock inte lika genomgripande som Rysslands. Kina vill både behandlas som en ekonomi i utveckling, vilket ger landet fördelar inom ramen för Världshandelsorganisationen WTO, och som den nästa största, och kanske snart största, ekonomin i världen med den politiska prestige som därmed följer. Ryssland vill med hänvisning till sin militära förmåga och traditionella ställning som stormakt verka för att det nuvarande systemet omvandlas till något som mera liknar den ”konsert” av flera stormakter som rådde under 1800-talets förra hälft.
Kina vill konkret, nu med militär kapacitet i ryggen och med hänvisning till historien, göra än tydligare anspråk på Sydkinesiska sjön och med större eftertryck på Taiwan. Den kinesiska krigsmakten har utvecklats snabbt och i storlek under Xi Jinpings tid vid styret. Man vill köra bort USA:s flotta från Kinas närhet. Detta är essensen i Kinas revisionism: större fysiskt svängrum, amerikanskt tillbakadragande från regionen och respekt i de internationella rådslagen. Kinesiska representanter talar i idag med en avsevärt högre röst än på mycket länge. Vad regimen i Peking inte tycks räkna med är att det högre tonläget och den manifesta militära upprustningen tenderar att kreera sina egna motkrafter, precis som USA:s dominans under de första femton-tjugo åren efter Berlinmurens fall ledde på litet sikt i flera medelstora och mindre länder inte till något triumfvagnstänkande utan till strävan efter någon form av balans. Maktbalans är ofta ett bättre sätt att värna sin säkerhet än den ”band wagoning”-attityd Peking tycks förvänta sig av sina grannar – liksom av även andra mera avlägsna stater. Kina har ju åtskilliga relativt starka stater runt sina gränser, Japan, Australien, Sydkorea, Vietnam och Indien. USA har tillsammans med Japan, Indien och Australien gått samman i en informell politisk allians, ”the Quad”, förkortning för ”the Quadrangle”. Nyligen tillkom AUKUS, en samarbetskonklav mellan USA, Storbritannien och Australien, vars udd också ganska tydligt riktar sig mot Kina.
Medan Kinas territoriella revisionism begränsar sig till Taiwan, som man sannolikt till folkrepublikens 100-årsdag 2049 vill se införlivat med moderlandet, är Putin revisionist i mycket större utsträckning. Han har ofta hävdat att både Belarus och Ukraina egentligen är delar av Ryssland. Somliga inom den nationalistiska sfären anser att detsamma gäller de baltiska staterna, kanske också andra. Den ryske presidenten har störts av hur USA flyttat fram NATO:s närvaro allt längre västerut. Vladimir Putin vågar rimligen knappast att med våld införliva Ukraina med Ryssland. Även om detta skulle vara militärt genomförbart, eftersom Ryssland har en betydande konventionell militär överlägsenhet i regionen, skulle en sådan operation sannolikt generera den största krisen i internationell politik på mycket länge. Konsekvenserna av ett nytt Krim skulle kunna bli oöverblickbara.
Rysslands ekonomiska styrka och specifika vikt i världshandeln är ju tämligen försumbar – med undantag för energisektorn. Både Ryssland och Kina kan sägas gifta ihop protektionistiska idéer med den illiberala inhemska maktstrukturen, samtidigt som exporten förblir livsviktig för båda länderna. De föredrar bilaterala förhandlingar framför multilaterala av det enkla skälet att de antar att deras egen specifika vikt är större i sådana förhandlingar. Energiexporten är det enda ekonomiska vapen som Kreml besitter och som givetvis kan brukas i en helt annan utsträckning än vad som skett hittills. Detta problem får skarpare konturer om den nu pågående energikrisen i Europa, som ju både är en följd av ökad efterfrågan till följd av pandemin och klimatdiskussionen, förvärras.
När det gäller att bedöma utsikterna för LIO att överleva den nuvarande krisen hänger ju detta intimt samman med den inrikespolitiska situationen i Amerika. Den sittande administrationen har säkerligen som målsättning att upprätthålla så mycket av den gamla ordningen som möjligt. President Biden må ha vunnit en komfortabel seger i presidentvalet förra året, men hans grepp om kongressens båda kamrar är mycket svagt. Han har att ha hänsyn till att den inhemska opinionen, som en konsekvens av de i både personliga och ekonomiska termer mycket kostsamma interventionerna i Irak och Afghanistan, är mycket kritisk till USA:s internationella engagemang. Den politiska polariseringen bidrar inte till att öka presidentens svängrum.
Biden måste alltså beakta att de revisionistiska stämningarna i hemlandet. Det är inte bara uppåtgående stater i det internationella samfundet som kan visa revisionistiska drag. Detta diskuteras i det intressanta specialnummer som brittiska Chatham House-tidskriften International Affairs (Vol. 97:5, September 2021), ”Deglobalization? The Future of the Liberal International Order”, nyligen gett ut. USA har axlat den revisionistiska positionen tidigare i historien, framför allt med Woodrow Wilsons 14 punkter från 1918, där han mot slutet av första världskriget ville i grunden ändra det internationella systemet. Detta misslyckades ju under mellankrigstiden; det lyckades således bättre efter segern mot Tyskland och Japan 1945. Efter att under det kalla kriget ha representerat ett status quo-tänkande förvandlade Trumpadministrationen USA på nytt till en revisionistisk stat, nu riktad mot den modell som i mycket bar Woodrow Wilsons andliga signum. Donald Trumps politik gick i princip ut på att reducera USA:s utlandsengagemang, acceptera rollen som primus inter pares i det internationella samfundet, icke dess dirigent. Det dominerande motivet för denna hållning var att det enligt Trump inte var den amerikanske skattebetalarens uppgift att säkerhetsmässigt hålla andra länder under armarna – vilket många stater enligt honom skamlöst utnyttjat och lurat beskyddaren på enorma dollarsummor. USA lämnade under Trump flera internationella avtal och organisationer och antydde, till européernas förfäran, att USA kanske också skulle lämna NATO. Samtidigt värnade dock den kontroversielle presidenten om sitt lands inflytande, baserat på fortsatt ekonomisk och militär förmåga. USA skulle stärkas om man blev av med ansvaret för andras säkerhet och därigenom ha större frihet att svänga taktpinnen i det internationella samtalet.
Eftersom man nu inte kan utesluta att Donald Trump, av honom styrda eller i alla fall inspirerade politiker, med början redan i och med nästa kongressval om ett år och efter presidentvalet 2024, tar tillbaka makten. Då skulle världens tre ledande makter alla, ehuru naturligtvis i olika mån, kunna karaktäriseras som revisionistiska. Vad skulle detta i geopolitiska termer betyda? Det enklaste svaret är större oordning i systemet – samtidigt som behovet av internationellt samarbete för att komma till rätta med klimatfrågan och den pågående och kommande pandemier ökar kraftigt.
Hur skall man då till slut karaktärisera en ny världsordning som bygger på att så många av de ledande aktörerna i systemet ogillar vad de nu ser av resterna av det som byggdes upp från mitten av 1940-talet? Man skall dock inte a priori utgå från att den gamla LIO är helt utdömd och på väg till historiens soptipp. De uppåtstigande staterna, och främst Kina, har ju också haft stor nytta av den liberala ordningen och kan vilja bevara element av densamma. Man kan inte heller utgå från att utvecklingen i Kina förblir linjär; ekonomiska och politiska bakslag kommer med säkerhet att inträffa. Men riktningen är ganska synlig: risken kommer att öka för att de ledande makterna kommer att än mera ägna sig åt körsbärsplockning när det gäller att följa konventionsbaserade eller vedertagna regler för internationellt uppträdande.
Pekar utvecklingen således mot en ny världsordning eller snarare världsoordning? John Owen menar i det ovan nämnda numret av International Affairs att vi kan komma att få leva med två parallella internationella ordningar. Ökar en ny världsordning mera i Xis och Putins smak risken för militära konflikter? Sannolikt – utan att man för den skulle behöver måla upp några apokalyptiska scenarier. Men cyberattacker, som kanske inte minst för omedelbar vinnings skull ofta är riktade mot internationell ekonomisk verksamhet, kan givetvis användas också i säkerhetspolitiskt syfte. Den största förhoppningen kanske man skall sätta till självavskräckningsmekanismen: om Du hackar Dig in i mitt banksystem, kan jag hacka mig in i Dina energisystem. Det skulle i bästa fall kunna bli något slags motsvarighet till den återhållsamhet som de flertalet aktörer under 1900-talet, efter det första världskrigets fasor, iakttagit i vad avser användandet av stridsgas och kemiska vapen. Men tyvärr är detta nog mest en from förhoppning. Dammluckan har redan öppnats.
Det är i alla fall ganska klart att vi redan befinner oss i grov sjö. Den förhoppning man kanske kan hysa är då att insikten om denna situation skall verka dämpande på den revisionistiska ådran. LIO hade ändå, vad man än kan säga om vissa staters utnyttjande av denna ordning, en hel del som talar för sig, i form av ekonomiska framsteg och relativ stabilitet. Idag ter sig för många stater alternativet ACIO som mera lockande eftersom det på sätt och vis bidrar till att legitimera maktinnehavet för många statsledare som kanske kommit i regeringsställning på laglig väg, men sedan utnyttjat detta till att via konstitutionella ändringar och allehanda slags fiffel behålla makten. Kina har visat vägen. Att då främja en alternativa världsordning blir ett sätt att motivera det egna maktinnehavet: man kämpar mot den amerikanska hegemonin och för andra staters rätt.
