Del 1
Grunden för landets säkerhet
Sveriges säkerhetspolitiska doktrin är grunden för landets säkerhet och kärnan i politikens ansvar för staten och befolkningens trygghet. Likväl diskuteras alltför sällan hur den är uppbyggd och formerna för dess utveckling.
I tre texter kommer här belysas hur doktrinen är uppbyggd och hanteras, hur den förändrats över tid och hur den nuvarande situationen, när regeringens beskrivning av den säkerhetspolitiska linjen har en majoritet i riksdagen emot sig och oppositionen vill se en Nato-option inkluderad, bör hanteras. Mer om ämnet finns i en podd och rapport från tankesmedjan Frivärld.
Under kalla kriget var den säkerhetspolitiska doktrinen ett fundament i svensk politik.
Dåtidens alliansfrihet i fred, syftande till neutralitet i krig, satte sig så djupt att många fortfarande, nära 30 år efter att denna linje ändrades, verkar tro att den fortfarande gäller. Fortsatt är det så att begrepp och resonemang som tillhör neutralitetspolitiken inte bara förekommer, de verkar fastmer utgöra en trygg hamn att retirera till för den som blir pressad i debatten.
Den som använder resonemang från en svunnen tid upplever kanske att det är ett tryggt förhållningssätt i säkerhetspolitiken, att man då inte kan bli anklagad för att gå för långt eller för att hamna fel. Men att gå tillbaka är en lika stor förändring som att gå framåt i säkerhetspolitiken.
Det är inte en mindre ändring av Sveriges säkerhetspolitiska linje att prata i termer av neutralitet än att prata Nato-medlemskap. Bägge skulle förutsätta en djupgående förändring av gällande säkerhetspolitiska linje.
Att gå tillbaka till gamla tiders och av partierna gemensamt avskrivna formuleringar, begrepp och resonemang innebär inte bara lika en stor skillnad, utan motiverar också samma sorts beredningsprocess och förankringsarbete, som att förnya den.
Decennierna efter Berlinmurens fall fanns brett accepterade processer för att utveckla den säkerhetspolitiska linjen och dess beskrivning som syftade till politisk förankring av förändringar och dessas innebörd. Det var en spegling av den säkerhetspolitiska linjens vikt och allvar och detta inkluderande arbetssätt upprätthölls av både socialdemokratiska och borgerliga regeringar. Regeringar använde i regel exakt samma beskrivning av den säkerhetspolitiska linjen, intill dess att den medvetet och ordnat utvecklades åren 1992, 2002 och 2009.
Erfarenheten visar att det är mycket viktigt att upprätthålla brett inkluderande arbetsformer för hanteringen av den säkerhetspolitiska linjen och dess beskrivning, liksom att avsikten med och innebörden i de förändringar som görs i beskrivningen av den säkerhetspolitiska linjen förklaras för både befolkningen och omvärlden.
Sedan 2014 har mer än ett halvdussin olika beskrivningar av den säkerhetspolitiska linjen använts.
Dessa förändringar har inte haft ett brett stöd och förändringarnas betydelse har inte förklarats. De har inte grundats i Försvarsberedningen eller i särskilda partiöverläggningar.
Samtidigt som återkommande förändringar i beskrivningen av den säkerhetspolitiska linjen gjorts i både Utrikesdeklarationer och regeringsförklaringar, har regeringen återkommande sagt att ”den säkerhetspolitiska linjen ligger fast”, vilket inte gjort avsikten med förändringarna lätta att tolka.
Utrikesministern konstaterade under riksdagens utrikesdebatt (24/2 -21) att beskrivningen av den säkerhetspolitiska linjen har förändrats: ”Det har varit en del retoriska förändringar men inga förändringar i sak.”
Men den säkerhetspolitiska linjen är sin beskrivning, förändras beskrivningen så förändras doktrinen i sak.
Grundläggande är att den beskrivning av den säkerhetspolitiska linjen som regeringen använde i Totalförsvarspropositionen 2020 är annorlunda i både sak och formulering än den som användes i Regeringsförklaringen 2020 och Utrikesdeklarationen 2021.
Riksdagen ställde sig bakom den i Försvarsberedningen grundade beskrivning av den säkerhetspolitiska linjen som fanns i Totalförsvarspropositionen. Detta faktum ger diskussionen om Sveriges säkerhetspolitiska doktrin och dess hantering förnyad aktualitet.
Sverige kan inte upprätthålla två olika beskrivningar av den säkerhetspolitiska linjen.
Vad konstituerar den säkerhetspolitiska linjen?
Den säkerhetspolitiska doktrinen består av två delar:
- Den säkerhetspolitiska linjens materiella innehåll, det vill säga vad den säkerhetspolitiska linjen innehållsligt är, t ex att Sverige inte är med i en militär allians eller driver en solidarisk säkerhetspolitik.
- Hur den säkerhetspolitiska linjen beskrivs, det vill säga hur vi berättar om och uttrycker säkerhetspolitiken, samt vilket sammanhang vi ger den.
Sammantaget utgör dessa två delar beskrivningen av den säkerhetspolitiska linjen, eller, om man så vill, den säkerhetspolitiska linjen och dess beskrivning.
Ändras något av dessa led, så förändras Sveriges säkerhetspolitiska linje. Orden med vilka doktrinen beskrivs är den säkerhetspolitiska doktrinen. Förändras beskrivningen av den säkerhetspolitiska linjen, orden, så förändras också innebörden av den säkerhetspolitiska linjen. Det är därför Sveriges regeringar vanligen använt exakt samma formulering, intill dess att en förberedd, avsiktlig och brett förankrad förändring gjorts.
Det är också därför förändringar i beskrivningen av den säkerhetspolitiska linjen behöver förklaras, eftersom det förutsätts göras medvetet och i ett tydligt syfte.
Den säkerhetspolitiska linjen är nämligen inte densamma bara för att den militära alliansfriheten förblir gällande.
Ett exempel ger förändringen 2009, då neutralitet uteslöts som en möjlig väg för Sverige och solidaritetsförklaringen beslutades. Ja, Sverige var fortsatt inte med i någon militär allians, men vi förklarade att Sverige inte kommer att stå passivt om ett grannland drabbas av civila kriser eller militära angrepp, utan är berett att ge (och ta emot) stöd som också kan vara militärt. Det klargjordes också att Sverige bygger säkerhet tillsammans med andra länder, samt försvaras enskilt och tillsammans med andra. Detta är motsatsen till det kalla krigets alliansfrihet, som syftade till neutralitet i krig.
Det betyder således en sak att säga att Sverige är militärt alliansfritt och inte ska gå med i Nato och en annan att konstatera att Sverige inte är med i en militär allians, men driver en solidarisk säkerhetspolitik. Innebörden skulle också förändras något av konstaterandet att Sverige inte är med i en militär allians men, liksom Finland, bevarar möjligheten till Nato-medlemskap.
Det är en sak att säga att stabiliteten och säkerheten i norra Europa gynnas av Sveriges militära alliansfrihet och en annan att säga att Sverige är ett land som bygger säkerhet tillsammans med andra.
Det betyder en sak att konstatera att Sverige inte är med i någon militär allians och en annan att utesluta att Sverige ska vara det.
Det betyder en sak att som i Totalförsvarspropositionen slå fast att ”Den solidariska säkerhetspolitiken är grunden för den svenska försvars- och säkerhetspolitiken.” Men det betyder en annan sak att säga att det är den militära alliansfriheten i sig själv, som ger ”god grund för ett aktivt ansvarstagande för såväl vår egen som andras säkerhet”.
Men alla dessa och ytterligare fler varianter av beskrivningen av den säkerhetspolitiska linjen, med sinsemellan helt olika betydelse, ryms inom ramen för att Sverige inte är med i en militär allians. Det är därför innebörden av den säkerhetspolitiska linjen förändras, när beskrivningen av den ändras.
Den säkerhetspolitiska linjen är alltså inte bara sitt materiella innehåll, även om med detta avses militär alliansfrihet – den är också sin beskrivning och sammanhang. Orden, beskrivningen, sammanhanget, har betydelse. När solidaritetsförklaringen beslutades 2009 innebar det dessutom en betydande materiell förändring, vilket underströks när den solidariska säkerhetspolitiken i Försvarspropositionen 2020 utpekades som ”grunden för den svenska försvars- och säkerhetspolitiken”.
Omvärlden ser och tolkar varje ord i en förändrad beskrivning. Hur den säkerhetspolitiska linjen uppfattas av andra länder avgör om den gagnar Sveriges säkerhet. Den måste vara trovärdig och förutsägbar både för landets invånare och andra länder.
Former för förändring av den säkerhetspolitiska linjen
Beskrivningen av landets säkerhetspolitiska linje förändrades efter Berlinmurens fall ungefär en gång per decennium och då efter särskilda överläggningar och med ambition om bred politisk enighet.
Innehållet i och förändringar av beskrivningen av den säkerhetspolitiska linjen har hanterats genom att:
- Särskilda partiöverläggningar genomförts. Så hanterade utrikesminister Anna Lindh 2002 års linje.
- Försvarsberedningen arbetat fram och förankrat förändringar. Så hanterades 2009 års solidaritetsförklaring.
Förändringarna har sedan redovisats för riksdagen, som i Utrikesdeklarationen 2002 och i Inriktningspropositionen för försvaret år 2009.
När partier nu begär att regeringen ska inkalla särskilda partiöverläggningar om beskrivningen av den säkerhetspolitiska linjen så knyter det således an till tidigare gällande hanteringsordning.
Historisk utveckling av den säkerhetspolitiska doktrinen
Sverige lämnade den gamla – närmast automatiska – neutralitetspolitiken för snart 30 år sedan.
1992 ersattes kalla krigets doktrin, alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig, med en ny. Den nya beskrivningen av den säkerhetspolitiska linjen löd: ”Sveriges militära alliansfrihet, syftande till att vårt land skall kunna vara neutralt i händelse av krig i vårt närområde, består.”
Den militära alliansfriheten syftade enligt 1992 års linje till att Sverige skulle kunna – ha optionen att – ställa sig neutralt i händelse av krig i närområdet. Formuleringen innebar att neutralitet pekades ut som en möjlig handlingslinje – av flera får man då förmoda – i händelse av krig. Dessutom snävades det område neutralitet kunde vara relevant för in och specificerades till Sveriges närområde.
I riksdagens utrikesdebatt, den 7 februari 2001, sa Anna Lindh med hänvisning till 1992 års linje: ”Den formuleringen bör nu, enligt vår mening, ses över. Därför har vi inbjudit alla riksdagspartier till överläggningar i detta ämne. Vår strävan är att skapa bred enighet, och en bred debatt, kring en bättre beskrivning av vår säkerhetspolitiska linje.”
2002, den 13 februari, lämnade utrikesminister Anna Lindh den utrikespolitiska deklarationen i riksdagen.
Hon redovisade den nya beskrivningen av den säkerhetspolitiska linjen: ”Sverige är militärt alliansfritt. Denna säkerhetspolitiska linje, med möjlighet till neutralitet vid konflikter i vårt närområde, har tjänat oss väl.”
Från 2002 beskrevs alltså Sverige endast som ”militärt alliansfritt”. Den militära alliansfriheten tillskrevs inget syfte och det fanns ingen utpekad neutralitetsoption. Det sades istället att denna linje, med möjlighet till neutralitet vid konflikter i närområdet, ”har tjänat oss väl”. Det användes alltså en tillbakablickande formulering redan från år 2002.
Det betonades att ”Hot mot freden och vår säkerhet kan bäst avvärjas i gemenskap och samverkan med andra länder.” Lindh fortsatte: ”Genom vårt medlemskap i den Europeiska unionen deltar vi i en solidarisk gemenskap vars främsta syfte är att förhindra krig på den europeiska kontinenten.” Svensk neutralitet om ett annat EU-land angreps var därmed osannolik.
Lars Ohlys kritik i riksdagsdebatten 2002 visar faktiskt tydligt vilka – men i mina ögon goda – förändringarna var: ”Alliansfriheten – denna säkerhetspolitiska linje – har tjänat oss väl, säger man. Den var bra en gång i tiden, alltså, men för framtiden talar man inte längre om alliansfrihet och neutralitet. Det är ett konstaterande av ett sakförhållande: Sverige är militärt alliansfritt. Men det är en deskriptiv formulering, inte en formulering som pekar mot framtiden. När man talar om framtiden formuleras det mjuka avskedet från alliansfriheten i påståendet att hot också mot Sveriges säkerhet bäst avvärjs i samverkan med andra länder. Kontrasten mot neutralitetssynens och alliansfrihetens linje kunde knappast vara starkare!”
I 2004 års försvarsbeslut utvecklades resonemangen:
”Det är svårt att föreställa sig att Sverige skulle ställa sig neutralt i händelse av ett väpnat angrepp mot ett annat EU-land. Det är lika svårt att föreställa sig att övriga EU-länder inte skulle agera på samma sätt. Dagens hot mot internationell fred och Sveriges säkerhet avvärjs bäst i gemenskap och samverkan med andra länder, med militär alliansfrihet som grund.”
Under många år beskrevs säkerhetspolitiken utifrån vad Sverige inte var – nämligen inte medlem av en militär allians. Icke-medlemskap i Nato var det definierade för säkerhetspolitiken.
Men från 2009 betonades vad Sverige faktiskt är – ett land som bygger säkerhet tillsammans med andra länder, med sina grannar i Norden och EU. Det var en materiell utveckling av den säkerhetspolitiska linjen.
I 2009 års inriktningsproposition för försvaret lades den av Försvarsberedningen föreslagna nationella solidaritetsförklaring fram: ”Sverige kommer inte att förhålla sig passivt om en katastrof eller ett angrepp skulle drabba ett annat medlemsland (i EU) eller nordiskt land. Vi förväntar oss att dessa länder agerar på samma sätt om Sverige drabbas.”
Det slås fast att Sverige skall kunna ge och ta emot hjälp i hela skalan från civila olyckor till militära konflikter och att samarbete är grunden för säkerhetspolitiken:
”Vi ska kunna och vilja hjälpa varandra i händelse av olyckor, kriser eller konflikter och med relevanta förmågor. Regeringen delar Försvarsberedningens slutsats att Sverige mot denna bakgrund bör ha förmåga att både ta emot och ge militärt stöd. Regeringen anser att dagens hot mot fred och säkerhet avvärjs bäst i gemenskap och samverkan med andra länder och organisationer. Effektivt multilateralt samarbete är därför ett grundelement i svensk säkerhetspolitik.”
I propositionen markeras att den militära alliansfriheten är just bara militär och att Sverige de facto ingår i den politiska alliansen EU. Neutralitetsoptionen vid en konflikt i närområdet är därför avskriven:
”Medlemskapet i EU innebär att Sverige ingår i en politisk allians, där medlemsländer inte har försvarsförpliktelser i förhållande till varandra, men tar ett solidariskt ansvar för Europas säkerhet.
I detta ligger att en neutralitetsoption inte är möjlig vid en konflikt i närområdet.”
Sveriges nationella solidaritetsförklaring bygger på EU:s fördrag och har sitt naturliga utflöde tillsammans med andra EU-länder och nordiska länder, inklusive Norge och Island.
De flesta länder som den nationella solidaritetsförklaringen omfattar är medlemmar av Nato, som genom Artikel 5 och medlemmarnas ömsesidiga försvarsgarantier bär det primära ansvaret för Natoländernas försvar.
2014 bekräftade Försvarsberedningen solidaritetsförklaringen och tog resonemanget vidare:
”Sverige är solidariskt med andra och står inte heller ensamt inför hoten och utmaningarna.
Försvarsberedningen anser därför att den solidariska säkerhetspolitiken ska vara grunden för den svenska försvars- och säkerhetspolitiken.”
Beredningen underströk att den solidariska säkerhetspolitiken var grunden för den svenska försvars- och säkerhetspolitiken – den sa inte att den militära alliansfriheten var det. Den solidariska säkerhetspolitiken, som alltså är grunden för försvars- och säkerhetspolitiken, är neutralitetspolitikens motsats. Neutraliteten utgick från att Sverige skulle vilja och kunna hålla sig utanför konflikter genom att inte ta ställning för eller mot någondera sidan.
Sverige har sedan 2009 i bred politisk enighet förklarat att vi inte kommer att vara passiva om något händer i närområdet och neutralitetsoptionen har uttryckligen avfärdats. Vi har aviserat att Sverige avser att bidra med stöd om något allvarligt händer, ett stöd som också kan vara militärt. Hur och med vilka medel Sverige agerar avgör vi själva i varje enskilt fall. Lika viktigt är att Sverige sedan 2009 försvaras enskilt och tillsammans med andra.
Sverige gick alltså på 20 år, genom förändringarna 1992, 2002 och 2009, från att vara ett land som stod ensamt och byggde sin säkerhet separerat från andra länder, till att vara ett land som uttryckligen har som doktrin att bygga säkerhet solidariskt tillsammans med andra länder.
Ambassadör Tomas Bertelman noterade 2014 i ”Utredningen om Sveriges internationella försvarspolitiska samarbete”, att: ”Begreppet alliansfrihet har tonats ned av Sveriges regering och riksdag under senare år och har inte förekommit särskilt ofta i officiella dokument.”
Det Bertelman pekade på stämde. Under Alliansregeringarna var den solidariska säkerhetspolitiken i fokus. Den militära alliansfriheten varken nämndes eller ifrågasattes. I Utrikesdeklarationer redovisades solidaritetsförklaringen, liksom t ex i regeringsförklaringarna 2011, 2012 och 2013 där det stod:
”Den säkerhetspolitiska linjen ligger fast. Det är klart att Sverige inte kommer att förhålla sig passivt om en katastrof eller ett angrepp skulle drabba ett annat medlemsland i Europeiska unionen eller ett annat nordiskt land. I detta ligger också en förväntan om att dessa länder agerar på samma sätt om Sverige drabbas.”
Detta hade, som framgår av citaten ovan, stöd i Försvarsberedningens texter och 2009 års beslut om solidaritetsförklaringen.
Det kan dock konstateras att sedan 2014 har istället den militära alliansfriheten gjorts till huvudsaken i beskrivningen av Sveriges säkerhetspolitiska linje, men utan att detta har grund i Försvarsberedningen eller särskilda partisamtal.
Vilka förändringar som gjorts i den säkerhetspolitiska linjen och dess beskrivning sedan 2014 kommer, liksom betydelsen av dessa, att belysas i nästa artikel.
