Del 2

Förändringar i beskrivningen av den säkerhetspolitiska linjen sedan 2014

År 1992, 2002 och 2009 gjordes, som redovisades i Del 1 i denna serie, medvetna och brett förankrade förändringar av Sveriges säkerhetspolitiska linje och dess beskrivning, efter särskilda partiöverläggningar respektive förslag från Försvarsberedningen.

Efter 2014 har beskrivningen av den säkerhetspolitiska linjen varit mycket rörlig och den ändrades tre gånger bara under det första året efter regeringsskiftet. Ett halvdussin olika varianter har sammantaget använts sedan 2014.

I regeringsförklaringen hösten 2014 uttalade regeringen att

”Den svenska militära alliansfriheten tjänar alltjämt vårt land väl. Den skapar en god grund för ett aktivt ansvarstagande för såväl vår egen som andras säkerhet. Sverige ska inte söka medlemskap i Nato”.

I Utrikesdeklarationen, som lämnades i början på 2015 användes istället bara formuleringen: ”Sverige är inte med i någon militär allians.” Solidaritetsförklaringen var med.

Den första skrivningen, hösten 2014, innebar en värdering av den militära alliansfriheten och en återgång till gamla perspektiv. Som ambassadör Tomas Bertelman konstaterade hade den militära alliansfriheten inte nämnts eller lyfts fram särskilt ofta under de föregående åren. Men 2014 gjordes den till huvudsak, så förändringen var betydande. 2002 hade formuleringen kring den militära alliansfriheten varit bakåtblickande, ”har tjänat oss väl ”, ett konstaterande av hur det hade varit. Tolv år senare, 2014, sades att den militära alliansfriheten ”tjänar alltjämt vårt land väl”. Hur utvecklades inte. Solidaritetsförklaringen var dock med.

Den andra skrivningen, i Utrikesdeklarationen vintern 2015, var endast ett konstaterande av att Sverige stod utanför militära allianser, utan någon värdering. Markeringen mot Nato-medlemskap var emellertid borta.

I regeringsförklaringen, hösten 2015, var beskrivningen av den säkerhetspolitiska linjen åter förändrad: ”Den svenska militära alliansfriheten tjänar alltjämt vårt land väl.” Avståndstagandet från Natomedlemskap var dock fortsatt borta. Solidaritetsförklaringen nämndes inte.

Perspektivförskjutningen från Försvarsberedningens konstaterande 2014, att den solidariska säkerhetspolitiken utgör grunden för försvars- och säkerhetspolitiken, var mycket tydlig.

I Utrikesdeklarationen, den 24 februari 2016, sa regeringen: ”Vår militära alliansfrihet tjänar oss väl och bidrar till stabilitet och säkerhet i norra Europa.” Formuleringen var en annan än i 2015 års Utrikesdeklaration, den liknade men var inte identisk med den som användes i regeringsförklaringen 2015. Hur den militära alliansfriheten bedömdes bidra till stabilitet och säkerhet i norra Europa utvecklades inte. Solidaritetsförklaringen fanns med.

I Utrikesdeklarationerna 2017, 2018, 2019 liksom 2020 och 2021 stod: ”Vår militära alliansfrihet tjänar oss väl och bidrar till stabilitet och säkerhet i norra Europa.” Solidaritetsförklaringen redovisades också.

Men i regeringsförklaringarna har beskrivningen av den säkerhetspolitiska linjen fortsatt att ändras. 2016 löd den: ”Den militära alliansfriheten tjänar oss väl och bidrar till stabilitet och säkerhet i norra Europa. ”

I regeringsförklaringen 2017 justerades ett par ord: ”Den militära alliansfriheten tjänar vårt land väl och bidrar till stabilitet och säkerhet i norra Europa.” Varken 2016 eller 2017 nämndes solidaritetsförklaringen.

Hösten 2018 lämnades ingen regeringsförklaring, den kom istället i januari 2019: ”Den militära alliansfriheten tjänar vårt land väl. Sverige ska inte söka medlemskap i Nato.” Formuleringen var som synes ny. Solidaritetsförklaringen fanns med, men nu hade avståndstagandet från Natomedlemskap kommit tillbaka och ingenting sades om att den militära alliansfriheten ansågs bidra till säkerhet och stabilitet i närområdet. Det konstaterades också: ”Samtidigt slår vi vakt om den transatlantiska länken, utvecklar försvarssamarbetet framför allt med Finland och fördjupar samarbetet för att öka säkerheten runt Östersjön.”

Hösten 2019 stod det i regeringsförklaringen: ”Stabiliteten och säkerheten i norra Europa gynnas av vår militära alliansfrihet.” Ingen solidaritetsförklaring nämndes. Det stod också: ” Den transatlantiska länken värnas och våra försvarssamarbeten fördjupas, inte minst runt Östersjön.”

Hösten 2020 användes formuleringen: ”Den militära alliansfriheten tjänar vårt land väl och bidrar till stabilitet och säkerhet i norra Europa.” Och solidaritetsförklaringen fanns med. Men formuleringarna om det transatlantiska samarbetet, försvarssamarbetet med Finland och runt Östersjön var inte med. Istället stod: ”Sveriges bilaterala och multilaterala försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten bör fortsätta att fördjupas.”

I Totalförsvarspropositionen, också den hösten 2020, skrev regeringen: ”Sveriges säkerhetspolitiska linje ligger fast. Sverige är inte med i någon militär allians. Samtidigt bygger Sverige säkerhet tillsammans med andra. Den solidariska säkerhetspolitiken är grunden för den svenska försvars- och säkerhetspolitiken.” (Prop. 2020/21:30) Solidaritetsförklaringen fanns med.

I Totalförsvarspropositionen är den solidariska säkerhetspolitiken uttryckligen utpekad som grunden för försvars- och säkerhetspolitiken. När uttrycket ”militär alliansfrihet” används i propositionen är det enbart för att beskriva Finland.

Skrivningen i Totalförsvarspropositionen innebar en väsentlig förändring av betoning och innehåll i regeringens beskrivning av den säkerhetspolitiska linjen. Tidigare, så sent som i regeringsförklaringen hösten 2020, beskrev regeringen den militära alliansfriheten normativt, som att den i sig själv ”tjänar vårt land väl och bidrar till stabilitet och säkerhet i norra Europa.”

Intressant är därför också att i utskottsbetänkandet (2020/21:UFöU4) reserverade sig tre partier, Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet emot majoritetens förslag om en Nato-option. I reservationen 11 använde sig partierna av en annan beskrivning av den säkerhetspolitiska linjen än den som regeringen använde i Totalförsvarspropositionen, som ju var den proposition som utskottet behandlade. Beskrivningen av den säkerhetspolitiska linjen löd i reservationen: ”Vår militära alliansfrihet tjänar oss väl och bidrar till stabilitet och säkerhet i norra Europa.”  Riksdagen avslog denna reservation med röstsiffrorna 32 – 23.

Riksdagen har därmed röstat om en reservation innehållande samma beskrivning av den säkerhetspolitiska linjen som fanns i regeringsförklaringen 2020, och avslagit den. Utskottets majoritet accepterade den beskrivning av den säkerhetspolitiska linjen som användes i Totalförsvarspropositionen, samt ville därutöver tillföra en Nato-option, vilken återfanns i utskottets majoritetstext.

Oavsett om tanken med reservationstexten var att markera skillnad mot beskrivningen av den säkerhetspolitiska linjen i Totalförsvarspropositionen eller enbart en vilja att avvisa Nato-optionen, så har nu både regeringen genom kollektivt beslut om Totalförsvarspropositionen, riksdagsutskottet och riksdagen beslutat att: Den solidariska säkerhetspolitiken är grunden för den svenska försvars- och säkerhetspolitiken.”

Totalförsvarspropositionen, grundad på Försvarsberedningen, använde alltså en helt annan beskrivning av den säkerhetspolitiska linjen än regeringsförklaringar och utrikesdeklarationer. Detta innebär en materiell förändring, inte bara en annan formulering av doktrinen.

Därmed är beskrivningen av den säkerhetspolitiska linjen närmast tillbaka till den som användes före valet 2014, på så sätt att det är den solidariska säkerhetspolitiken som uttryckligen utgör grunden för försvars- och säkerhetspolitiken, men nu med tillägget att en riksdagsmajoritet vill se en Nato-option. Att Sverige inte är med i en militär allians konstateras, men tillskrivs inga fördelar eller syften.

Förändringar med oklart syfte

Som synes har det under flera års tid gjorts återkommande förändringar i beskrivningen av landets säkerhetspolitiska linje.

Avsikten med de över tid varierande beskrivningarna av Sveriges säkerhetspolitiska linje har inte förklarats. Det har inte utvecklats på vilket sätt det bedöms att militär alliansfrihet i sig själv ger förutsättningar för ”aktivt ansvarstagande för såväl vår egen som andras säkerhet”, bidrar till ”stabilitet och säkerhet i norra Europa” eller ”tjänar Sverige väl”. Det har inte redovisats varför beskrivningen av den säkerhetspolitiska linjen i regeringsdeklarationerna skiljt sig från regeringens utrikesdeklarationer, som den 2015, där den militära alliansfriheten inte värderades, utan enbart konstaterades.

Det är därför inte känt om de olika beskrivningarna varit avsedda förändringar, eller en följd av politiska förhandlingar om formuleringar. Inte heller har det stått klart om de förändrade formuleringarna tillförsäkrats stöd av en majoritet i riksdagen och i så fall hur en sådan majoritet har sett ut.

Det är osannolikt att något parti från Alliansen skulle accepterat en normativ beskrivning av den militära alliansfriheten, att den skulle gynna säkerhet eller stabilitet i närområdet, eller avståndstagande från Nato-medlemskap. Därför har det varit fråga om förändringar som haft begränsat stöd i riksdagen. Sedan december 2020 finns, som redovisades ovan, en riksdagsmajoritet för en annan beskrivning av den säkerhetspolitiska linjen än den som regeringen använde i den efterföljande utrikesdeklarationen 2021.

Regeringen säger att Sveriges säkerhetspolitiska linje ligger fast – vilket förändringarna i beskrivningen av landets säkerhetspolitiska linje inte understryker. Sannolikt menar man att Sveriges militära alliansfrihet ligger fast, men som visades tidigare i Del 1 ger sammanhanget detta förhållande olika innebörd.

Landets säkerhetspolitiska linje är just de meningar med vilka den beskrivs. Ändras beskrivningen så ändras innebörden av den säkerhetspolitiska linjen. Varje förändring av den säkerhetspolitiska linjen kräver bred förankring, oavsett om det är ”steg tillbaka” eller ”steg framåt” i formuleringarna.

Handlingsfrihet om doktrin – inte inom doktrin

Hanteringen av och diskussionen om den säkerhetspolitiska linjen har kommit långt ifrån kalla krigets allvar, då Sverige levde granne med diktaturen Sovjetunionen.

Det görs sällan någon skillnad på beskrivningen av den säkerhetspolitiska linjen och dess materiella innehåll. Om det materiella innehållet anses vara oförändrat verkar bedömningen vara att den kan beskrivas på varierande vis, men ändå anses ligga fast. Men att Sverige inte är med i en militär allians ges, som utvecklades i Del 1, helt olika sammanhang om det förses med ett tillägg av avståndstagande från Nato-medlemskap, en värdering om att detta icke-medlemskap bidrar till säkerhet och stabilitet i närområdet, ger förutsättningar för svenskt ansvarstagande, eller om det bara konstateras som ett faktum. Sammanhanget och det materiella innehållet blir annorlunda om det istället understryks att det är den solidariska säkerhetspolitiken som är grunden för försvars- och säkerhetspolitiken. Ändras beskrivningen av den säkerhetspolitiska linjen, så förändras betydelsen och tolkningen av den. En doktrin definieras genom dess formulering.

När, å andra sidan, den praktiskt förda säkerhetspolitiken har förändrats, t ex genom införandet av gemensam eller med andra länder delad försvarsplanering, så har detta skett utan att beskrivningen av den säkerhetspolitiska linjen har förändrats.

Det har sagts att ”Stabiliteten och säkerheten i norra Europa gynnas av vår militära alliansfrihet” – men samtidigt har bedömningen gjorts att stabilitet och säkerhet också gynnas av delad eller gemensam försvarsplanering med Finland och nära samverkan med Nato-länder, inklusive gemensamma övningar med amerikanskt bombflyg. Utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiken måste hänga ihop.

Begreppet handlingsfrihet är ofta förekommande i den säkerhetspolitiska diskussionen, därför finns skäl att problematisera begreppets användning.

När regeringen underströk att den militära alliansfriheten ger Sverige ”handlingsfrihet”, samtidigt som Sverige driver en solidarisk säkerhetspolitik, som bygger på att andra länder ska kunna lita på att Sverige inte kommer att stå passivt om ett nordiskt land eller EU-land drabbas av civila kriser eller militära angrepp, så framstod det som motsägelsefullt. Under kalla kriget innebar ”handlingsfrihet” inte minst att Sverige skulle kunna agera för att stå utanför en konflikt – i förhoppning om att självt inte attackeras.

Sverige hade alltså förr handlingsfrihet inom ramen för då gällande doktrin, men de facto begränsad handlingsfrihet i att ändra själva doktrinen, eftersom det hade påverkat Finlands situation. Skulle Sverige angripas var dock läget ett annat.

Idag är situationen den omvända.

Sverige har idag per definition handlingsfrihet gällande den säkerhetspolitiska doktrinen. Vi har inte, som vissa länder bindningar i vår egen konstitution, ej heller i internationella fördrag, ej heller i praktiken hinder av typen Vänskaps-, samverkans- och biståndsavtalet, VSB, för att göra självständiga vägval. Vi accepterar tvärtom inga hinder för vår handlingsfrihet gällande val av doktrin.

Så gällande förändring av doktrin har Sverige full handlingsfrihet. Att i beskrivningen av den säkerhetspolitiska linjen införa formuleringar som innebär ställningstaganden emot medlemskap i Nato reducerar dock handlingsfriheten.

Inom ramen för den solidariska säkerhetspolitiken och nu gällande doktrin strävar Sverige inte, som under neutralitetsåren, efter handlingsfrihet, utan tvärtom efter förutsägbarhet. Det följer av solidaritetsförklaringen att grannländer ska kunna lita på att Sverige inte kommer att stå passivt om kris eller konflikt drabbar dem. Handlingsfriheten gäller numera enbart hur Sverige ska agera solidariskt, inte huruvida Sverige ska agera solidariskt.

Inom ramen för nu gällande doktrin begränsas handlingsfriheten av insikten att det stöd Sverige är berett att ge till andra länder också är det stöd Sverige vid behov kommer att få av andra länder. EU-fördraget, som Sverige är bundet av, har också solidaritetsklausuler som står i motsats till den gamla typens ”handlingsfrihet”. Sverige har inte längre valet att stå passivt eller vid sidan av en konflikt, bara möjlighet att avgöra på vilket sätt vi agerar solidariskt.

Neutralitetsoptionen är uttryckligen bortskriven sedan 2009. Detta tog också medvetet bort handlingsfrihet inom doktrin till förmån för den solidariska säkerhetspolitiken.

Med andra ord, kan det kanske beskrivas så här:

  • Kalla Kriget: Förutsägbarhet gällande doktrin – handlingsfrihet skulle finnas inom doktrin
  • Idag: Handlingsfrihet gällande doktrin – förutsägbarhet ska finnas inom doktrin

De senaste åren har som visades ovan dock präglats av reduktion av handlingsfriheten gällande doktrinen, genom bortskrivande av Nato-medlemskap, men hänvisning till svensk handlingsfrihet inom doktrinen. Det riskerar att i omvärlden skapa frågor kring hållbarheten i den solidariska säkerhetspolitiken och förutsägbarheten i Sveriges agerande. Bedömningen av hållbarheten i gemensam eller med andra stater delad försvarsplanering påverkas också.

Intressant är att den gemensamma eller delade försvarsplanering som Sverige numera kan upprätthålla med andra länder under neutralitetspolitikens tidevarv hade ansetts vara själva definitionen av ett agerande som stod i strid med den militära alliansfriheten, eftersom den kunde uppfattas vara riktad mot tredje land. Därmed skulle kalla krigets Sverige riskera att förlora handlingsfriheten och bli indraget i krig i närområdet.

Handlingsfrihet kan användas i olika syften men är också ett ord från en förfluten tids säkerhetspolitiska doktrin och står då i motsats till den förutsägbarhet och trovärdighet som Sveriges agerande i solidaritet med andra länder måste bygga på.

I Del 3 kommer oenigheten om den säkerhetspolitiska linjen och dess beskrivning, liksom vägen framåt, att belysas.

Författaren var handelsminister 2006-2007, försvarsminister 2007-2012 och är idag konsult och delägare i affärskonsultfirman Rud Pedersen. Texten är skriven som privatperson.
Bild: Shutterstock.com

Mer av samma skribent