De baltiska staterna. Foto: Shutterstock.com

Efter den ryska revolutionen och freden i Brest-Litovsk 1918 utropade de tre baltiska staterna sin självständighet. Härvid påverkades man av utvecklingen i Polen och Finland. Oberoendet gick inte att realisera utan strid. Rådsryska förband och deras lokala allierade, nationella styrkor och utländska, speciellt tyska frikårer men även finska förband och en del svenska frivilliga, slogs sedan den tyska armén efter vapenstilleståndet i november 1918 dragit sig tillbaka. Det ryska inbördeskriget berörde särskilt den norra delen av Baltikum.

Men 1920 erkände Ryssland de tre nya staterna Estland, Lettland och Litauen. Deras säkerhetspolitiska problem blev snart uppenbara och särskilt under 1920-talet föremål för diskussion också i Sverige. Om detta kan man läsa i Wilhelm Carlgrens ”Sverige och Baltikum” (1993). Till att börja hade de tre länderna från både den svenska tiden – för Estlands och Livlands del – och 200 år av ryskt styre inte samma statsrättsliga identitet och tradition som gällde i det tidigare storfurstendömet Finland – som kunde åberopa 1734 års lag och 1772 års svenska författning – och det gamla kungariket Polen. Deras parlamentariska utveckling förblev under mellankrigstiden ganska instabil och ändade i alla tre fallen med ett auktoritärt enmansstyre.

Vidare fanns det många som fruktade att när det ryska Ryssland hämtat sig kunde de tre ländernas öde vara hotat. När statsminister Edén yttrade sig i ämnet till hemliga utskottet vid 1919 års riksdag gav man inte de nya staterna stora chanser att bli erkända. I alla händelser skulle det kunna bli farligt att engagera sig för deras sak, eftersom de då kunde råka i krig med ett pånyttfött Ryssland. Flera svenska utrikesministrar, tydligast Erik Palmstierna 1920, svalare Hjalmar Branting 1922 och svalast Östen Undén 1925 – i ett brev till sin bror Torsten som var sändebud i Riga – betonade dock att de tres självständighet var ett svenskt intresse, ”medelbart… och av viss vikt” (Undén). Men samtidigt var det uppenbart att man från svensk sida gjorde en tydlig skillnad mellan Finland och de baltiska staterna. Finlands framtid var, hävdade utrikesminister Undén 1925 ett direkt svenskt intresse. Det erfarna danska sändebudet i Stockholm, Erik Scavenius – tidigare mångårig utrikesminister – noterade 1928 distinktionen i en rapport till Köpenhamn. Sverige skulle med beklagan men med ro acceptera att de baltiska staterna åter fördes in under ryskt styre.

Vilka lösningar såg man då för de baltiska staternas del? Särskilt från polskt håll – Polen hade ju 1919-1920 legat i krig med den ryska rådsunionen – ville man gärna se en allians mellan randstaterna Finland, Estland, Lettland och Polen; Litauen lämnades till följd av gränstvisten med Polen därhän. En politisk allians i enlighet med denna s k randstatspolitik rönte i början av 1920-talet visst stöd i Finland, men förkastades av riksdagen 1922 och ledde till utrikesminister Rudolf Holstis avgång. Samarbetet fortsatte dock till mitten av 1920-talet. Medlemskapet i Nationernas Förbund antogs vidare som i många mindre medlemsländer i början av dess tillvaro ge visst skydd. Men också andra modeller debatterades.

I en längre PM som den avgående chefen för svenska UD:s politiska avdelning, Torvald Höjer d ä, skrev 1923 diskuterade han de tankar på Östersjöns neutralisering som rörde sig i tiden. Enligt Höjer var dessa idéer huvudsakligen av två slag: antingen en total eller proportionell marin avrustning av kuststaterna eller skapandet av ett mare clausum. Sannolikt upplevde man på en del håll den brittiska flottans agerande just åren 1919-1920 som ett memento. Om man kunde genomföra ett slags neutralisering skulle den brittiska flottan få fortsatt fritt rörelseutrymme i Östersjön. Särskilt den senare modellen med ett mare clausum skulle vidare lägga ett stort säkerhetspolitiskt ansvar på Sverige och Danmark som bevakare av inloppen till Östersjön. Resurser saknades egentligen för denna uppgift och de politiska avgöranden som skulle kunna uppstå kunde bli delikata. I Stockholm trodde man inte att Danmark skulle vilja ta på sig rollen.

En ytterligare modell lanserades av Torsten Undén i Riga, nämligen att de tre staterna skulle bli föremål för ett tysk-ryskt garantifördrag, till vilket andra stater sedan skulle kunna ansluta sig. Men Stockholms linje förblev, trots det för Sverige numera fördelaktiga strategiska läget, att inte politiskt utnyttja detta. Ekonomiskt och kulturellt samarbete, men inga politiska åtaganden. Intressant nog tycks man åren efter första världskriget inte ha tänkt på att om och när Sovjetunionen och/eller Tyskland återfått något av sin militära vikt ett mare clausum, också på ett annat sätt än vaktrollen i Öresund och Bälten, skulle vara till nackdel för de mindre strandstaterna och i framtiden kunna leda till stor sovjetisk eller tysk marin dominans. Begreppet ”Fredens hav” blev ju sedan den sovjetiska, numera också ryska politik som man från svensk sida alltsedan dess motsatt sig.

Sverige har liksom övriga strandstater och andra makter baserat sin politik på att Östersjön är en ”common domain”, inte ett slutet hav. Estlands, Lettlands och Litauens säkerhetspolitiska problem fick ingen lösning under dessa republikers första tjugo år. Sovjetunionen ockuperade dem 1940 sedan Moskva 1939 efter Molotov-Ribbentroppakten ha tilltvingat sig militära baser. Tyskland ockuperade hela regionen 1941-1944. Först 1991 – Litauen förklarade sig dock suveränt redan 1990 – återfick de sin självständighet och erkändes av Ryssland och omvärlden. Efter en ibland trevande attityd åren före och omedelbart efter självständighetsförklaringarna 1990 och 1991 blev den svenska politiken snart en helt annan än 1920-talets passivitet. Åtskilligt ekonomiskt och tekniskt stöd plus från mitten av 1990-talet krigsmaterial från våra överskottsförråd fann med tiden vägen till framför allt Estland och Lettland medan Danmark verkade i Litauen. Finland koncentrerade sig i början på Estland, men senare i samspel med EU byggde upp ett gränsförsvar i alla tre staterna, enligt finsk modell.

Regeringen Bildt lade ner mycken möda på att få ut de ryska förband – 125 000 man – som var baserade i Baltikum, stänga radarbasen Skrunda och ubåtssimulatorn i Paldiski. Fortsatt rysk närvaro i de nu åter självständiga staterna skulle inneburit både ett hypotek på suveräniteten och ett hot mot freden. Denna till slut lyckosamma process, som givetvis var central för den återuppståndna suveräniteten, har beskrivits av Lars Peter Fredéns båda böcker i ämnet; Fredén spelade en betydande roll i skeendet. Men hur skulle våra tre grannstater på lite sikt lösa sina säkerhetsproblem? Liksom på 1920-talet fanns nu ett möjlighetsfönster medan Ryssland var svagt. Deras samfällda strävan var att mot bakgrund av de historiska erfarenheterna förankra sig så nära Västeuropa som möjligt. Det skulle leda till att de 2004 blev medlemmar i både EU och Nato.

Från svensk sida understödde vi ansökan att inleda förhandlingar med EU enligt den s k regattamodellen, vilket innebar att ett antal ansökarländer skulle börja förhandla samtidigt och gå vidare i den takt de kunde pricka av de olika kapitlen i EU-fördraget. När det gällde Nato hävdade Ingvar Carlssons och Göran Perssons regeringar att detta var de enskilda staternas val, vilket om man så ville kunde tolkas som ett indirekt stöd för en ansökan. EU- medlemskapets betydelse för moderniseringen av de baltiska samhällen var avgörande, men Natomedlemskapet gav stadga för hela Östersjöområdet.

Nu kan man hävda att Estland, Lettland och Litauen, i Rysslands omedelbara grannskap, är alliansens mest utsatta länder. Det problem som under anslutningsprocessen och Putins första år vid makten inte tedde sig särskilt påtagligt, har efter det rysk-georgiska kriget 2008, den folkrättsstridiga ryska annekteringen av Krim och interventionen i östra Ukraina fått skarpare konturer. Man har t om i den säkerhetspolitiska debatten ibland talat om Narva som nutidens Berlin, varvid man givetvis menat att ett konkret hot mot Baltikum, symboliserat av den estniska, men huvudsakligen av ryssar bebodda, staden Narva skulle kunna utlösa en allvarlig världskris. Den målmedvetna estniska satsningen i Narva har dock förhindrat en Transnistrienliknande utveckling i nordöstra Estland.

För att möta denna risk har Nato under nu ett antal år dels arrangerat roterande luftbevakning i de tre staterna, som alla saknar egna flygvapen, dels roterat mindre kontingenter arméstyrkor från andra Natoländer i regionen. I Polen har Nato gått längre utan att formellt stationera förband i landet. Dessa arrangemang är avsedda att fungera som avskräckning och snubbeltråd och signalera till Moskva att angrepp mot de tre staterna skulle utlösa artikel 5 och riskera en öppen konflikt. Den konkreta frågan om hur alliansen skulle kunna försvara Estland, Lettland och Litauen är därmed inte besvarad. Det beror rimligen på hur lång förvarning man skulle få. När en amerikansk strategisk expert för några år sedan i Stockholm fick frågan om hur de baltiska staterna skulle kunna försvaras, svarade denne att det främst kunde komma att behöva ske från ”outside the zone of lethality”, varmed rimligen menas med ballistiska missiler eller kryssningsrobotar, t ex från plattformar i Nordsjön. En eventuell angripare bör således räkna med en mer eller mindre automatisk upptrappning.

I den svenska Natodebatten har ofta gjorts gällande att Sverige nu under en konflikt om Baltikum inte skulle kunna förbli oberört, och mer eller mindre automatiskt dras in. Detta bär sannolikhetens prägel. Man hänvisar också till vår ensidiga solidaritetsförklaring från 2009. Att öarna i Östersjön och svenskt territorium i en konflikt i Baltikum skulle få ökad specifik strategisk vikt är otvetydigt. Vilka är då likheterna och olikheterna när det gäller de baltiska staternas säkerhetsproblem 1919 och 2019 och vårt förhållande till dessa utmaningar? Estlands, Lettlands och Litauens säkerhet måste idag liksom 1919 ses som ett utflöde av deras geopolitiska läge. På 1920-talet liksom idag rör detta små staters grannskap med en stormakt. Då försökte man framför allt lösa det genom en allians av fyra av fem av Sovjetunionens nordliga randstater, uppbackade av Frankrike som underhöll särskilt nära relationer med Polen. Randstatsalliansen saknade till slut en tillräcklig substans och specifik vikt. Natomedlemskapet och Lissabonfördragets art 42:7 är trots allt ett betydligt säkrare ryggstöd. Därtill är de tre staterna idag stabila liberala demokratier och väl integrerade såväl i ett nordligt som ett vidare europeiskt sammanhang, vilket ju medför att deras säkerhet, särskilt när spänningen ökar måste analyseras i detta ljus.

De säkerhetspolitiska problemen rörande Östersjön brukar ibland jämföras med dem i Svarta Havet. Dessa var nyligen föremål för en konferens i Svenska Atlantkommitténs regi. Härvid kunde man på nytt konstatera att den ryska dominansen naturligtvis är avsevärt mera markant i den senare havsregionen än i den förra. Strandstaterna i Svarta Havet består förutom Ryssland av två obundna, Ukraina och Georgien, och tre Natostater, Rumänien, Bulgarien och Turkiet, alla utom det senare landet institutionellt och ekonomiskt ännu ganska bräckliga statsbildningar. Svarta Havet är dessutom, till följd av den militära konflikten med Ukraina, de facto-samarbetet med Turkiet och Rysslands roll i Mellanöstern viktigt för detta lands förmåga att projicera makt utanför regionen, d v s i Mellanöstern. Detta gör det politiska utrymmet för de svagare fyra strandstaterna mera begränsat. De är avsevärt mera utsatta än de institutionellt och ekonomiskt stabilare strandstaterna i Östersjön. Den konkreta frågan om hur man skall försvara de baltiska staterna förblir emellertid central. Detta blir inte minst fallet om man nu mot bakgrund av Donald Trumps uppenbara skepsis mot Nato börjar diskutera det reella innehållet i alliansfördragets artikel 5 samtidigt som alliansen vidtagit viktiga steg för våra grannländers säkerhet.

Författaren är Ambassadör och docent.

Mer av samma författare