av Bo Richard Lundgren
Historikern Gunnar Wetterberg har skrivit flera böcker om Axel Oxenstierna. I en essä betitlad Axel Oxenstierna – Furstespegel för 2000-talet gör han jämförelser med vår egen tid. Det är en ytterst läsvärd publikation som ger oss information om vilka problem och ofullkomligheter som kanslern hade att hantera. Men Wetterberg pekar också på likheter med de problem och brister som svensk statsförvaltning uppvisar idag. Sådana brister har, enligt min mening, blivit väldigt tydliga i samband med statsmakternas ambitioner att åter bygga upp det svenska totalförsvaret. De områden jag har valt att nedan översiktligt behandla är statsförvaltningens strukturer, effektivitet och kompetens ur ett totalförsvarsperspektiv.
Strukturer
Axel Oxenstierna skapade strukturer som skulle länka besluten och åtgärderna i hållbara banor. En viktig del handlade om att göra en tydlig rollfördelning mellan olika nivåer och de olika ämbetsverken. Kanslern hade också blick för den fara som låg i tendenserna till kollegial självgodhet. Därför föreskriver 1634 års regeringsform att kollegierna skulle ”till konungens och rikets tjänst räcka varandra handen”.
När vi nu betraktar dagens struktur som skall genomföra en återuppbyggnad av totalförsvaret kan vi konstatera att den statliga organisationen på den högsta nivån knappast utmärker sig för klarhet vad avser rollfördelning och uppgifter. Vi har en ordning i Regeringskansliet som innebär att uppgifter som rör den militära delen har lagts på Försvarsdepartementet och den civila delen på Justitiedepartementet; ett departement som inte har vana eller tillräckliga resurser att hantera totalförsvarsfrågor. I ett totalförsvarsperspektiv är det dessutom inte alltid lätt att skilja på militära och civila frågor. Denna rollfördelning har gjorts trots att regeringen i olika sammanhang betonat vikten av en sammanhållen planering. På regeringsnivån är alltså rollfördelningen högst bekymmersam.
Man kan också hysa farhågor om hur frågorna kommer att hanteras på central myndighetsnivå. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB, sorterar under Justitiedepartementet. MSB skall, enligt sin instruktion, ansvara för frågor om civilt försvar. MSB har dock under många år underlåtit att genomföra en planering för civilt försvar bl a med hänvisning till att uppdraget inte varit tillräckligt tydligt och att krisberedskapen bedömts utgöra en tillräcklig grund.
Nu har Försvarsberedningen föreslagit att MSB ska leda arbetet på central nivå med att bygga upp ett nytt totalförsvar på civil sida. Beredningen har också pekat ut MSB att vara ”en myndighet för civil ledning och samordning”. Vi får hoppas att myndigheten nu tar denna roll på stort allvar. Om så inte sker kommer den politiska ambitionen om ett nytt totalförsvar inte att kunna förverkligas.
Mot denna bakgrund vore det välgörande om den politiska nivån idag – i likhet med Oxenstierna – funderade extra noga över problematiken kring strukturer och ansvarsfördelning. Även mycket goda politiska ambitioner riskerar att haverera i byråkratier som präglas av otydlighet, revirstrider eller bråk om uppgifter och mandat.
Utan dröjsmål
Oxenstierna krävde att kollegierna (ämbetsverken) skulle se till att ärendena handlades sakkunnigt och utan dröjsmål. Låt oss titta lite på hur beslutsprocessen i princip går till. Försvarsberedningen, som är ett rådgivande parlamentariskt tillsatt organ, lämnar förslag. Dessa förslag omsätts i regeringspropositioner och riksdagsbeslut. Regeringen kan dock dra benen efter sig om det är förslag som inte faller regeringen på läppen trots parlamentarisk enighet. En vanlig metod är att begrava förslag i utredningar eller långa beredningstider. Statsmakternas beslut skall sedan omsättas i regleringsbrev till myndigheterna, helst med åtföljande penningåse efter det att myndigheterna äskat medel. I den svenska förvaltningskulturen tar det alltså mycket lång tid att omsätta politisk vilja till konkreta åtgärder.
När beslutade den politiska nivån att totalförsvaret skulle återuppbyggas? Jo, tydliga signaler kunde avläsas redan år 2013 i direktiven till den förra försvarsberedningen. Och de förslag som den nuvarande försvarsberedningen lämnar syftar på åtgärder som skall genomföras under perioden 2021-2025. Det innebär att när de viktigaste åtgärderna är vidtagna har det gått tolv år!
Kompetens
Oxenstierna hade också tydliga åsikter om statstjänstemännens kompetens. Hans kärnfulla formuleringar förtjänar att återges:
Man måste i distributionen av alle kall och officier (tjänster och ämbeten), men särdeles i krigsväsendet, se på var och ens kapacitet och varken på vänskap eller frändskap, på det riksens tjänst icke går tillbaka och de själva komma till olycka.
Det problem som alltså sysselsatte Oxenstierna var den kompetens som statstjänstemannen i gemen behövde ha. Det gällde både formell utbildning och inställningen till uppgiften som statens tjänare. Efter studier i Tyskland hade han själv satt sig i ”gamla arkivet” och läst statshandlingar från de gångna hundra åren, innan han inledde sin bana som statsman. Senare skisserade han samma lärogång som introduktion för andra unga förmågor.
Wetterberg menar att ett sådant program fortfarande skulle ha fog för sig, och hävdar att vår tids valhänta inskolning av nyanställda regeringstjänstemän skulle ha fått den gamle kanslern att rysa. Det är säkert en riktig förmodan. Själv vill jag tillägga att arbetet med att åter bygga upp totalförsvaret väsentligen hade underlättats om nuvarande tjänstemän i Regeringskansliet och på myndighetsnivå hade ”gått tillbaka till arkivet” i Oxenstiernas anda och skaffat sig elementära kunskaper om hur det gamla totalförsvaret var uppbyggt.
Oxenstierna framhåller också den offentliga tjänstens särart. Det krävs något annat och mer av den som arbetar i rikets tjänst. Därför måste kraven ställas högre på ämbetsmännens kunskaper och erfarenheter lika väl som på deras respekt för kronans krav. I dagens Sverige skulle han antagligen ha förordat mer professionalism och större öppenhet vid rekryteringen av statliga chefer, menar Wetterberg.
Slutsatsen av denna korta genomgång är att Sverige, även idag, skulle må bra av en statsman av Oxenstiernas kaliber. Han var intellektuellt öppen och beredd att ompröva även egna beslut när resultatet visade sig inte fungera. Med en sådan ledare vid rodret kanske vi kunde få ett regeringskansli som kan hantera totalförsvarsfrågor på ett rationellt sätt. Vi kanske skulle undvika ”kollegial självgodhet” och få kompetenta tjänstemän som såg till rikets bästa och ”räckte varandra handen”. Med en sådan ordning skulle det kanske inte behöva ta tolv år innan ett fungerande totalförsvar börjar ta form.
Författaren är tidigare avdelningschef vid Försvarshögskolan och ledamot av KKrVA.
