av Robin Häggblom
En av de större säkerhetspolitiska förändringarna under 2000-talet är det näst intill totala sammanbrottet av nedrustningsarbetet mellan USA och Ryssland. Skeendet har tagit sig många olika former, allt från användandet av kemiska stridsmedel i Västeuropa till frågor rörande tillämpningen av avtalet om konventionella styrkor i Europa (CFE-avtalet). Men ingenstans är det så uppenbart som i fallet med kärnvapennedrustningen.
Affischnamnet för detta näst intill totala sammanbrottet är INF-avtalet om avskaffandet av medel- och kortdistansrobotar som numera är dött efter att USA utträtt till följd av ryska brott mot avtalet. Samtidigt är det inte det enda mörka molnet på nedrustningshimmelen. Även ABM-avtalet om begränsning av antiballistiska missilsystem (i strid med svensk nomenklatur används “missilsystem” i officiella dokument) är numera suspenderat, taktiska kärnvapensystem regleras inte heller av några bindande avtal förutom unilaterala löften från tidigt 90-tal (s k Presidential Nuclear Initiatives), och Startavtalet från 2011 (New START) går ut om två år. Det sistnämnda är kanske den viktigaste frågan, då det för tillfället är det enda avtal som efterlevs av båda parter. New START innehåller viktiga och i nuläget unika inspektionsmekanismer, men framtiden för avtalet ser i dagsläget osäker ut. Inga diskussioner har förts om att förhandla fram ett nytt avtal till 2021, och med tanke på de komplexa frågor det berör håller sanden på att rinna ur timglaset. Den bästa möjligheten för att undvika en framtid utan nedrustningsavtal ser ut att vara en förlängning av avtalet med ytterligare fem år, men förslaget har mottagits med kyla från officiellt håll. President Trump har offentligt kritiserat New START, och i maj rapporterade Reuters baserat på anonyma källor i Vita Huset att ett beslut om en potentiell förlängning kommer att tas först nästa år. Det är oklart om detta handlar om förhandlingstaktik, eller om den amerikanska administrationen ännu inte bestämt sig för om de stöder en förlängning. Ytterligare frågetecken kring processen skapas av det amerikanska presidentvalet 2020, samt problemen som de senaste presidenterna haft i samarbetet med kongressen kring nedrustning då dessa är inrikespolitiskt infekterade frågor i USA.
I vilket fall föreligger en reell möjlighet att vi inom två år för första gången sedan SALT I undertecknades ett halvt sekel tidigare kommer att stå utan några som helst inspektionsmekanismer och begränsningar av antalet kärnvapen.
Det är lätt att i det här skedet påstå att vi står inför en unik händelse som saknar historiska förlagor, men det är en något förhastad analys. Det finns de facto ett motsvarande händelseförlopp från 1900-talets första hälft som kan ge oss ledtrådar om en potentiell framtid, nämligen “slagskeppsferierna”.
Slagskeppsferierna och Washingtonkonferensen
1916 drabbade brittiska Royal Navy samman med tyska Kaiserliche Marine i vad som kommit att betecknas som Skagerackslaget. 64 slagskepp och slagkryssare deltog, 37 brittiska och 27 tyska. Det här kom att bli det största sjöslaget genom tiderna mätt i antalet bepansrade slagskepp, då den allmänna krigströttheten efter första världskriget och insikten om vilka summor som investerats i kapprustningen av slagskepp innan krigsutbrottet kom att bana väg för en historisk nedrustningsprocess. Washingtonkonferensens slutdokument 1922 dikterade inte bara högsta sammanlagda tonnage för olika nationers slagskepp utan också högsta tillåtna deplacement per fartyg, och inkluderade en minsta livslängd om 20 år. Sammantaget innebar begränsningarna att stora mängder slagskepp skrotades, gamla moderniserades till oigenkännlighet, och inga nya slagskepp kölsträcktes på flera år. Avtalet följdes upp av Londonkonferenserna som 1930 införde begränsningar gällande mindre örlogsfartyg och 1936 förhandlades ett nytt avtal om slagskepp fram för att ersätta Washingtonavtalet som efter femton år i kraft skulle gå ut nyårsafton samma år. Ett avtal togs fram, men i slutändan vägrade Japan och Italien att underteckna det. Försöken att få en fortsättning på avtalet undergrävdes också av att Storbritannien året innan på egen hand undertecknat ett bilateralt avtal med Tyskland som tillät en tysk flotta om en tredjedel av den brittiska. Detta gjordes trots kraftiga franska protester, som menade att det stod i strid med Versaillesfredens villkor. I praktiken kom Londonkonferenserna att markera slutet på slagskeppsferierna och inte en förlängning av dem. Inom det närmaste decenniet skulle varv i alla stormakter åter kölsträcka nya moderna slagskepp. Aldrig mer skulle slagskeppen begränsas av avtal.
Vad blev då resultatet när femton år av kraftigt reglerade nybyggnation tog slut? Den viktigaste iakttagelsen är att det inte fanns möjlighet att snabbt återta förmåga. De stora flottorna från första världskriget var skrotade, och t ex den brittiska flottan hade endast tolv slagskepp och tre slagkryssare när ferierna tog slut. Slagskepp tog tid att bygga, och på det knappa decennium som skulle gå innan andra världskrigets slut byggdes sammanlagt bara 27 nya slagskepp i hela världen. Av dessa stod dessutom USA ensamt för en dryg tredjedel. Samtidigt hade femton år av återhållsamhet gjort det svårt att fullt ut ta till vara de tekniska möjligheter som nu erbjöds i den oreglerade verklighet som bröt fram 1936. Flera av de mer ambitiösa slagskepp som ritades och byggdes i slutet av 1930-talet, speciellt de tyska som led av effekterna från det totala byggstoppet sedan 1918, led av barnsjukdomar och olika tekniska missöden (Bismarck-klassens problem med att styra med enbart motorvarvtal är det mest berömda exemplet). Som kontrast var de fem brittiska slagskeppen av Georg V-klassen planerade med överdriven försiktighet. Klassen sjösattes mellan 1939 och 1942, och utgjorde de enda brittiska slagskepp byggda efter Londonkonferensen som kom i tid för att delta i andra världskriget. Dessa byggdes med klenare huvudartilleri än tidigare brittiska klasser, då det i början av projekteringsarbetet gjorts bedömningen att Londonkonferenserna skulle resultera i att 356 mm antogs som största tillåtna kaliber. När väl avtalet undertecknades var det försent, och den politiska viljan att växla kaliber fanns inte heller. Den efterföljande Lion-klassen avbeställdes 1940 efter att två fartyg kölsträckts då det antogs att de inte skulle hinna bli klara i det pågående kriget, bland annat till följd av förväntade förseningar med att ta fram nya tyngre pjäser (406 mm). Som jämförelse är de helt nya ryska system som utvecklas som ett svar på USA:s utträde ur ABM-avtalet fortfarande på försöksstadiet sjutton år efter utträdet. På samma sätt lär INF-avtalets kollaps knappast leda till nya operativa förmågor på kort sikt, annat än när det handlar om system i stil med markbaserade versioner av existerande sjöbaserade system (BGM-109 Tomahawk är den självklara kandidaten).
Lärdomar för vår tid
I korthet kan man då konstatera att sammanbrottet av nedrustningsavtalen visserligen ledde till en ny kapprustning, men att man trots den impuls som andra världskriget gav aldrig kom i närheten av de som rått innan Washingtonavtalet. Orsakerna var mångfacetterade, men de som har bärighet på dagens frågeställningar kring kärnvapennedrustning är bland annat svårigheterna med att på kort tid återuppta förlorade förmågor samt möjligheten att skala upp begränsade produktionslinjer. Frågor kring hur den tekniska utveckling under tiden som nedrustningsavtalen varit i kraft påverkar nya system uppkommer också, och man ställs inför alternativ med stora tekniksprång (och där tillhörande risker) alternativt att låta en potentiell motståndare få ett teknologiskt övertag.
Parallellt kan nedrustningen sägas ha bidragit till att utvecklingen av att besläktade oreglerade förmågor fått större vikt. I fallet med slagskeppen ledde begränsningarna till att ett antal skrov byggdes om till hangarfartyg vilka kom att spela viktiga roller för flera länders framväxande marinflyg. På motsvarande sätt som hangarfartygens framväxt gjorde att resurser som två decennier tidigare oavkortat skulle gått till slagskepp, 1936 kom att delas mellan flera fartygsklasser lär inte heller INF-avtalet omedelbart leda till en storsatsning på markbaserade kryssnings- och ballistiska robotar i spannet 500 till 5,500 km. US Army satsar redan från tidigare på förmågor som har ungefär samma möjligheter att påverka slagfältet, såsom Strategic Strike Artillery Cannon, och sjö- och flygbaserade kryssningsrobotar har samma förmåga att slå mot precisionsmål med konventionella stridsspetsar eller kärnvapen som en landbaserad Tomahawk.
Samtidigt är det av vikt att notera att precis som skiftande maktbalanser och nya aktörer kom att orsaka slitningar i Londonkonferenserna så är frågan om ett modernt nedrustningsavtal rörande kärnvapen verkligen ska förhandlas fram bilateralt? Det att medelstora kärnvapenländer tar i bruk system med längre räckvidd och fler stridsspetsar skapar politiskt tryck i främst USA men också Ryssland på att inte sitta ned vid ett bord som inte inkluderar Kina, men också Indien och Pakistan. Det skapar i sin tur nya frågetecken, då dessa medelstora kärnvapenländer lär ha svårt att se några fördelar i att gå med i diskussioner om begränsningar av deras arsenaler.
I slutändan är det viktigt att komma ihåg att de omedelbara konsekvenserna av en värld utan nedrustning inte nödvändigtvis mäts i antalet kärnvapenstridsspetsar, utan i den osäkrare säkerhetspolitiska miljö som skulle uppstå om alla inspektionsmekanismer kopplade till kärnvapen och deras bärare föll bort. Sammanbrottet av slagskeppsbegränsningarna ledde inte till andra världskriget, men var ett direkt symptom av de skeenden som påverkade världspolitiken i slutet av 30-talet och kom att störta Europa över branten tre år efter den sista Londonkonferensen. Förhoppningsvis blir kärnvapenavtalens fortsatta historia muntrare.
