Ord: Президентское послание (Prezidenstskoje poslanije) – Den ryska presidentens årliga linjetal

Vad är väl ett linjetal på slottet, kan man undra så här i juletid? Är det verkligen så viktigt att det förtjänar ett blogginlägg? Men presidentens poslanije och det faktum att det inte blir något sådant i år säger en hel del om rysk politik och om hur den har förändrats under 2022.

Vi börjar med det formella. Konstitutionen från 12 december 1993 ålägger presidenten att varje år leverera ett linjetal till parlamentet, det vill säga till överhuset, federationsrådet, och underhuset, duman, gemensamt. I talet ska presidenten ange huvudlinjerna för sin utrikes- och inrikespolitik. Visserligen ligger paragraf 84:f, som anger detta, i det kapitel som heter ”Presidentens befogenheter”, men andan i konstitutionen är här att presidenten, som den verkställande maktens främsta företrädare, ska redovisa för den lagstiftande makten vilken politik som planeras. Det är sedan också parlamentets underhus som beslutar om budgeten för dessa planer.

Så var tanken när konstitutionen skrevs och antogs. Inget kunde vara längre ifrån hur poslanijen idag levereras. Vi börjar med att kika närmare på hur och var detta linjetal numera levereras. Presidenten inställer sig inte i parlamentet; det är dumaledamöterna och federationsrådets senatorer som förväntas, ibland med kort varsel, inställa sig i en sal. Snarare än att presidenten står till svars inför den lagstiftande församlingen är det parlamentsledamöterna som förväntas applådera och demonstrera sin lojalitet. Ofta levereras poslanijen i en av de överdådigt förgyllda salarna inne i Kreml och Vladimir Putin tenderar att anlända sent medan åhörarna ska ha intagit sina platser i god tid. Och det är inte bara dumaledamöter och senatorer utan även guvernörer, ministrar, myndighetschefer och överhuvudena för landets stora religiösa samfund som ska vara på plats vid detta tillfälle.

Det är dock inte bara dramaturgin som går emot andan i paragraf 84. Även frågan om när talet hålls har blivit en fråga om presidentens tycke och smak. Tidpunkten på året har varierat avsevärt och tendensen är att det drar ut på tiden. Boris Jeltsin höll fyra av sina sex linjetal i februari, två i mars. Putin inledde sin mandatperiod formellt först efter att ha blivit vald till president för första gången i mars 2000. Det anfördes som argument för att senarelägga linjetalet, till juli 2000, men Putin var tillförordnad president redan från den 1 januari samma år. Det borde därmed ha varit möjligt att leverera linjetalet så fort han blivit vald. Under resten av hans två första mandatperioder kom dock linjetalen i april eller maj varje år. Medvedev däremot drog ut på det hela till november samtliga år utom det sista då han sladdade in med poslanijen den 22 december 2011. Putin valdes åter till president i mars följande år, men fortsatte att hålla linjetalen i december 2012–2016. Och 2017, då blev det inget tal alls. Det förklarades som ett sätt att få ordning på periodiciteten, men Sergej Kirijenko, förste vice chef för Presidentadministrationen, angav också att: ”När presidenten anser det nödvändigt att leverera ett linjetal, då gör han det, det är presidentens rättighet.”[1]

Putins kanske mest uppmärksammade linjetal ägde rum 2018. På sovjetiskt manér presenterade han detaljerad statistik över demografi, födslotal och vägbyggnation, och presidenten förklarade att landet nu skulle moderniseras med fiberoptiskt internet och högre produktivitet. I talets andra hälft skickade Putin ett tydligt budskap till omvärlden: Ryssland hade kärnkraftsdrivna robotar med ”oändlig räckvidd”, samt torpeder och undervattendrönare mot vilka västmakterna inte hade något värn. I en vida spridd animerad videosekvens syntes en ballistisk robot landa i Florida. ”Detta är inte en bluff”, tillade han, ett uttryck han återanvände till detta år i kontexten av Ukrainainvasionen. Det verkliga budskapet bortom retoriken, emellertid, var att Ryssland inte kommer att reformeras, och att konfrontationen med västvärlden skulle intensifieras.

Från och med 2018 har också linjetalet kommit i början av året eller som senast i april 2021. Och i år… blir det av allt att döma ett uppehåll igen. Dmitrij Peskov, Putins pressekreterare, har svarat undflyende om när poslanijen ska komma denna höst. Ibland har den varit på väg, ibland är den uppskjuten, ibland har han dementerat konkreta datum som cirkulerat i ryktesspridningen och även uttolkat konstitutionen som att det minsann inte rör sig om kalenderår utan att räkningen börjar från senaste poslanijen.

Nu i december har Peskov även dementerat rykten om att poslanijen endast skulle levereras skriftligen, något som för oss till frågan vad detta linjetal är. Det är inte, eller ska i alla fall inte vara, ett tal som hålls i stundens hetta eller där retoriken är viktigare än själva innehållet. Presidentens linjetal utarbetas i presidentadministrationen där olika avdelningar tar in underlag från ministerier och myndigheter till ett dokument som ska innehålla en generalplan för kommande års politik. Det är således ett fysiskt tal som bevakas av medier och direktsänds i rysk television, därvid ett planeringsdokument.[2] Enligt Rysslands lag om strategisk planering är linjetalet ett av de centrala dokumenten som utarbetas på federal nivå.[3] Att ett av de centrala strategiska planeringsdokumenten inte levereras i tid är således mer än ett inställt tal. Det säger något om att planeringsprocessen är ur led. Militärdoktrinen är försenad liksom det utrikespolitiska konceptet som ska ha förelegat i utkast redan i januari 2022. Det senare är nu på väg enligt ryska uttalanden och ska formellt antas i säkerhetsrådet. Både militärdoktrinen och det utrikespolitiska konceptet är strategiska dokument och inriktande för rysk strategisk planering, liksom även linjetalet.

Förseningar och avsteg från konstitutionen säger oss emellertid enbart lite om den ryska politiska ledningens inre liv, och ska inte tolkas som tecken på någon annalkande kris. Tvärtom faller Putins agerande in i en sekelgammal rysk tradition där ledaren – en tsar, vozjd, chozjajn – just kan anses bekräfta sin maktutövning genom att ställa sig över konstitutionens principer. Det är en form av symbolisk maktutövning som bekräftar ledarens position eftersom agerandet i sig inte medför några sanktioner. Som Kirijenko konstaterade i citatet ovan är frågan om att följa konstitutionens skrivelser eller ej presidentens prerogativ. Kriser kan föreligga på övriga nivåer i samhällskroppen, men inte i dess topp.

Slutligen så, varför är detta alls viktigt? Varför är ett inställt tal 2022 också ett tal eller i alla fall talande i Ryssland 2022?

Poslanijens roll i rysk politik kan både överskattas och underskattas. Dess betydelse kan överskattas eftersom den ceremoni som linjetalet numera innebär i praktiken ägde rum redan den 30 september i år, när Putin tillkännagav att Rysslands annekterade ytterligare fyra ukrainska regioner. Eliten infann sig, väntade länge, applåderade entusiastiskt och talet direktsändes i nationell teve. I mitten av december avhandlade Putin dessutom de flesta politikområdena och planerna för 2023 vid ett digitalt möte med regeringen.

Icke desto mindre finns det åtminstone tre goda skäl att notera att poslanijen inte når parlamentet i år. För det första säger det något om hur beslutsfattande sker idag i Ryssland. Den verkställande makten, med presidenten och hans administration i spetsen, anstränger sig inte ens längre för att ge intrycket att parlamentet har någon betydelse. Beslutsfattandet har blivit än mer koncentrerat till ett fåtal personer runt presidenten och huvuddelen av hans möten med ministrar och tjänstemän tycks ske digitalt eller på många armslängders avstånd. Den etablerade process som tidigare existerade för gemensam beredning av frågor tycks heller inte fungera som förut – det är en av anledningarna till att strategiska dokument dröjer. Det finns en tendens att använda sig av presidentdekret snarare än lagar och flera av de lagändringar som ändå har klubbats igenom har skett som tillägg inför sista remissrundan i lagförslag som redan låg i duman, inte sällan utan att ha något som helst med den ursprungliga lagens ämne att göra.

För det andra, Ryssland ställer förutom poslanijen in även Putins årliga presskonferens och ”direktlinje”, den senare ett tevesänt evenemang där presidenten i ett noga regisserat program sitter i timmar och svara på frågor från ryska medborgare. Det är tydligt att även innehållet i en poslanije vållar problem nu i december. Vad kan presidenten leverera i form av glädjande nyheter och uppmuntrande utsikter inför 2023? Annekteringen av ytterligare regioner har redan firats och Ryssland har därefter tvingats avträda betydande områden som landets styrkor tidigare ockuperade och förklarat som varandes ryska. En synnerligen impopulär mobilisering samt allt annat än muntra utsikter för ekonomin spelar också in. En poslanije ska helst vara hoppingivande, mobilisera förtroende och legitimitet. En ”direktlinje” till presidenten ska vara som ett brev direkt till den gode tsaren som läxar upp bojarerna. Framför allt får beslutet att angripa Ukraina på bred front den 24 februari 2022 inte framstå som ett enormt misstag. Enligt rysk propaganda går allt enligt plan, po planu.

Slutligen kan en uppskjuten poslanije också innebära att det finns en ny plan som Ryssland avser att kommunicera på andra sidan årsskiftet och då helst i samband med ryska framgångar. Att Rysslands president håller an med sitt linjetal ska alls inte tolkas som att faran är över för Ukraina eller att en rysk kollaps är nära. Snarare kommer Ryssland göra allt för att samla ny kraft och visa uthållighet; kalkylen är att väst och därmed även Ukraina kommer att tvingas ge sig till slut.

En uppskjuten poslanije är också en poslanije.

Carolina Vendil Pallin är forskningsledare på FOI och ledamot av KKrVA.
Martin Kragh är biträdande chef vid Centrum för Östeuropastudier vid Utrikespolitiska institutet och docent vid Institutet för Rysslands- och Eurasienstudier vid Uppsala universitet

Noter

[1] Tass, 21 december 2017, https://tass.ru/politika/4831147 (2022-12-19).
[2] Under Boris Jeltsins sista år vid makten höll han relativt korta tal till parlamentet medan själva poslanijen i sin helhet levererades som ett dokument.
[3] Federal lag om strategisk planering, nr. 172-FZ, den 28 juni 2014, https://rg.ru/2014/07/03/strategia-dok.html (2021-02-28).