Förändrade svenska perspektiv
I anslutning till Sveriges och Finlands pågående anslutningsprocess till Nato dyker det ständigt upp kommentarer som avspeglar ett envist kvardröjande svenskt utifrånperspektiv på den västliga försvarsalliansen. Det handlar ofta om sättet att se på relationen Nato – Sverige men också om nationella förbehåll och reservationer.
Inför perspektivet att Sverige snart ingår i Nato behöver tänkandet kraftsamlas till vad Sverige tillsammans med sina allierade vill åstadkomma i Nato, inte på verklighetsfrämmande föreställningar om svensk exceptionalism.
Det gäller inte minst att förstå vad Nato är. Utanförskapet har befordrat bilden av en överstatlig organisation med stor styrka. Bilden av styrka må vara korrekt, men styrkan bygger inte på överstatlighet utan på mellanstatlighet. För alla som lärt känna organisationen på nära håll är det en väl känd sanning att när man talar om Nato som subjekt, så är Nato nästan alltid en kortform för ”Natos alla medlemsstater”. Sverige är snart en av dessa!
Sverige har ansökt om medlemskap i Nato därför att det i likhet med nästan hela övriga Europa ser alliansen mellan Europas stater, USA och Canada, byggd på solidaritet och kollektivt försvar, som det bästa skyddet för Europas och Sveriges frihet och säkerhet. Det är naturligtvis inte någon nyvunnen insikt. Att norra Europas säkerhet i grunden vilar på de europeiska och transatlantiska pelarna har, alliansfriheten till trots, sedan länge varit en självklarhet i både Sverige och Finland. Det nu tjugosjuåriga EU-medlemskapet är en stark markering av den västliga förankringen.
Finland, med en 1300 km lång landgräns mot Ryssland och dyrköpta samtidshistoriska erfarenheter, har dock i det längsta sökt förena sin integration i den västliga gemenskapen med en stabil långsiktig relation österut. Finland avstod av bland annat det skälet i det längsta från att söka medlemskap i Nato. Ställd inför en kompromisslös rysk militär aggressionspolitik har Finland omvärderat förutsättningarna för denna balansakt och sökt medlemskap i Nato.
Hänsyn till Finland har varit Sveriges starka, om inte alltid klart uttryckta huvudargument för fortsatt alliansfrihet. När hänsyn till Finland plötsligt i stället pekade mot en gemensam Natoansökan blev beslutsprocessen i Sverige extremt kort. Det fanns inte längre några bärande argument i annan riktning. Plötsligt tvärdog den inrikespolitiska diskussionen om att Sverige likt Finland behövde deklarera en Natooption. Den fanns nämligen precis under ytan hela tiden. I omvärlden såg man sedan länge vad som verkligen gällde.
Natosamarbetets bärande principer
Natos styrka utgår från den inomeuropeiska och transatlantiska solidaritet som politiskt manifesteras genom Natostadgans artikel fem och som militärt manifesteras genom alliansens integrerade militära planering och samlade militära förmåga. Det är en solidaritet som bärs upp av robusta, gemensamt beslutade stadgar och riktlinjer. Att alliansen under starkt föränderliga yttre förutsättningar bestått och vidareutvecklats under snart sjuttiofem år är i sig ett bevis på Natosamarbetets inneboende styrka.
Det ligger i Natos och alldeles särskilt i dess mindre medlemsländers intresse, att så långt det är möjligt verka för att solidariteten består och förstärks. Det är i det ljuset diskussionen om individuella nationella förbehåll bör ses. Om enskilda medlemmar beviljas förbehåll anträds ett sluttande plan som över tiden riskerar att urholka solidariteten. Det förklarar varför Natos stadga inte ger utrymme för nationella särkrav och varför dess medlemmar konsekvent motsatt sig att formellt sanktionera undantag för nya medlemmar. I de stora utmaningar som både EU och Nato står inför är det viktigare än någonsin att slå vakt om allt som stärker den ömsesidiga solidariteten och tilliten.
Avskräckning och beroligelse – norska begränsningar
Norska och danska exempel anförs ofta som förebilder på att undantag är möjliga och angelägna. Det är viktigt att förstå deras innebörd, historiska bakgrund och utveckling. Det finns en del vanliga missuppfattningar. Till dem hör att de är framförhandlade och överenskomna inom Nato.
Norge har tillämpat vissa nationella restriktiva bestämmelser (detsamma gäller Danmark, men fokus läggs här på Norge). De gäller basering av allierade styrkor och kärnvapen på norskt territorium (”bas- och atompolitiken”) liksom övningsverksamhet i nordöstra Norge.
De norska restriktionerna har varit led i en medveten strävan efter balans mellan en robust avskräckning och vad som på norska kallats beroligelse [ett svåröversatt ord som på svenska närmast motsvaras av ”nedlugnande”, ”dämpande” eller ”förtroendeskapande”]. Norge har velat signalera en defensiv, icke hotfull fredstida Nato-profil utan att ta några onödiga risker. Det har varit viktigt för att jämsides med avskräckningen kunna upprätthålla ett stabilt fredstida samarbete i de stora havsområdena i norr, och inte minst i landområdena i Troms och Finnmarks fylke som gränsar till Ryssland.
De norska restriktionerna gäller i fredstid och baseras på ensidiga regeringsdeklarationer. De har alltså formulerats utan förhandlingar och överenskommelser med allierade eller motparter. De formulerades under alliansens första decennium (baspolitiken formulerades redan i januari 1949, innan Norge anslöt sig till Atlantpakten). De hade då en roll i ett väl övervägt strategiskt balanstänkande i Norden vilket syftade till låg spänning och största möjliga rörelseutrymme för Finland.
De norska restriktionerna är inte infogade i norsk lag. De är politiska deklarationer utan juridiska bindningar. De kan när som helst ändras genom nationella norska politiska beslut, vilket också ständigt betonats från Norge. De är alltså starkt kopplade till ett fortsatt återhållsamt ryskt agerande.
Baspolitiken har lagt restriktioner på permanent stationering av allierade styrkor på norsk jord i fredstid. Vad som därvid konstituerar ”fredstid”, ”styrkor” och ”permanent” bestäms av norska myndigheter och har omdefinierats efterhand. Idag är det tydliggjort att styrkor som fortlöpande roteras inte betraktas som permanenta, att allierade staber och förhandslager liksom basstöd för AWACS-plan och övningar inte strider mot baspolitiken.
Den norska atompolitiken förbjuder permanent lagring av kärnstridsspetsar på norskt territorium i fredstid så länge Norge inte är utsatt för angreppshot. Även när det gäller kärnvapen är det norska myndigheter som avgör vad som är fredstid respektive permanent. Norge deltar aktivt i alla de olika fora inom Nato som hanterar kärnvapenfrågor och har inga reservationer i förhållande till Natos kärnvapendoktrin.
Även om de exakta tolkningarna skiftat så har alla regeringar i huvudsak hållit fast vid de nationellt formulerade kraven. De har dels byggt på förutsättningen om fortsatt rysk militär återhållsamhet, dels på ett implicit stöd från Norges viktigaste Natoallierade, USA. Det ligger nämligen i hela Natos intresse att utveckla europeisk säkerhet med en väl avstämd balans mellan avskräckande försvarsförmåga och samarbetsinriktad dialog. Den balansgången kräver över tiden dynamisk anpassning till förändrade omständigheter.
Det mer aggressiva och provokativa ryska agerandet under de senaste åren har inte passerat oförmärkt. Det norska tolkningsutrymmet har successivt vidgats, vilket bland annat speglas i ett nytt bilateralt avtal med USA. Den amerikanska förhandslagringen, liksom den amerikanska truppnärvaron i Norge, har utökats. Restriktionerna öster om 24:e breddgraden har också mjukats upp och medger idag viss allierad verksamhet.
För att sammanfatta: det handlar i de norska – och danska – fallen om nationella ställningstaganden som i förtroendefullt samförstånd med övriga allierade utformats för att bidra till Natos gemensamma mål.
Det bör i det sammanhanget noteras att även Sverige och Finland haft viktiga roller i det samlade nordiska mönster som utvecklats och som anpassats till skiftande förutsättningar. Sveriges och Finlands försvarsförmåga bidrog under hela det kalla kriget till att ge Norge utrymme för en planering som initialt, d v s i fredstid, vilade tungt på nationell förmåga. Allt hängde ihop!
Norden i Nato
Natostadgan ger i sig inget utrymme för individuella undantag. Alliansen vilar, som redan framhållits, på ett fundament där solidariteten med de överenskommelser som alla medlemmar varit med att om att fatta är en central del. Det är ett fundament som alla medlemsstater, inte minst de mindre, slår vakt om. Nya medlemmar har att acceptera Natostadgan och alla övriga överenskommelser som med konsensus ingåtts mellan alliansens medlemsstater under alliansens snart 75-åriga existens. Som medlemmar är Sverige och Finland efter tillträdet som likaberättigade parter givetvis med och vidareutvecklar allianssamarbetet.
Att alliansens regler och principer gäller alla utan nationella förbehåll, innebär dock inte att medlemskapets tillämpning är lika för alla. Alla medlemmars förutsättningar är olika. En central fråga för de nordiska medlemsstaterna blir att gemensamt utveckla ett stabilt nordiskt bidrag till Natos samlade fredsstärkande avskräckning. Hur denna bäst ska utformas blir en fråga för alla de nordiska medlemsstaterna runt borden i det framtida Natosamarbetet. Nordens ingångsvärden är därvid ingalunda unika. Nato är en försvarsallians. Bevarad fred och frihet är alliansens mål som omfattas av alla medlemsstater. Det bygger på trovärdig avskräckning jämsides med dialog och samarbete gentemot omvärlden. Sammanhållning och stark inre solidaritet är alliansens signum.
Den framtida politiken kommer att behöva mejslas ut i förtroendefullt samspel inom alliansen med respekt och förståelse för alla medlemsstaters intressen. Konsensuskulturen är därvid ett starkt kitt. Som medlem ligger det starkt i Sveriges intresse att slå vakt om dessa värden. Det gör Sverige genom att lyssna på sina allierade och genom att tillsammans med sina grannländer utforma en stark regional försvarsförmåga som på ett sömlöst sätt passar in i Natos samlade struktur. Vilka avvägningar som kan och behöver göras, mellan regional förmåga och alliansförstärkningar utifrån, blir en ständig fråga som ytterst kommer att avgöras av Rysslands politik och maktspråk.
Ett starkt och sammanhållet Nato är ett överordnat europeiskt och svenskt intresse. I det fortlöpande arbetet inom Nato med att stärka säkerheten i Europa och i det nordiska området bör Sverige därför i eget intresse delta utan i förväg bestämda förbehåll och reservationer. Ett framtida Nato präglat av olika nationella förbehåll är helt enkelt inte det Nato Sverige vill ha.
Svensk analys och debatt bör alltså nu inriktas på hur Sverige tillsammans med sina nordeuropeiska grannallierade på bästa sätt ska bidra till stärkt säkerhet såväl på kort sikt som långsiktigt. Tiden är dyrbar!
Vad detta framöver kommer att innebära i termer av nationella regler och principer kan bara framtiden utvisa. Det beror inte minst på Rysslands fortsatta agerande. Tills vidare gör Sverige klokt i att inte unilateralt stänga några dörrar.
Utifrån insikten att ett starkt och sammanhållet Nato byggd på en konsensussökande solidaritet och med Sverige och Finland som nya medlemmar ligger i hela alliansens intresse bör Sverige med is i magen avvakta den fortsatta gemensamma diskussionen. Konsensusbyggandet tar, som just nu med viss otålighet kan konstateras, ibland tid men ger långsiktig styrka.
Avslutning
Inrikespolitiska faktorer spelar ofrånkomligen en betydande roll i alla staters utrikespolitik. Det gäller stora som små staters. Utrymmet för nationellt bestämda säkerhetsstrategier påverkas givetvis av staters storlek och makt. Småstater till vilka Sverige räknas behöver bygga sin politik på realistisk förståelse för egna och andras intressen och makt. Retorik byggd på önsketänkande har däremot ingen plats.
”Is i magen” byggd på realism är ett bra grundrecept. Finland erbjuder goda förebilder.
Ovant för Sverige, men helt nödvändigt i ett alltmer allvarsamt omvärldsläge!
