Det finns många utmaningar för det europeiska samarbetet. Foto: Shutterstock.com

Bland alla de stora förändringar som skett i Europa under de senaste åren är organisationernas minskade makt i relation till enskilda länder en av de viktigaste. I Europa ser man numera inte EU och Nato som de enda stora aktörerna i säkerhets- och försvarsfrågor. Enskilda länder bedriver i högre grad än tidigare en egen politik och samlar i vissa fall andra länder omkring sig. Ibland har det skett i samarbete med eller inom organisationerna och ibland har initiativen setts som konkurrerande.

Det finns flera förklaringar till detta och en tidigare text på denna blogg har beskrivit ett antal orsaker.[1] Bland de viktigaste kan noteras sådana som att EU:s utvidgning har gjort organisationen mer heterogen och svårstyrd och därmed svagare. De nya hoten som riktas mot Europa har inte heller enat unionen: länder i syd ser hoten från söder som viktigast medan de i norr upplever att de stora hoten kommer från öster. Med Donald Trump som amerikansk president känns Natos försvarsgaranti inte längre som helt tillförlitlig och när Storbritannien valde att lämna EU uppstod en stark försvagning inom unionen.  I en sådan situation har det dels uppstått en allmän oro för Europas säkerhet men också ett behov och en möjlighet för länder att ta nya initiativ inom och utom organisationerna.

I det nya och komplicerade samarbetsmönster som skapats genom dessa initiativ spelar de europeiska stormakterna Tyskland och Frankrike en stor roll, men det gör även Storbritannien. Här ingår också de nordiska länderna. Att deltagandet i detta samarbete är av stor vikt för Danmark, Finland, Norge och Sverige framkommer tydligt i en studie gjord av de fyra ländernas utrikespolitiska institut.[2] Men vad betyder allt detta speciellt för Sverige?

 

Frankrike, Storbritannien och Tyskland

Västeuropas tre mest inflytelserika länder – Frankrike, Storbritannien och Tyskland – har, trots sinsemellan stora olikheter, i många år haft ett nära samarbete, styrt av gemensamma eller kompletterande intressen. Medan det fransk-tyska samarbetet spelat en stor roll inom EU, har det brittisk-franska framför allt varit bilateralt.

Det fransk-tyska samarbetet har fungerat som en motor för den europeiska integrationen, baserat på att de initiativ som de två länderna har kompromissat sig fram till ofta godtagits också av andra. De senaste årens påfrestningar på EU ledde till förnyad intensitet i det fransk-tyska samarbetet med avsikt att på olika sätt stärka organisationen. Detta har också i hög grad lyckats genom den globala strategi som EU antagit och som skapat en ökad samordning mellan länderna inom det säkerhets- och försvarspolitiska området. Det Permanenta strukturerade samarbetet (Pesco) och den Europeiska försvarsfonden är två av de mest omtalade delarna av det nya samarbetet. Båda syftar till ett gemensamt utvecklande av medlemsstaternas militära förmågor.

Mellan Frankrike och Tyskland finns ändå ganska stora olikheter. Frankrike vill t ex skapa ett Europa som leds av ett fåtal länder vilka ”går före” övriga, medan Tyskland i många sammanhang har sökt hitta lösningar som alla kan delta i. Frankrike bedriver också i högre grad än Tyskland en unilateral politik, bl a i när det gäller Ryssland.

Medan Tyskland och Frankrike ofta beskrivs som mer lika än vad de är, gäller det motsatta för relationen mellan Frankrike och Storbritannien. Ser man närmare på de olika sakområdena upptäcker man att försvarsområdet ofta har präglats av samförstånd. Deras samarbete ligger emellertid oftast utanför organisationerna.

En viktig förenande länk är Frankrikes och Storbritanniens unika ställning i Västeuropa som medlemmar av FN:s säkerhetsråd samt innehavet av egna kärnvapen, en stor försvarsmakt, globala intressen och nätverk. Genom Lancasterfördragen, som slöts 2010 och därefter förnyats, samarbetar de om kärnvapenutveckling, skapandet av en gemensam insatsstyrka, samarbete mot terrorism och materielfrågor.[3] Brexit innebar inget avbrott i detta. År 2018 beslöts att Frankrike skulle stödja den brittiskledda stridsgruppen i Estland medan britterna skulle ge logistiskt stöd till fransmännens operation Barkhane i Mali. Vidare bestämde de två länderna att skapa ett försvarsministerråd, vilket gav ett permanent forum för de två försvarsministrarnas diskussioner. Ett möte i juni 2020 i London vittnar om de fortsatta ambitionerna att bygga vidare på samarbetet.

Att Storbritannien fortsatt har en roll också inom det europeiska samarbetet är viktigt för båda länderna. Britterna deltar i det franska EI2 (se nedan) och idéer finns om att skapa ett europeiskt säkerhetsråd som skulle inkludera Storbritannien.

Mellan Frankrike och Storbritannien finns emellertid också en rad olikheter, t ex synen på Ryssland, och de konkurrerar med varandra på en rad områden. Om brexitförhandlingarna helt skulle misslyckas skulle det sannolikt också skapa sådana klyftor mellan Frankrike och Storbritannien att även det bilaterala samarbetet skulle påverkas.

 

Nya samarbetsmönster

Utöver detta samarbete har under de senaste åren såväl Storbritannien som Tyskland och Frankrike tagit initiativ som ledare för samarbete mellan ett antal länder och i alla de nedanstående ingår Danmark, Finland, Norge och Sverige. Det mest slående i den nordiska studien som nämnts ovan är att alla de fyra nordiska länderna ser samma huvudskäl för att ingå i grupperna, nämligen att få en starkare relation till ledarnationen.

Initiativen i sig är däremot mycket olika till sin natur. Den brittiska Joint Expeditionary Force (JEF) är en snabbinsatsstyrka, som Storbritannien inbjudit likasinnade länder i norra Europa att ansluta sig till. Den ingår i Nato men kan också agera självständigt och britterna har under de senaste åren valt att se Östersjöområdet som sitt huvudsakliga fält. Norge och Danmark anslöt sig 2014, då JEF bildades, medan Finland och Sverige blev medlemmar 2017. Utöver att stärka kontakten med Storbritannien ser de nordiska länderna JEF som värdefullt för att skapa interoperabilitet och ge övningstillfällen. Det faktum att JEF är en snabbinsatsstyrka upplevs också som betydelsefullt med tanke på att annan hjälp kan dröja. Från alla de nordiska ländernas sida anser man dessutom att JEF ger ett bidrag till avskräckningen i området.

Den tyska Framework Nations Concept (FNC) har liksom JEF en anknytning till Nato, men Tyskland har förklarat att man ser FNC som en länk mellan Nato och EU och vill satsa på att fylla de luckor som finns hos båda. Även alliansfria länder kan delta i det kapacitetsbyggande som är målet och över 20 länder i norra, östra och sydöstra Europa utvecklar nu sina speciella kapaciteter inom FNC. Norge och Danmark anslöt sig 2014, Finland 2017 och Sverige 2018. Norge är det nordiska land som ger mest vikt till FNC men liksom för de övriga är det den starkare länken till Tyskland som ses som mest värdefull.

Den franska European Intervention Initiative (EI2)[4] är olikt de andra initiativen i det att det inte har någon relation till vare sig EU eller Nato. Syftet sägs vara att ”bidra till skapandet av en europeisk strategisk kultur” och speciellt att ”öka européers förmåga att agera tillsammans”. Avsikten är att genomföra militära operationer av olika slag inom geografiska områden av betydelse för Europa och många ser EI2 som fokuserat på Afrika. För Sverige och Danmark har detta varit oproblematiskt, eftersom båda har ett intresse för Afrika och en militär närvaro i Sahel. Däremot har det faktum att EI2 inte har någon länk till EU setts som en anledning till att Sverige tvekade att ansluta sig direkt efter den franska inbjudan år 2018. Samtidigt upplevdes just detta som en positiv aspekt för Norge och Danmark, eftersom det betydde att de kunde bli fullvärdiga medlemmar. Huvudskälet för alla de nordiska länderna var emellertid kontakten med Frankrike.

Exemplen ovan illustrerar den nya situationen i Europa där enskilda länder spelar en allt större roll och där deras initiativ kompletterar men även i viss mån kan konkurrera med det samarbete som sker inom organisationerna. Även om JEF ses som relevant för det kollektiva försvaret framgår att det inte i första hand är gruppernas uppgifter utan anknytningen till de stora länderna som är den viktigaste aspekten. Påfallande är dessutom att detta inte skiljer sig mellan de länder som är medlemmar av Nato och de som är alliansfria.  Beträffande EI2 spelade också övriga nordiska länders deltagande en roll. Danmark arbetade aktivt för att de andra skulle delta och för Finland var det till och med avgörande för beslutet att själv medverka.

 

Övriga grupper

Av beskrivningen av de stora ländernas initiativ och de nordiska ländernas beroende kan det uppfattas som att mindre länder inte har någon möjlighet till inflytande i Europa. Den bild som givits är emellertid inte fullständig. Ett aktuellt exempel är diskussionen kring stödet för de länder som drabbats hårdast av Covid-19, där de ”frugala fyra”, Danmark, Nederländerna, Sverige och Österrike, med visst stöd av Finland fick igenom en del av sina krav på ändringar av den tidigare lagda fransk-tyska planen.

En likartad grupp är den s k Hanseatiska alliansen,[5] som under ledning av Nederländerna under några år fungerat som en motpol till främst franska planer och som i viss mån övertagit Storbritanniens roll. Med sin tyngdpunkt i norra Europa och en politik som bland annat går ut på ekonomiskt ansvarstagande ses också Tyskland som en sympatisör till gruppen. Generellt är dock de länder som ingår alltför små för att ha någon riktig tyngd.

 

Vad betyder detta för Sverige?

Europa befinner sig nu i en situation då hot av en rad olika slag har potentialen att skada och försvaga kontinenten. Även om medvetenheten om dessa hot är stor, finns olika synsätt om hur man ska bemästra dem och vilken prioritet olika hot ska ha. EU är i behov av en sammanhållen politik mot Ryssland och Kina liksom av en gemensam syn på hur EU ska kunna förena sammanhållning och effektivitet men i dessa och en rad andra frågor skiljer sig åsikterna, och inte minst bland de större länderna inom EU.

Sverige och en del andra medlemmar har förlorat en i många frågor stark allierad då Storbritanniens lämnade EU. Det gäller t ex sådana viktiga frågor som frihandel, synen på Ryssland och motstånd mot långtgående federalism men också de nordeuropeiska intressena. Efter brexit ses nu de fyra till folkmängden största länderna (Frankrike, Italien, Spanien och Tyskland) som de mest inflytelserika. Att tre av dem gränsar till Medelhavet får oundvikligen betydelse för EU:s politik.

I en situation där länders storlek spelar en stor roll kan Sverige på egen hand inte göra sig några illusioner om att få ett starkt inflytande i Europa. Sverige kommer inte heller att ingå i en inre kärna, och därmed bli en stark röst i EU – en sådan roll är reserverad för euroländerna.

Att samarbeta med andra länder av olika slag för att i största möjliga mån kunna få genomslag för svenska intressen är en nödvändighet för Sverige. I det ingår inte bara att vara stark när det gäller att försvara egna vitala frågor utan också att vara aktiv och konstruktiv på andra europeiska områden för att andra ska se Sverige som en tillgång för unionen.

Som alliansfritt land finns inga garantier för att Sverige ska få hjälp, endast förhoppningar att det ska vara i andras intresse att hjälpa Sverige i en krissituation. Samarbete och gemensamma övningar är viktiga aktiviteter för detta syfte. Med Finland har Sverige ett mycket nära försvarssamarbete och bland de övriga nordiska länderna finns också ett ökat sådant. De internationella övningarna spelar därutöver en stor roll.

För Sverige är det en förutsättning att vara väl rustat om landet ska kunna vara en värdefull partner i relationen till EU och Nato samt gentemot enskilda länder i Europa och givetvis USA. Men i den europeiska situationen som den ser ut idag betyder det också aktiviteter i enlighet med beslutet i juli 2020 att ansluta sig till den franska Takubainsatsen i Mali. Här rör det sig inte bara om en insats mot terrorism och människohandel. Det är också svenska intressen och svensk säkerhet det handlar om.

Författaren är Fil dr och ledamot av KKrVA.


[1] Se Gunilla Herolf, ”Vart tog EU och Nato vägen?”, KKrVA-bloggen, februari 2020.

[2] Fägersten, B. (ed)., The Nordics and the New European Security Architecture, UI Report 3/2020. Studien är i hög grad baserad på intervjuer vid respektive länders utrikes- och försvarsdepartement.

[3] UK-France, Summit 3rd March 2016, Annex on Security and Defence, www.gov.uk

[4] I EI2 ingår Belgien, Danmark, Estland, Finland, Frankrike, Nederländerna, Norge, Portugal, Spanien, Storbritannien, Sverige och Tyskland.

[5] I Hanseatiska alliansen ingår Danmark, Estland, Finland, Irland, Lettland, Litauen, Nederländerna och Sverige.

Mer av samma författare