Ett år efter det att Sverige ansökte om medlemskap i den västliga försvarsalliansen har kunskaperna om Nato ökat kraftigt. Dock finns det förstås fortfarande viktiga kunskapsluckor. Nato har existerat i tre kvarts sekel. Det finns väldigt mycket oskrivet som ”sitter i Natos väggar” och som nya medlemsländer bara kan ta till sig efter hand.
En del kvarstående missförstånd har visat sig i anslutning till den utdragna ratificeringsprocessen. De rör inte minst det komplicerade samspelet mellan kollektiva och bilaterala element i Natos system av garantier och förpliktelser. I den svenska debatten inför Natomedlemskapet har bilaterala avtal ofta framställts som Reservalternativ – en plan B – vid sidan Natostadgans kollektiva säkerhetsgaranti. Det är missvisande. De bilaterala avtalens roll är viktig och komplementär. Allt hänger ihop.
Natos stadga
Artikel 5 är förstås Natostadgans kärna. Den avser situationer, då en eller flera medlemsstater utsatts för ett väpnat angrepp och då alltså Nato misslyckats med huvuduppgiften att bevara freden. Artikel 5 manifesterar samtliga medlemsstaters kollektiva förpliktelse att – på sätt som de själva beslutar – bistå en angripen allierad medlemsstat. Det bör emellertid uppmärksammas dels att artikel 5 även innehåller ett individuellt åtagande, dels hur artikel 5 samspelar nära med de närmast föregående artiklarna 3 och 4.
De tre artiklarna lyder i sin numera officiella svenska översättning på följande sätt (text ur prop 2022/23:74, Sveriges medlemskap i Nato)
Artikel 3
För att effektivare uppnå målen för detta fördrag ska parterna, var för sig och tillsammans, genom kontinuerlig och effektiv egen beredskap och ömsesidigt bistånd, upprätthålla och utveckla sin individuella och kollektiva förmåga att stå emot väpnade angrepp.
Artikel 4
Parterna ska samråda närhelst en part anser att någon parts territoriella integritet, politiska oberoende eller säkerhet hotas.
Artikel 5
Parterna är ense om att ett väpnat angrepp mot en eller flera av dem i Europa eller Nordamerika ska betraktas som ett angrepp mot dem alla, och följaktligen enas parterna om att varje part, under utövande av den rätt till individuellt eller kollektivt självförsvar som erkänns i artikel 51 i Förenta nationernas stadga, i händelse av ett sådant väpnat angrepp ska bistå den eller de angripna parterna genom att individuellt och i samförstånd med de övriga parterna utan dröjsmål vidta de åtgärder som den anser nödvändiga, inklusive bruk av vapenmakt, för att återställa och upprätthålla säkerheten i det nordatlantiska området.
Alla sådana väpnade angrepp och alla de åtgärder som vidtas med anledning av dem ska omedelbart inberättas till Förenta nationernas säkerhetsråd. Sådana åtgärder ska avslutas när säkerhetsrådet har vidtagit nödvändiga åtgärder för att återställa och upprätthålla internationell fred och säkerhet.
Artikel 5 innehåller alltså både en kollektiv och en individuell förpliktelse. En medlemsstats skyldighet att bistå är inte bundet enbart till ett gemensamt beslut i Natorådet. En eller flera allierade kan inom en ”coalition of the willing” agera redan innan ett enigt beslut föreligger.
Det sägs i Natostadgan inget om med vilka medel som en medlemsstat, varken kollektivt eller individuellt, ska bistå. Detta avgörs i varje situation ytterst av den enskilda medlemsstaten.
Medlemsstaternas skyldigheter och rättigheter individuellt och kollektivt regleras också i artiklarna tre och fyra.
Artikel 3 uttrycker framför allt den enskilda medlemsstatens skyldighet att vidta egna försvarsåtgärder. Artikeln är allmänt formulerad, men markerar att det är varje medlemsstats skyldighet att upprätthålla en egen förmåga mot väpnat angrepp. Var ribban ska läggas för en enskild medlemsstats förmåga anges inte, utan är något som fortlöpande hanteras i multilateral dialog inom alliansen. Svaret är situationsberoende och bestäms såväl av den berörda medlemsstatens resurser som av dess utsatthet. De tre baltiska staterna representerar en ytterlighet eftersom alliansgemensamma bidrag i deras fall har skapats även för den grundläggande förmågan att möta fredstida kränkningar. Mer ”normalt” är att de enskilda medlemsstaterna initialt ska kunna möta kränkningar och mer begränsad aggression med egen förmåga. Under alla förhållanden innebär dock allianssolidariteten att varje medlemsstat i någon form ska bidra till alliansens kollektiva förmåga.
Artikel 4 är långt mer central än den ofta uppfattas. Den ger nämligen varje medlemsstat rätt att inkalla Natorådet om det anser sig eller någon annan medlemsstat vara utsatt för hot eller risker som kan motivera gemensamt agerande av alliansen som helhet. Artikel 4 möjliggör därmed tidigt gemensamt förebyggande alliansagerande. Alliansen kan genom tidigt gemensamt agerande avskräcka yttre makter från aggression mot Natos medlemsstater i Europa och Nordamerika och alltså därigenom göra så att garantin i artikel 5 inte behöver aktualiseras. Eftersom Natos huvuduppgift är att bevara freden är den ett vitalt komplement till artikel 5.
De bilaterala förpliktelsernas roll
Det har ofta påståtts i den svenska diskussionen att bilaterala avtal inte är juridiskt bindande på samma sätt som Natos traktatbundna artikel 5 och att man inte kan veta vad bilaterala avtal är värda förrän de sätts på prov.
Motsvarande osäkerhet gäller dock i realiteten även artikel 5. Varje kollektiv tillämpning av artikel 5 förutsätter ju ett föregående enigt politiskt beslut i Natorådet. Ett sådant beslut krävs för att Natos gemensamma försvarsplaner under SACEUR:s ledning ska effektueras. Artikel 5 är därför vad gäller det kollektiva Nato-försvaret i sig inte mer juridiskt bindande än bilaterala traktatfästa avtal.
En stor och väsentlig skillnad, om än inte juridisk, är däremot att den politiska kostnaden för hela Nato av ett uteblivet konsensusbeslut att kollektivt tillämpa artikel 5 riskerar att bli förödande högt. Nato i sin nuvarande form skulle de facto upphöra om medlemsländerna i en skarp situation visar sig oförmögna att komma överens i enlighet med Natostadgans principer. Det ger artikel 5 en politisk betydelse och därmed trovärdighet, vilken går långt utöver den trovärdighet som det strategiska intresset av en enskild medlemsstat kan innebära för alliansens tyngsta medlemmar.
Likafullt är det naturligtvis omöjligt att i förväg med säkerhet säga hur man i Washington och andra medlemsstater skulle resonera om avskräckningen skulle misslyckas. Natos huvuduppgift är som understrukits ovan att säkra freden. Om avskräckningen skulle misslyckas, det vill säga om en eller flera medlemsstater ändå skulle angripas så skulle det innebära ett helt nytt läge. På randen av ett stormaktskrig och med kärnvapenupptrappning som en hotande möjlighet kan någon automatik i de nationella beslutsprocesserna inte förväntas. Eftersom det är USA som svarar för den yttersta avskräckningen och eftersom det i de flesta fall egentligen bara är USA som skulle ha resurser att ingripa med kraft skulle det avgörande beslutet till sist ligga hos presidenten i Washington, inte runt Natobordet i Bryssel.
Detta är förvisso inget nytt. Nato har under nästan hela sin existens haft att hantera det trovärdighetsproblem som ligger i att övertyga omvärlden om att USA är redo att riskera ett kärnvapenkrig för att bistå ett hotat allierat land i Europa. Reaktionerna på det ryska angreppet mot Ukraina illustrerar den problematik som ofrånkomligen skulle aktualiseras även inför ett hotande storkrig mellan Nato och Ryssland. Även om Ukraina som icke-Natomedlem ju inte formellt omfattas av någon Natogaranti är kärnproblemet aldrig möjligt att komma runt.
USA:s och Natos svar på detta eviga dilemma speglas i en doktrin som möjliggör flexibilitet i sättet att möta yttre aggression. Till flexibiliteten bidrar de enskilda medlemsstaternas förmåga liksom möjligheterna att i olika steg stärka förmågan lokalt såväl under en uppväxande kris som i händelse av en begränsad aggression.
Avskräckning kan skapas såväl genom direkt hindrande förmåga (”deterrence by denial”) som med bestraffande förmåga (”deterrence by punishment”). Kriget i Ukraina har tydliggjort den vitala betydelsen av en trovärdig hindrande förmåga som kan nyttjas utan att omedelbart medföra svårkontrollerade risker för kärnvapenupptrappning. Vilniusmötet i sommar kan förväntas leda till en fortsatt förstärkning av Natos försvarsförmåga i de medlemsstater som ligger nära Ryssland.
Natos samlade verktygslåda
Natos agerande- och avskräckningsmöjligheter står inte och faller med konsensusbeslut om tillämpning av artikel 5. Nato kan snarare sägas vara konstruerat för att ett artikel 5 beslut aldrig ska behöva fattas. Verktygslådan innehåller en lång rad instrument utöver artikel 5 för att kunna övertyga potentiella motståndare om att en aggression aldrig kommer att löna sig.
I den verktygslådan finns inte minst en lång rad åtgärder som varken kräver konsensusbeslut eller att en fientlig aggression mot någon allierad satts i verket. Inom ramen för Natos militära planering finns t ex ständigt möjligheter att genomföra insatser med olika multinationellt sammansatta beredskapsförband liksom att genomföra övningar med övriga beredskapsförband som underställts SACEUR:s ledning.
I en med Nato parallell amerikansk militär struktur finns därutöver också möjligheter för USA:s president att i samförstånd med enskilda Natoallierade tillföra och leda amerikanska styrkor utan att blanda in övriga allierade. Genom bilaterala avtal med enskilda allierade och partnerländer har USA nämligen förberett för att vid behov snabbt kunna genomföra förstärkningar som stärker avskräckningen. Det är ingen tillfällighet att SACEUR i tillägg till sin Natoroll också är högste militäre befälhavare över samtliga amerikanska styrkor i Europa. Han är i den rollen direkt underställd den amerikanske presidenten. På motsvarande sätt är chefen för Natos flygkommando också chef för USA:s flygstridskrafter i Europa. Även en del andra viktiga befattningar i Natos ledningsstruktur är på motsvarande sätt dubbelhattade.
Den bilaterala avtalsstrukturen i kombination med USAs nationella militära struktur möjliggör en omedelbar intressestyrd reaktion i samband med en uppväxande kris. De bilaterala avtalen spelar därvid en minst lika stor roll som gemensamma Natobeslut för de tröskelhöjande förstärkningsåtgärder som kan genomföras i en uppväxande kris – långt innan ett kollektivt artikel 5 beslut är aktuellt. De bilaterala avtalen mellan USA och olika enskilda stater, Defense Coooperation Agreements (DCA), är i tillägg till Nato-garantin centrala säkerhetspolitiska instrument för Natos medlemmar. Vilka åtgärder som förbereds är givetvis situationsberoende och anpassas fortlöpande. Det kan noteras att det uppdaterade DCA som USA nyligen ingått med Norge är traktatbundet, d v s godkänt av kongressen respektive stortinget. På motsvarande sätt kan Sverige, såväl inom som utanför Nato, ingå DCA-avtal med USA som underlättar snabba tröskelhöjande amerikanska åtgärder vid en uppväxande kris.
Artikel 5 har under Natos 74 år bara åberopats vid ett enda tillfälle, nämligen efter terrorattacken den 11 september 2001. Det var en helt annorlunda situation än den förutsedda. Bilateralt överenskomna beredskapsåtgärder sker däremot kontinuerligt och utan större publik uppmärksamhet. Det hindrar naturligtvis inte att de med stor uppmärksamhet följs av potentiella motståndare och även utgör en mycket medveten säkerhetspolitisk signalering.
Slutord
Att Finland nu är medlem av Nato stärker den samlade säkerheten i norra Europa. Att Sverige sitter kvar i Natos väntrum ett tag till innebär i sig ingen stor dramatik. Geografi och sammanfallande intressen med de i regionen viktiga Natomedlemmarna utgör den yttersta säkerhetsgarantin och därvid innebär det uppskjutna svenska medlemskapet på kort sikt inte någon påtaglig risk.
Sverige deltar – utan beslutsrätt – i alla politiska möten utom i Nuclear Planning Group. Sverige deltar formellt inte i den gemensamma militära planeringen i Natos staber, men genom bilaterala arrangemang av olika slag kan såväl Natos som Sveriges planering givetvis anpassas på ett sätt som gör att resultatet nära ansluter till vad som kommer att gälla när Sverige blir medlem. Bilaterala traktatfästa samarbeten är enligt vad som ovan sagts under alla förhållanden huvudinstrumenten för de tidiga förebyggande åtgärder som säkerställer att artikel 5 inte behöver aktualiseras.
President Niinistös kloka rekommendation ”att ha is i magen och ögonen på bollen” är alltjämt giltig. Den innebär för svensk del att nu vidta de åtgärder som bäst främjar det nordeuropeiska områdets och därmed Sveriges säkerhet. Det betyder att nu jämsides med övriga förberedelser för Natomedlemskapet säkerställa de kompletterande bilaterala traktatbundna avtal som främjar våra blivande allierades möjligheter att vid behov snabbt förstärka säkerheten i området.
Hur lång tid det tar innan också Sverige blir medlem är naturligtvis omöjligt att nu säga. Förhoppningen är givetvis att allt ska vara klart till sommarens toppmöte i Vilnius. Natos konsensussökande beslutsprocess kan ta tid, men ger i gengäld till sist en väldigt stabil bas att bygga vidare på. Det är en viktig styrka att slå vakt om. Att Nato om ett år fyller 75 år är om något ett uttryck för detta.
