Kungl. Krigsvetenskapsakademien kommer under 2024 publicera en serie korta artiklar på sin blogg rörande Utredningen om näringslivets försörjningsberedskap. Detta är den första i serien och introducerar utredningen samt beskriver förslagen om tillfälligt miljötillstånd för samhällsviktig verksamhet.

Utredningen

Vid regeringssammanträdet den 7 juni 2022 beslutade regeringen att tillsätta en utredning med syfte att stärka Sveriges förmåga att upprätthålla en nödvändig försörjning och därigenom säkerställa tillgång till samhällsviktiga varor och tjänster vid fredstida krissituationer, höjd beredskap och ytterst krig (Dir. 2022:72).

Utredningen – med beteckningen N 2022:08, som antagit namnet Utredningen om näringslivets försörjningsberedskap – har enligt direktivet fyra huvudsakliga uppdrag. För det första, att kartlägga och föreslå åtgärder som ökar försörjningen av samhällsviktiga varor och tjänster från industrin. För det andra, att analysera om Tillväxtverkets och Sveriges geologiska undersöknings ansvar bör förändras, om myndigheterna bör utses till beredskapsmyndigheter enligt förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap, samt om det i så fall bör göras ändringar i beredskapssektorerna. För det tredje, att föreslå ett utökat samhällsuppdrag för RISE, Research Institutes of Sweden AB, avseende industriforskning, provning och certifiering. För det fjärde, att utreda regeringens möjlighet att besluta om tillfälligt miljötillstånd för samhällsviktig verksamhet.

Det fjärde deluppdraget om miljötillstånd för samhällsviktig verksamhet redovisades i ett delbetänkande (SOU 2023:11) den 24 februari 2023 och sammanfattas i det följande. Övriga deluppdrag ska redovisas senast den 31 oktober 2024.

Förslagen om tillfälligt miljötillstånd

Den breda bakgrunden är att staten ansvarar för skyddet av människors hälsa och miljön, också om en försörjningskris uppstår. En förutsättning för att viss produktion ska kunna bedrivas är att verksamheten har ett giltigt tillstånd enligt miljöbalken. Det skulle kunna handla om situationer då det saknas tillstånd för att bedriva en verksamhet, då ett tidsbegränsat tillstånd har löpt ut eller kommer att löpa ut inom kort. Det skulle också kunna vara fråga om en situation där en verksamhet behöver utökas eller ändras på så sätt att ett nytt eller ändrat tillstånd behövs. Det skulle även kunna röra sig om behov av att snabbt sätta upp helt nya verksamheter. Behovet kan uppstå vid höjd beredskap och ytterst krig men också vid fredstida kriser såsom sabotage, pandemier eller naturkatastrofer. Reglerna för tillståndsprövning i miljöbalken är normalt sett anpassade för att åstadkomma en väl underbyggd, samordnad och effektiv prövning. Vid extraordinära omständigheter kan dock den instansordning och de krav på underlag som prövningen innebär försvåra möjligheterna att avvärja en försörjningskris.

Fallet rörande Cementa 2021 har visat på att processen kring tillståndsgivningen kan riskera att medföra förseningar för samhällsviktiga aktörer som, vid extraordinära tillfällen, har behov av snabb försörjning av en viss vara eller tjänst. Vad som skedde här var att Mark- och miljööverdomstolen den 6 juli 2021 avvisade Cementas ansökan om tillstånd till täktverksamhet och vattenverksamhet i Slite på Gotland. Det bedömdes på kort sikt inte vara möjligt att ersätta vare sig kalkstenen eller cementproduktionen i Slite med import eller försörjning från andra inhemska anläggningar. En nedstängning ansågs därmed innebära en akut cementbrist med negativa effekter för byggande i både privata och offentliga projekt, sysselsättning och BNP. Regeringen lämnade i propositionen Regeringsprövning av kalkstenstäkter i undantagsfall förslag till tillfälliga ändringar i miljöbalken som innebar att regeringen i vissa undantagsfall skulle pröva en ansökan om tidsbegränsat tillstånd att bedriva kalkstenstäkt och därmed sammanhängande anläggningar och anordningar. Riksdagen biföll propositionen och lagändringarna trädde i kraft den 15 oktober 2021. Cementa ansökte hos regeringen om ett tillfälligt tillstånd enligt miljöbalken för att fortsatt bedriva täktverksamhet och vattenverksamhet i Slite samt om undantag från kraven på specifik miljöbedömning i miljöbalken. Regeringen biföll detta och gav Cementa ett tidsbegränsat tillstånd för fortsatt täktverksamhet och vattenverksamhet vid Slite till och med den 31 december 2022. Högsta förvaltningsdomstolen tog emot ett antal ansökningar om rättsprövning av regeringens beslut men meddelande genom dom den 7 december 2022 att dessa skulle stå fast.

Den specifika försörjningskrisen rörande cement förhindrades därmed genom tillfälliga ändringarna i miljöbalken. De lagändringar som möjliggjorde regeringsprövning och undantag från krav på miljöbedömningar upphörde dock att gälla den 1 januari 2022. Regeringen bedömde i utredningsdirektivet att den behöver ges en permanent möjlighet att kunna besluta om tillfälliga tillstånd enligt miljöbalken för samhällsviktig verksamhet i vissa fall.

Utredningen föreslog i ljuset av detta och efter noggrann analys att regeringen skulle ges en möjlighet att pröva miljötillstånd för samhällsviktig verksamhet i undantagsfall. Konkret skulle detta ske genom att pröva ansökningar om tidsbegränsat tillstånd enligt 7 kap. 28 a §, 9 kap. och 11 kap. miljöbalken. Ansökan föreslogs i detta behöva uppfylla fyra rekvisit. Den ska avse sådan verksamhet som (1) är samhällsviktig och som (2) behövs för att tillgodose väsentliga allmänna intressen. Det ska även (3) finnas en risk för allvarliga samhällskonsekvenser och (4) behovet ska inte kunna tillgodoses på ett från allmän synpunkt annat tillfredsställande sätt. Jämfört med den tillfälliga – och relativt specifika – lagen från 2021 avser förslagen en permanent och generell lagstiftning.

Förslagen är överlämnade till regeringen för fortsatt beredning.

Fortsatta arbetet

Utredningen går vidare med övriga deluppdrag och med ambitionen att under våren kunna lämna ett extra delbetänkande kring det andra deluppdraget bland annat avseende en ny beredskapssektor och vissa i denna ingående beredskapsmyndigheter.

Författaren är särskild utredare för Utredningen om näringslivets försörjningsberedskap. Han är överstelöjtnant i reserven och arbetar med totalförsvarsfrågor vid Högkvarteret  samt är doktorand inom resiliens vid Handelshögskolan i Stockholm.