av Stig Rydell
Den Europeiska säkerhetskonferensen (ESK) markerade i Helsingforsavtalet 1975, på sitt sätt, ett visst samförstånd mellan NATO och Warszawapakten. Deltagande stater förband sig till att avstå från hotet om eller användning av makt, att gränserna var okränkbara och även staternas territoriella integritet. Vidare garanterades rätten för staterna att själva besluta om sin tillhörighet i militära allianser eller att stå utanför. [1]
Några år efter Helsingforskonferensen, 1979, fattade NATO sitt dubbelbeslut som en reaktion på Sovjetunionens utplacering av kärnvapenbärande medeldistansrobotar (SS-20) i Europa. Roboten kunde bära tre kärnstridsspetsar á 150 kt och var med en räckvidd på ca 5000 km [2] ett stort hot mot NATO:s europeiska stridskrafter samt kunde nå alla europeiska huvudstäder.
Det ena beslutet omfattade utplacering av 572 medeldistansrobotar i Europa.
Det andra beslutet, innebar att NATO erbjöd att dra tillbaka denna utplacering, om Sovjetunionen gjorde samma sak. [3]
Åtta år senare, 1987, gav NATO:s strategi utdelning när INF-avtalet [4] undertecknades av presidenterna Reagan och Gorbatjov.
Båda sidorna åtog sig att skrota drygt 2700 markbaserade medeldistansrobotar med räckvidder mellan 500–5500 km, oavsett om de var beväpnade med konventionell eller nukleär stridsdel.[5] ”Att Ryssland kom att förstöra mer än dubbelt fler vapensystem än USA har av ryska militären och andra upplevts som orättvist och förnedrande”. [6]
1990 undertecknades CFE-avtalet [7] av 23 länder [8] inom ramen för ESK, ett avtal som skulle eliminera ”… the capability for launching surprise attack and for initiating large-scale offensive action in Europe.” [9]
I likhet med Helsingforsavtalet mm konfirmerades ländernas territoriella integritet, politiska oberoende och att avstå från hotet om eller användning av makt. CFE-avtalet omfattade inte marina stridskrafter och innehöll också särskilda bestämmelser om flankerna. Avtalet innebar att en stor mängd militär materiel skrotades.
Samma år skapades, även detta inom ESK ram, Wiendokumentet där transparens och förtroendeskapande åtgärder var några av ledorden för de 36 [10] staterna som undertecknade dokumentet. Där redovisades årligen och öppet uppgifter om militära förband, ledningsorganisation, övningar mm som tidigare varit omgärdade av strikt sekretess [11]. Dessutom inarbetades en funktion för verifiering.
I början av 1990-talet minskade dessutom både USA och Ryssland antalet taktiska kärnvapen. USA har sedan mitten av 1990-talet inga av dessa i mark- eller sjöstridskrafterna.[12]
1994 utarbetade OSCE [13] ”Code of Conduct on Politico-Military Aspects of Security” som bland annat underströk det individuella ansvaret för militär personal att följa såväl nationella som internationella lagar. I klartext kunde, t ex, en officer inte skylla en illegitim gärning på order från överordnade.
Sammantaget innebar 1990-talet en period av relativt samförstånd. Rysslands dåvarande president Jeltsin yttrande t o m en tanke (!) om framtida medlemskap i NATO. [14]
Det finns också en annan viktig aspekt, d v s att avtalen har ingåtts när Sovjetunionen/Ryssland varit svagt och USA/NATO starkt.
Sprickorna i fasaden
Redan 1987, samma år som när INF-avtalet tecknades, fanns det t o m en debattör som hävdade att Sovjetunionen egentligen var svagt och skulle upphöra att existera om ett antal år.[15]
På 1990-talet inleddes den ”strategiska timeouten” i Sverige, militära konflikter sågs inte som sannolika och det militära försvaret reducerades synnerligen radikalt. Samma utveckling drabbade också de civila delarna av totalförsvaret.
Helsingforsavtalet [16], med budskapet om staternas territoriella integritet mm, respekterades inte av Ryssland i samband med interventionen av Georgien 2008. Invasionen av Krim och den senaste tidens operationer 2018 i östra Ukraina, i Kertjsundet, förstärker ytterligare bilden av ett Ryssland som inte tar hänsyn till Helsingforsavtalet. Det finns därför all anledning att vara observant på liknande tendenser på andra platser, inklusive Östersjön.
2007 [17] tillkännagav Ryssland att landet inte längre avsåg tillämpa CFE-avtalet. Landet har sedan dess i praktiken inte efterlevt det – vilket skedde redan i kriget mot Georgien 2008.
Det har varit en hörnsten i ett Europa som under 1990-talet präglats av nedrustning och med en optimistisk syn på framtiden. Avtalet som mödosamt mejslats fram och med i högsta grad vällovliga ambitioner förlorade delvis sin aktualitet. Samtidigt är det viktigt att notera att avtalet under 1990-talet verkligen medförde en kraftig reduktion av de militära styrkorna.
INF-avtalet, som tecknades 1987, fungerade som avsett de första 20 åren [18].
Någonstans 2008 började amerikanarna misstänka att Ryssland bröt mot avtalet, genom att testskjuta ett markbaserat system med den förbjudna räckvidden. Först i slutet av 2011 hade USA tillräckligt med bevis, åtminstone för att övertyga sig själva, om att Ryssland bröt mot avtalet. [19]
Numera har Ryssland kärnvapen på alla nivåer: ”Kärnvapen för alla räckvidder finns tillgängliga – från kortdistansvapen för slagfältet, över medeldistans till mycket långa interkontinentala räckvidder.”[20]
Se nedan ang Kalibr och Iskander. [21]
I oktober 2018 meddelade USA:s president sin intention att lämna INF-avtalet, men att någon tidtabell ännu inte existerade.[22] Den återstående typen av kärnvapen, d v s de strategiska, omfattas av Start-avtalet, som förfaller 2021.[23] Ryssland avböjde redan 2010 fortsatta förhandlingar för såväl strategiska som taktiska kärnvapen.
Det finns fler områden som bör uppmärksammas.
Under årens lopp har USA:s roll och kostnadsfördelningen ”burden sharing” diskuterats mellan USA och de europeiska medlemmarna i NATO.NATO har successivt anpassats till utvecklingen i omvärlden, t ex när kalla kriget upphörde i början av 1990-talet och har utvidgats i olika omgångar sedan 1952, senast 2017 med Montenegro.[24]
Sedan 2014 [25] har organisationen ökat förmågan med bildandet av en snabbinsatsstyrka, ”VJTF”, och har sedan 2016 [26] beslutat öka den militära närvaron i Polen, Estland, Lettland och Litauen.På senare tid har USA:s president gjort uttalanden som medfört osäkerhet bland övriga medlemmar kring tillämpningen av NATO:s kollektiva självförsvarsparagraf Art V. [27] [28]
Andra uttalanden från den amerikanska administrationen tonar ned retoriken och rimligen gäller Art V som den var tänkt att göra. Sannolikt medför det ökade trycket från USA att de europeiska medlemmarna kommer att satsa mer på försvarsutgifterna, mot målet på 2 % av BNP.
Fungerande sjötransporter för tyngre materiel mm från USA till Europa är fortsatt av fundamental betydelse för den praktiska innebörden av Art. V. Betydelsen har troligen ökat, p g a de stora styrkereduktioner som genomförts i Europa sedan murens fall.
Det kalla krigets SLOC [29] har fått en renässans och är återigen aktuella.
Europa är dessutom synnerligen beroende av USA:s strategiska transportflyg, förmåga till lufttankning samt strategisk underrättelsetjänst.
Inom EU [30] har ambitionsnivån höjts och en militär lednings- och planeringsfunktion skapats. Tankarna kring en europeisk försvarsfond för förmågeutveckling och forskning är aktuella och den civila krishanteringsförmågan förbättras. I november 2017 undertecknade ett antal länder inom EU, inklusive Sverige, en gemensam avsiktsförklaring kring ett permanent strukturerat samarbete ”PESCO” [31] som kan förändra EU:s roll på sikt.
EU och NATO har 2016 undertecknat en deklaration [32] om utökat samarbete, bl a för gemensamma åtgärder avseende hybridhot och cyberhot. Storbritanniens kommande utträde ur EU försvagar EU:s militära handlingsmöjligheter redan inom några år och utvecklingen är högst osäker.
EU har ännu inte utvecklats som militär aktör i linje med tidigare förväntningar. Flertalet EU-länder är medlemmar i NATO och ser sannolikt inte behovet av ytterligare en militär aktör. I framtiden kan detta förändras med det tidigare nämnda samarbetet, ”PESCO”.[33]
Både EU och NATO har utvecklat snabbinsatsstyrkor, som med relativt kort varsel kan sättas in. Speciellt gäller detta NRF [34] som sedan starten 2002 utvecklats till en trovärdig och kapabel styrka, operativ sedan 2006. Däremot har, såvitt författaren känner till, NRF aldrig använts i militära operationer.
Snabbinsatsstyrkorna är, precis som namnet säger, avsedda för snabba insatser med begränsad varaktighet och inom ett begränsat område. En militär operation över ett större område och med längre varaktighet behöver därför tillföras substantiella resurser, bland dessa tung utrustning, robotar mm. Sannolikheten att resurserna finns i USA är fortsatt stor och sjötransporter tar, nu som tidigare, avsevärd tid.
Utrymmet i tid mellan snabbinsatsförbandens uthållighet och tillförsel är därför en ytterst stor utmaning, eller synnerligen problematiskt för att vara direkt.
Sverige har under senare år tecknat en mängd avtal, både bilaterala och andra, med olika aktörer. Bland dessa kan exempelvis avtalet mellan USA, Finland och Sverige nämnas, där förutsättningarna för ytterligare fördjupat samarbete och gemensam säkerhet stått i fokus. Ett annat exempel är det samarbete som utvecklats mest, både till bredd och djup, med Finland.
I SOU 2016:64 [35] utvecklas detta till:
… förberedelser för ett gemensamt användande av civila och militära resurser i olika scenarier. Exempel på detta kan vara hävdande av respektive lands territoriella integritet eller utövande av rätten till självförsvar enligt artikel 51 i FN:s stadga. Sådan planering bör vara ett komplement till, men skilt från, respektive lands nationella planering. Samarbetet innebär en möjlighet till gemensamt agerande, men inte några utfästelser.
Utvecklingen har, trots radikala framsteg som ovan, drabbats av sprickor i fasaden när tidigare stabila fundament sviktar.
Återuppbyggnaden
Sverige är, som en av de mindre nationalstaterna, starkt beroende av ett fungerande internationellt system, där avtal mellan stater, små som större, både kan upprättas och bibehållas med en hög grad av tillförlitlighet och förutsägbarhet. I artikeln tas flera exempel upp där ingångna avtal, speciellt efter kalla kriget, eroderas och minskar i betydelse. De organisationer som tagits, mer eller mindre, för givna har utsatts för prövningar. Det gäller såväl NATO, EU och OSSE samt andra organisationer.
Ryssland har, efter en period av ett visst samförstånd med övriga Europa/USA i början av 1990-talet, utvecklats till en allt större osäkerhetsfaktor. Det finns en monumental skillnad mellan hur landet agerade som en militärt svag aktör, när nästan samtliga avtal som nämnts tidigare ingicks och hur Ryssland agerar från en styrkeposition idag. Det väcker många frågor: Vilket blir nästa steg? Kan situationen liknande den i östra Ukraina överföras till området runt Östersjön? Vilka andra avtal kommer att överges?
USA:s agerande avseende Art V väcker frågor, kanske farhågor? Blir det annorlunda på sikt, kanske i konkurrens med landets intressen i Asien eller andra områden än Europa?
Samtidigt är Art V ett uttryck för vikten av den transatlantiska länken, såväl för USA:s inflytande i, som för ett Europa med en – än så länge – bristande militär förmåga. Därför är det av största vikt att transporter av tyngre materiel till sjöss, i luften och på marken fungerar, både till och inom Europa. Transporterna till sjöss tar, precis som tidigare nämnts, lång tid (månad-månader) varför den egna tillgängliga militära förmågan bland de europeiska länderna bör anpassas till detta.
Den egna tillgängliga militära och civila förmågan bör alltså vara i fokus.
De avtal som tecknats mellan Sverige och andra säkerhetspolitiska aktörer underlättar självfallet samarbete, men de innebär ingen garanti för militär hjälp. Det finns också en risk i att fokusera på att ta emot hjälp, det är naturligtvis viktigt att göra det omvända också. Varje samarbete eller avtal föder förväntningar från den/de som har signerat avtalet. Därför behövs också andra åtgärder från svensk sida som snabbt och långsiktigt understödjer ett fortsatt fördjupat samarbete med andra aktörer, främst Finland och NATO.
En säker väg till ökad säkerhet är ökade egna satsningar på det militära och civila försvaret. Den egna tillgängliga militära och civila förmågan måste vara i fokus, den ökar vår trovärdighet och visar att vi tar säkerheten på allvar – gräv där du står!
När fundamenten sviktar gäller det att själv bygga en stabil grund – då undviker man åtminstone sprickorna i den egna fasaden!
Det är ingen annan som bygger grunden åt oss.
Författaren är RO/överstelöjtnant i Flygvapnet och har tidigare bl a varit strategilärare vid den svenska, norska och finländska försvarshögskolan samt tjänstgjort inom Nato. (Varmt tack till kallade ledamoten av Kungl Krigsvetenskapsakademien professor Stefan Forss för värdefulla synpunkter och bidrag)
Noter
[1] Den nyligen avlidne amerikanska presidenten George H.W. Bush var en centralfigur då ESK i slutet av 1980-talet drev på den s k Parisstadgan (Paris Charter for a New Europe) som godkändes 1990. Där, liksom även i Istanbuldokumentet 1998, formulerades den nya säkerhetsordningen enligt de riktlinjer som även Ryssland godkände efter murens fall.
[2] Wikipedia, RSD-10 Pioneer (https://en.wikipedia.org/wiki/RSD-10_Pioneer). Se även MilitaryRussia.ru, RSD-10 Pioneer – SS-20 Saber (http://militaryrussia.ru/blog/topic-381.html).
[3] Utförliga amerikanska intervjuer med ryska militära nyckelpersoner i början på 1990-talet visade att just hotet mot de europeiska huvudstäderna var ett centralt inslag i den sovjetiska militärledningens operativa planer på 1980-talet för att hålla en eventuell militär konflikt mellan Nato och Warszawapakten på konventionell nivå. Ryska simuleringar av operationer med tidig, massiv kärnvapeninsats mot särskilt Natos flygbassystem pekade starkt på väldiga kontraproduktiva följder. Västliga vindar skulle ha omintetgjort den sovjetiska massiva ”motoffensiven” och förorsakat de sovjetiska pansararméerna så svåra förluster p g a strålningsskador att offensiven skulle ha strypts av sig själv. (Stefan Forss, Russian Nuclear Policy, Doctrine and Strategy, i Russia’s Military Strategy and Doctrine, Matthew Czekaj & Glen E. Howard, eds., Jamestown Foundation, Washington D.C., 2018).
[4] U.S. Department of State, “Treaty Between The United States Of America And The Union Of Soviet Socialist Republics On The Elimination Of Their Intermediate-Range And Shorter-Range Missiles (INF Treaty)”, (https://www.state.gov/t/avc/trty/102360.htm)
[5] https://www.foi.se/press–nyheter/nyheter/nyhetsarkiv/2018-11-07-experternas-syn-pa-inf-avtalet.html
[6] Stefan Forss, december 2018
[7] Conventional Armed Forces in Europe
[8] https://www.osce.org/library/14087?download=true
[9] Ibid
[10] https://www.osce.org/fsc/41245?download=true
[11] Sverige redovisade också tidigare sekretessbelagda uppgifter. Wiendokumentet uppdateras fortfarande, se WD 11 https://www.osce.org/fsc/86597?download=true
[12] Hur Reagans och Gorbatjovs vision dog, Stefan Forss, Hufvudstadsbladet 2018-11-21
[13] Organisation for Security and Cooperation in Europe från 1 jan 1995, fd ESK
[14] https://www.nytimes.com/1991/12/21/world/soviet-disarray-yeltsin-says-russia-seeks-to-join-nato.html
[15] Överstelöjtnant Leif Kihlsten (d. 2006), Försvarshögskolan, nämnt i samband med en övning i Södra flygkommandot 1987.
[16] Inkl efterföljande avtal, se not 1.
[17] https://www.svd.se/ryssland-drar-sig-ur-cfe-avtalet
[18] https://www.foi.se/press–nyheter/nyheter/nyhetsarkiv/2018-11-07-experternas-syn-pa-inf-avtalet.html
[19] Ibid, uttalande av Fredrik Westerlund, FOI.
[20] Se not 12.
[21] Iskander M ballistisk missil med räckvidd 500 – 700 km, Iskander K kryssningsmissil med räckvidd 1000 – 1500 km. Den senare är i praktiken en kortare version av Kalibr-NK med uppgiven räckvidd på 2000 – 2500 km. Iskanderbrigaderna uppgår fn till 12 – 13, vardera med 12 lavetter med två missiler var och två i reserv. Källa: Stefan Forss 2018, se not 3. Se också Stefan Forss, The Russian Operational-Tactical Iskander Missile system, National Defence University 2012 http://www.doria.fi/bitstream/handle/10024/84362/StratL4_42w.pdf?sequence=1&isAllowed=y
[22] U.S. Plans to Leave Russian Nuclear Deal, but Is Still Consulting Allies, Official Says, Wall Street Journal, 2018-12-03. Kort tid därefter meddelade dock USA:s utrikesminister Mike Pompeo vid Natos ministermöte i Bryssel, 4 december 2018, att USA drar sig ur inom 60 dygn såvitt Ryssland inte backar. Nato anslöt sig till USA:s uppfattning. https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_161122.htm
[23] Se not 12.
[24] https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_52044.htm?selectedLocale=en
[25] Very High Readiness Joint Task Force, multinationell brigad. Se not 5.
[26] Enhanced Forward Presence, fyra bataljonsstridsgrupper. Se not 5.
[27] https://www.nytimes.com/2018/07/18/world/europe/trump-nato-self-defense-montenegro.html
[28] https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_110496.htm?selectedLocale=en
[29] Sea Lines of Communication
[30] Försvarsberedningens rapport, ”Motståndskraft, Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025”, december 2017
[31] Permanent Structured Cooperation, Se även http://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2017/11/eus-forsvars–och-utrikesministrar-diskuterade-permanent-strukturerat-samarbete/
[32] Ibid
[33] Ibid
[34] Nato Response Force
[35] SOU 2016:64 Sveriges försvarssamarbeten sid 38-40
