När den nya ansvarsstrukturen inom civilt försvar nu kommit på plats, genom olika författningar som trätt i kraft den 1 oktober 2022, kan analyser inledas om hur denna ansvarsstruktur avses fungera. Det är tre viktiga aspekter på termen ”fungera” som träder i förgrunden. Här ska dessa tre aspekter på vår ledningsordning inom civilt försvar kortfattat och på vissa punkter kritiskt belysas. Avsikten är att söka skapa förutsättningar för en diskussion som sedan kan vidgas och eventuellt ligga till grund för vissa ändringar i sättet att leda civilt försvar i fred som i krig.

Den första avser hur den angivna den ansvarsordningen ”fungerar” med det som lagen om totalförsvar anger för verksamhet i fred; med lagens ord ”förberedelser för krig”. Med andra ord blir frågan den om beredskapsplaneringen i fred kan genomföras med den tydlighet och kraft som krävs inom de olika viktiga samhällsområdena för att den ska kunna omsättas i verksamhet under krig som tjänar syftet att nå målet för civilt försvar.

Beredskapsplanering i fredstid för verksamhet under krigsförhållanden är inom det civila försvaret på många sätt behäftad med olika komplexa problem. Ett av dessa problem är att så många offentliga institutioner är medansvariga för planeringen. Det gäller de tio sektorsansvariga myndigheterna på central nivå till vilka också är anknutna ett stort antal beredskapsansvariga myndigheter också på central nivå. På högre regional nivå är nu inrättade sex geografiskt ansvariga civilområdesmyndigheter och på lägre regional nivå finns alla statliga länsstyrelser och de kommunalt organiserade regionerna. Till detta kommer 290 kommuner på lokal nivå. Detta breda spektrum av ansvar på flera olika nivåer och med olika geografiskt områdesansvar är en viktig del av problematiken kring planeringen för civilt försvar.

För att beredskapsplaneringen i fredstid ska få tydligt genomslag såväl inom geografiskt identifierade områden på olika nivåer liksom inom de olika verksamheter som främst representeras av de tio sektorsansvariga myndigheternas verksamhetsområden (sjuk- och hälsovård, livsmedelsförsörjning, ordning och säkerhet, energiförsörjning etc.) måste hela ansvarssystemet präglas av en genomgående tydlighet vad gäller inriktning av planering samt uppföljning av denna. För att planeringen ska ”fungera” måste den alltså inrymma en tydlighet vad gäller direktivgivning och föreskriftsrätt från högre nivå till lägre nivå inom hela det offentliga systemet liksom också en tydlighet vad gäller direktiv och föreskrifter inom respektive verksamhetsområde och möjlighet att kunna följa upp om direktiv för planeringen följts genom systemet.

Detta förutsätter att föreskriftsrätten måste bli en genomgående rättslig ordning inom hela planeringens ansvarsstruktur. Sannolikt tjänas detta syfte bäst om en särskild förordning beslutas av regeringen rörande detta system och inte genom inskjutna paragrafer här och där i olika författningar som gäller för olika delar av strukturen. En sådan särskild förordning kan då ligga till grund för utbildnings- och övningsverksamhet inom hela strukturen och genom utformad ensartad nomenklatur och uppställningsform visa vägen framåt mot en civil planering som kan förstås och implementeras i hela den offentliga sektorn.

Den andra aspekten avser om den ansvarsordning som nu beslutats också kan fungera inte minst också som den ledningsordning som avses fungera vid höjd beredskap för krig. Båda dessa aspekter har dessutom ett direkt och påtagligt samband med varandra, d v s ska ledningsordningen ändras vid höjd beredskap eller ska den så långt som möjligt vara lika i fred som i krig.

Denna frågeställning inrymmer ett annat problem än det som nyss behandlades. Problemet gäller hur de olika delarna av strukturen bör krigsorganiseras, det senare ett begrepp som förekommer i lagstiftningen. En ”krigsorganiserad” länsstyrelse ser t ex annorlunda ut än en sådan i fredstid, liksom även att en kommun leds på annat sätt i krig än i fred. Civilområdenas krigsorganisation är ännu ej helt utklarad, men det måste förutsättas att ett civilområde i fred främst sysslar med att omsätta sektorsmyndigheternas krigsförberedelser inom respektive civilområde. Under höjd beredskap blir ett civilområdes verksamhet i hög grad inriktad på att operativt söka säkerställa att målen inom civilt försvar kan nås, inte minst vad avser stöd till Försvarsmakten, vilket förutsätter en omfattande – och förberedd – samverkan med näringslivet. På nationell nivå kräver detta att sektorsmyndigheternas krigstida organisation och verksamhet är inriktad på att ge civilområden och länsstyrelser det resursmässiga stöd som ett krig i olika delar av landet kan komma att kräva. Nationell operativ prioritering med inriktning på tydliga krav vad avser försörjningsfrågor i olika delar av landet blir styrande för hur krigsorganisering bör gestaltas för sektorsmyndigheterna och de till dem hörande beredskapsmyndigheterna. Även här är säkerställd resursförsörjning från näringslivet av helt avgörande betydelse. Men det finns sektorsområden – t ex  vad avser sjukvård eller befolkningsskydd och räddningstjänst – som i hög grad är mycket personalintensiva och som kan behöva prioriteras utanför de fredstida regionalt och kommunalt styrda geografiska begränsningarna. Här måste det bli mycket tydligt hur lydnadsförhållanden ska gestaltas mellan de olika krigsorganiserade offentliga institutionerna, inte minst i förhållande till de olika kommunala verksamheterna och näringslivets avtalsförhållanden med offentlig verksamhet på olika nivåer.

Den tredje aspekten avser om den nu beslutade svenska ansvarsordningen för fred och krig är ändamålsenlig i perspektivet att vi är medlemmar i NATO. Detta perspektiv var på intet sätt med i de överväganden Försvarsberedningen eller den Holmbergska utredningen gjorde när underlaget för ansvarsordningen togs fram. Det senare underlaget byggde dessutom i hög grad på den traditionella svenska förvaltningsmodellen, med vissa smärre avsteg från denna. Även den omfattande utredningen om befolkningsskydd och räddningstjänst har i huvudsak genomförts utan att ett NATO-medlemskap legat med i övervägandena.

En NATO-anslutning medför att svensk operativ planering för fred måste inrymma flera andra perspektiv än dem som förestavas av rent svenska förhållanden. Planeringen måste inrymma krigsfara och krig som berör delar av eller hela norra Europa. NATO:s militära operationer kommer då att beröra stridskrafter från flera olika länder som ska operera på t ex hela Nordkalotten, i Baltikum, i Östersjön eller i Västerhavet. Sådana operationer måste kunna stödjas även med omfattande civila resurser, något som kräver samverkan redan i fredstid med andra NATO-länder om hur resurser ska förberedas och disponeras vid olika ”krigsfall”. Vilket land som bör ”leda” olika civila insatser vid olika krigsfall behöver helst vara utklarat i fredstid samt naturligtvis övat så att de som ska ingå i en sådan ledningsorganisation väl känner sina uppgifter och hur de ska lösas.

Detta kräver omfattande förberedelser redan i fredstid, inte minst vad gäller planering, inventering av möjligt disponibla resurser, samverkan med NATO:s olika militära ledningsorgan och sådana verksamheter kräver också utbildning och övningsverksamhet redan i fredstid.

I vilken utsträckning den nu i vårt land beslutade ansvarsstrukturen är ändamålsenlig i förhållande till olika NATO-behov i krig är oklart och torde kräva en hel del analysverksamhet i samverkan med våra grannländer i NATO. Det torde dessutom kunna sägas utan att överdriva att detta brådskar!

Författaren är tidigare generaldirektör, riksdagsledamot och reservofficer. Han är ledamot av KKrVA och ordförande i avd V.

Mer av samma skribent