Kris i analys av svensk krisledning

av Staffan Strömbäck

Den disputerade statsvetaren Oscar Larsson skriver den 25 december i Svenska Dagbladet under rubriken ”Därför fungerar inte krishantering i Sverige”. Han beskriver tre faktorer: vad definierar en kris, principerna för svensk krishantering samt den svenska förvaltningsmodellen. Larsson gör analysen att krisdefinitionen, de principer som är vägledande för svensk krishantering tillsammans med den svenska förvaltningsmodellen utgör ett hinder för effektiv krishantering. Därefter drar han slutsatsen att dessa måste i grunden revideras.

Jag menar att analysen är, om inte helt fel, så i alla fall otillräcklig för att förklara de brister som blivit synliga, alltifrån Estonia 1994, Tsunamin 2004 till skogsbranden 2014 och migrationshanteringen 2015.

Beskrivningen av vad en kris är och dess specifika karaktär, är en fråga som i sig är ägnad en avsevärt djupare diskussion, men har inte några allvarliga invändningar mot Larssons beskrivning i det avseendet. Däremot finns avseende de två andra – principerna för krishantering och den svenska förvaltningsmodellen – anledning att starkt ifrågasätta analysen och därmed också slutsatserna.

Sammanblandning förvirrar

Lagar, regler och principer måste självklart vara möjliga att förstå och att tillämpa. Men när beslutsfattare, av okunskap eller ovilja, inte fattar de beslut som man har befogenhet att fatta går det faktiskt inte att skylla på regelverket. Jag menar att ett av de misstag som Larsson – och många andra debattörer inom området – gör, är att blanda samman å ena sidan regelverket och principer med å andra sidan tillämpningen av dessa regelverk och principer.

Bristande förståelse för regeringens roll

Tydligast gör sig detta missförstånd synligt i citatet: ”…. samordning mellan regering och myndigheter är en central mekanism för att få till stånd effektiva lösningar”. Det är en fundamental missuppfattning att ”samordning mellan regering och myndigheter” beskriver relationen mellan regeringen och myndigheter. Regeringen styr riket och utövar makten under lagarna. Det gör regeringen bland annat genom att utfärda förordningar, regleringsbrev för myndigheter samt genom att ge uppdrag till myndigheter. Regeringen styr riket, inklusive myndigheterna. Där finns alltså ett lednings- och lydnadsförhållande, något som Larsson bortser ifrån i sin analys.

Principernas betydelse

En annan fråga där denna sammanblandning synliggörs är i stycket: ”Dessa tre principer [ansvarsprincipen, likhetsprincipen samt subsidiaritetsprincipen] gör det svårt att avgöra när en kris är av sådan magnitud och natur att det är nödvändigt att påkalla hjälp från överliggande nivåer och i sista hand varsko regeringen att överta ansvaret. Likaså är det svårt för regeringen och de som ytterst har ansvar för krishantering på nationell nivå att avgöra när det är lämpligt att ta till extraordinära insatser och ta över ansvaret för krishanteringen från andra offentliga och privata aktörer.”

Det framstår som svårförståeligt varför de tre principerna skulle göra det ”… svårt att avgöra när en kris är av sådan magnitud och natur att det är nödvändigt att påkalla hjälp från överliggande nivåer och i sista hand varsko regeringen att överta ansvaret” eller svårt ”…för regeringen och de som ytterst har ansvar för krishantering på nationell nivå att avgöra när det är lämpligt att ta till extraordinära insatser och ta över ansvaret för krishanteringen från andra offentliga och privata aktörer”. Principerna motsäger på intet sätt behovet och nödvändigheten av lokal, regional och nationell analysförmåga vid en kris. Om denna analysförmåga fanns i tillräcklig omfattning, vilket troligen inte är fallet i dag, skulle det gå att få fram underlag som är nödvändigt för att förstå krisens magnitud och omfattning. Och därefter fatta beslut om att överliggande nivåer eller regering ska överta ansvaret för krishanteringen. Det är nog snarast en brist på kompetens och resurser och inte principerna, som utgör det huvudsakliga problemet.

Vad regeringen kan och får, men väljer att inte göra

När sedan MSBs roll beskrivs blir det ännu mer problematiskt att se hur analysen ger stöd för slutsatserna: ”Myndighetens för Samhällsskydd och Beredskap (MSB) har som främsta uppgift att vara rådgivande till andra myndigheter och aktörer, inklusive regeringen men saknar i stort operativ förmåga att kliva in i krishanteringsstrukturen och anta en ledande roll.”

Det som beskrivs är i sak korrekt, men det finns ett antal åtgärder som regeringen faktiskt skulle kunna vidta för att ta den ledande roll som åligger regeringen, men som regeringen hittills valt att inte göra. En sådan är att regeringen i större omfattning skulle kunna använda MSB (eller andra myndigheter) för analyser. En annan är att regeringen skulle kunna förslå riksdagen att ge MSB (eller någon annan myndighet, beroende på krisens karaktär) rätt att utfärda föreskrifter och utöva tillsyn. Vidare skulle regeringen kunna bygga upp den regionala krisledningsförmågan, som i vissa fall enligt gällande lagar och förordningar åligger länsstyrelser. Slutligen skulle regeringen i regeringskansliet, RK, kunna välja att inte bara ha en analysfunktion, men att ge den funktionen (eller någon annan del i RK) i uppdrag att ta fram beslutsunderlag vid nationell krishantering. För att regeringen vid en nationell kris ska kunna ta sitt ledningsansvar krävs självklart beslutsunderlag för regeringens beslutsfattande. Regeringen sitter på Sveriges största beredningsorganisation – regeringskansliet. RK har som sin enda huvudsakliga uppgift att ta fram beslutsunderlag. Det skulle RK kunna göra även vid en nationell kris.

Regelverket troligen ändamålsenligt – men resurser och beslutsförmåga saknas

Min slutsats är att befintliga regelverk och principer med all sannolikhet inte är ett hinder för, utan möjliggör en effektiv krisledning. Men det kräver att beslutsfattare är villiga att tillsätta resurser och fatta beslut. Om regeringen eller någon myndighet väljer att inte tillsätta resurser och att inte styra – att inte fatta beslut som man har befogenhet att fatta – så blir resultatet därefter.

 
Författaren är reservofficer med mångårig erfarenhet av både statlig förvaltning och kommunal krishantering som ordförande i socialnämnd och ledamot i kommunstyrelse.