Reserapport från ett besök i Finland den 7-8 november 2019

  1. Processen (framtagande och uppföljning)

Den finska processen för att ta fram och genomföra en nationell säkerhetsstrategi och anslutande dokument är grundlig, strukturerad och detaljerad. Det kan sägas vara ett ”maskineri” – eller ett system – som involverar ett stort antal personer och institutioner på olika nivåer i en ständigt löpande process. Själva kallar finländarna processen en ”samarbetsmodell för den övergripande säkerheten.” Samtidigt är de ekonomiska resurser som står till buds avsevärt mer begränsade än i Sverige. Detta påverkar den administrativa strukturen.

Någon myndighet som motsvarar MSB finns inte i Finland[1]. Detta innebär bl.a. att de inriktningsdokument för det nationella säkerhetsarbete som MSB i Sverige ansvarar för och tar fram, har på finsk sida fått inarbetas i den nationella säkerhetsstrategin. Detta förklarar varför den finska strategin är omfattande och varför denna i stor utsträckning behandlar frågor om vem som har ansvar och vem som skall göra vad.

Processen har utvecklats under många år (sedan 1980-talet) och resulterat i flera dokument av olika karaktär och som har haft olika syften. Den nu existerande strategin från 2017 skall läsas parallellt med Nationell riskbedömning för Finland 2015 som tagits fram av en arbetsgrupp ledd av Inrikesministeriet[2]. Se nedan.

Processen har under åren präglats av en viss ”maktkamp” mellan Försvarsministeriet och Inrikesministeriet om vem som skall leda och driva processerna. Nu förefaller situationen vara den att Säkerhetskommittén är sammanhållande, pådrivande och uppföljande och har ett sekretariat på sju personer för detta syfte. Sekretariatet är idag inhyst i Försvarsministeriet, men efter en period i detta ministerium skulle kommittén enligt en överenskommelse flytta till Inrikesministeriet för att åstadkomma ett roterande värdskap. Men så har inte skett.

När dokumentet antagits av statsrådet (regeringen) används och prövas detta bl.a. i övningar med statsrådet och ansvariga ministrar. Uppföljning av dokumentet sker också i en nationell övning som äger rum vart fjärde år. En sådan övning kan genomföras under flera veckor och avslutas ofta ”skarpt” med övningsdeltagare i skyddade utrymmen. Övningarna följs upp, och de aktörer (myndigheter) som inte håller måttet eller som inte gjort erforderliga beredskapsåtgärder får kritik och uppmaningar till förbättringar.

Presidenten leder också ett årligt uppföljande möte där kritik kan påtalas och relevanta aktörer ges möjlighet lyfta fram sina hjärtefrågor inför presidenten. Ibland kan en omorganisation krävas. Sådana påpekanden från högsta statsledningen uppfattas som tvingande, på gränsen till lagstiftning.

När en ny regering tillträder efter nyval skolas nya ministrar in och utbildas och övas med den nationella säkerhetsstrategin som grund.

  1. Dokumenten

Säkerhetsstrategi för samhället

Den första tväradministrativa strategin blev färdigt 2003. Den hade beteckningen Strategi för tryggande av samhällets vitala funktioner. Denna uppdaterades 2006. År 2010 ändrades strategins namn till Säkerhetsstrategi för samhället; en beteckning som också den nu gällande strategin från 2017 har. Nästa version har aviserats till 2020.

Strategin har flera funktioner. I strategin presenteras de allmänna principerna för beredskap i det finländska samhället. Beredskapen genomförs enligt principen om övergripande säkerhet (comprehensive security) där myndigheterna, näringslivet, organisationer och medborgare tillsammans sörjer för samhällets vitala funktioner. I dokumentets första del beskrivs den s.k. samarbetsmodellen. Med den som grund skall man bygga beredskap och kunna agera i olika ”störningssituationer.”

Den andra delen av dokumentet skall vara ett styrdokument för den statliga sektorn dvs. regeringens förvaltningsområde. Verkställandet av strategin följs upp av Säkerhetskommittén i samarbete med ministeriernas beredskapschefer, som möts månadsvis. Dokumentet anger en gemensam inriktning för det förmågeskapande arbetet över tid och med en rad intressenter inom och utanför staten. Strategin ses inte som ett doktrindokument för att ge statsledningen vägledning i avdömningar i akuta, operativa situationer.

Strategin utgår från ett brett hotspektrum. Ett av skälen anses vara att alla aktörer ska känna sig berörda och därmed motiverade att delta i det nationella säkerhetsarbetet. Man bytte koncept från det traditionella totalförsvaret till ”den övergripande säkerheten” i syfte att få ett bredare och mer intensivt engagemang för detta beredskapshöjande arbete, inte minst från näringslivet men även på lokal nivå. Det innebär att alla berörda ministerier har haft ambitionen att få med ”sina frågor” något som påverkar möjligheten att rangordna och prioritera såväl hot och påfrestningar som resurser.

Det väpnade angreppet har fått en mindre framträdande roll i detta nationella säkerhetskoncept och i dokumentet förs inte någon särskild diskussion kring specifikt antagonistiska hot. Istället har särskilda ”white papers” om försvar respektive om utrikesfrågor tagits fram kring dessa högprioriterade säkerhetsområden. I det arbetet har särskilt UM engagerats mycket mer än i arbetet med den övergripande säkerheten som behandlas här.

Finland har som nuvarande ordförandeland i EU lyft frågor inom detta område på EU:s dagordning.

Nationell riskbedömning

Beslutet att utarbeta en nationell riskbedömning för Finland har två målsättningar. För det första görs den nationella bedömningen i syfte att få en uppfattning om vilka plötsliga händelser som kan drabba Finland med sådana konsekvenser som skulle innebära betydande skador för människors liv eller betydande negativa inverkan på miljön eller samhället. Den andra målsättningen är att tillgodose EU-kommissionens (DG-ECHO) krav på en återkommande nationell risk- och förmågebedömning. Samtliga EU-länder ställs inför liknande uppgifter varför en god grund finns för jämförelser mellan hur medlemsländerna har skött denna återkommande uppgift.

Eftersom Inrikesministeriet representerar Finland i EU:s civilskyddskommitté har detta departement huvudansvaret i frågan. I och med att civilskyddsmekanismen omfattar skydd av människor, miljö och egendom inom och utanför unionen vid alla typer av naturolyckor och olyckor orsakade av människor har den nationella riskbedömningen primärt gjorts ur räddningsväsendets och krisberedskapens perspektiv.

I riskbedömningen från 2015 beskrivs händelser med stora samhälleliga konsekvenser relativt utförligt uppdelade på 21 kategorier varav 15 betecknas som allvarliga regionala händelser. Nästa version skall tas fram till 2021 och samma tidsfrist gäller för Sverige. Det innebär att också Sverige skall lämna en sammanfattande rapport till EU om bedömda risker.

  1. Organisationen

Det nationella beredskapsarbetet är relativt toppstyrt och utgår från statsrådet (regeringen) och Säkerhetskommittén som håller ihop olika processer. Presidenten leder ett årligt möte där man stämmer av arbetets status och anger inriktning för det fortsatta förmågehöjande arbetet. Säkerhetskommittén har dock ett relativt litet kansli till sitt förfogande (sju personer) med tanke på ansvaret för att vara både pådrivande, sammanhållande och uppföljande.

I Sverige har MSB och i viss mån kriskansliet i Justitiedepartementet motsvarande uppgifter med betydligt större personalresurser till förfogande. Åtskilligt säkerhetsrelaterat arbete i Finland är utlagt på ett stort antal ministerier (departement), myndigheter och organisationer. På senare år har man försökt att även anlägga ett underifrånperspektiv för att kunna engagera kommuner, organisationer och enskilda medborgare. Dessa aktörer betraktas numera som en del av beredskapssystemet.

Varje departement har en beredskapschef. Dessa chefer sammanträder månadsvis i ett organ som kallas Beredskapschefsmötet. Att beredskapsarbetet fungerar väl får tillskrivas en stark kontrollfunktion.

  1. Attityd och status

Det finns i Finland en positiv inställning till och hög status för dessa frågor. En bekräftelse på detta är presidentens tydliga roll. Ytterligare ett bevis för detta är att den finska försvarshögskolan arrangerar kurser för höga befattningshavare i samhället. Kurserna omfattar flera veckor. Personer som erbjuds att ta del av denna undervisning tackar inte nej, då det innebär hög status att bli tillfrågad. Detta kompetenshöjande arbete förefaller vara betydligt mer omfattande och mer ambitiöst än motsvarande utbildningar i Sverige vid FHS.

Vidare uppvisar näringslivet ett starkt engagemang. De flesta topparna inom det finska näringslivet har en koppling till säkerhetsarbetet genom genomgången högre kurs och/eller bakgrund som reservofficer. Fackföreningsrörelsen med en helt annan historik förefaller dock mindre engagerad. I Regeringskansliet är de tongivande departementen Försvarsministeriet, Inrikesministeriet och Justitieministeriet. Utrikesministeriet anses spela en mer begränsad roll i detta arbete som främst är inriktat mot den inre säkerheten.

Att sprida och förmedla kunskap till allmänheten underlättas av att Finland har behållit sitt värnpliktssystem. På chefsnivå – bl.a. i näringslivet – har man också ofta en officersutbildning i botten (reservofficer), vilket underlättar samarbetet mellan dem som svarar för militär säkerhet och civil säkerhet. Som exempel kan nämnas att ett personligt brev från statsledning om beredskapsfrågor nyligen gått ut till landets reservister, dvs. man har nått cirka 90 000 redan engagerade personer.

  1. Nordiskt samarbete

Frågan diskuterades om ett framtida nordiskt samarbete i syfte att på sikt ett utveckla en gemensam nordisk säkerhetsstrategi. Nordiska rådets beslut vid årets session i Stockholm om en strategi för samhällsäkerhet uppmärksammades, särskilt av den tidigare rådsdirektören Jan-Erik Enestam. Även utrikesministrarnas beslut vid samma tillfälle att tillsätta en ”Stoltenberg II” dvs. en nordisk utredare noterades med intresse. Från finsk sida hävdades att en sådan process mot ett ökat nordiskt samarbete inom området bör starta med ett samarbete mellan Sverige och Finland innan det utvidgas till att omfatta flera nordiska länder. Ett debattinriktat, bench-marking seminarium på Hanaholmen nämndes som möjlig startpunkt för en sådan process.

  1. Några viktiga iakttagelser

  • Den finska förvaltningsmodellen avviker starkt från den svenska. Finland har inte någon myndighet som motsvarar MSB[3]. Det innebär att den finska nationella säkerhetsstrategin och riskbedömningen också måste jämföras med motsvararande inriktningsdokument som MSB tar fram. Skillnaden är att medan MSB arbetar något mer begränsat utifrån ett myndighetmandat verkar säkerhetskommittén utifrån ett mandat från regeringen (statsrådet och presidenten) och därmed med mer tyngd i det sektorsövergripande uppföljningsarbetet. Om en jämförelse görs med den svenska säkerhetsstrategin bör denna göras mot de två relevanta finska dokumenten. Det bör också beaktas vilka intressenter som står bakom dessa.
  • De finska ministerierna är organiserade utifrån en kontinental modell, vilket underlättar ministerstyre från ovan och ned in i respektive sektorsområde. Sådant styre är, som bekant, förbjudet i Sverige. Liksom i Sverige krävs dock ett omfattande samverkansarbete för att nå förmågehöjande insatser som ger effekt tvärs över dessa sektorer. ”Den övergripande säkerheten” syftar just till att poängtera dessa sektors- och aktörsgemensamma krav på en helhetssyn, vilket man menar inte fångas väl med det traditionella begreppet totalförsvar. I svensk vokabulär kanske begreppet samhällsförsvar kunde fånga något av det man i Finland lyckas omfatta med sin terminologi?
  • Det påtalades som en styrka att ”alla är med” i detta förmågehöjande arbete. Men samtidigt innebär detta förhållningssätt att alla intressenter vill ha med sina prioriterade risker och utmaningar. Spännvidden av frågekomplex som anses beröra ”den övergripande säkerheten” blir enorm. När mycket anses vara viktigt att ta med, blir inget särskilt väsentligt och prioriterat. Att välja bort områden är också förenat med risker.

Som exempel kan nämnas att man i Sverige medvetet valde bort beredskap för sällan förekommande skogsbränder och prioriterade beredskap för de mer överhängande hoten om stora översvämningar och skred. Man gjorde en medveten riskkalkyl i fördelningen av begränsade resurser. Sedan kom storbränderna 2014 och 2018!

  • Kamp mellan ministerier och mellan militära och civila aktörer och organ förkommer också i Finland. Dock har flera samarbetsorgan inrättats för att så många aktörer som möjligt skall kunna få inflytande på såväl riskbedömning som strategi. Ett väsentligt pådrivande inslag förefaller vara att presidenten har till uppgift att årligen döma av aktörernas måluppfyllelse och vid behov ange ominriktningar. Här har Säkerhetskommittén ett viktigt verktyg då man förbereder presidentens beslut vid dessa möten på hög nivå.
  • Den svenska säkerhetsstrategin är ett dokument med en viss uppföljning i dokumentform som bl.a. har lanserats i anslutning till den årliga Rikskonferensen i Sälen. Arbetet med denna strategi har än så länge präglats av en rätt tydlig underplanering, helt i linje med hur man verkar inom RK. Det finska säkerhetsstrategiarbetet är mer som en maskin med rätt detaljerade inriktningsdokument som proaktivt följs upp på hög nivå. Arbetet präglas av en viss överplaneringsanda i linje med den försvarsmakt/ministerium som tycks dominera det sekretariat som driver detta arbete.

För en mer rättvis jämförelse behöver man dock för Sverige inkludera det omfattande myndighetsmaskineri som MSB och Kriskansliet står för inom sina respektive arbetsdomäner. Dock saknas en tydlig länk mellan detta rätt omfattande svenska förmågehöjande arbete och det dokument som regeringen benämner landets säkerhetsstrategi. I Finland finns en mycket tydligare koppling mellan inriktningsdokument på högsta politiska nivå och det mer dagliga, krävande arbetet med att samla en rad intressenter kring ett genomförandemaskineri för den ”övergripande säkerheten”. Jämförelsen väcker frågan om hur i Sverige en bättre koppling kan göras mellan politisk styrnivå och det mer vardagsmässiga genomförandet av regeringens uttalade ambitioner om en stärkt säkerhet i linje med landets övergripande säkerhetsstrategi?

  • Den finska mentaliteten och intresset för nationella säkerhetsfrågor, inklusive försvarsfrågor, förefaller mera uttalad än vad som kan noteras i Sverige. Det innebär bl.a. att säkerhetsstrategiarbetet får större uppmärksamhet och genomslag på den politiska nivån.

  1. De intervjuades rekommendationer för vårt fortsatta arbete

Det underströks att varje land har sin specifika situation och samhällsstruktur. Speciellt för Finland är att man anser sig säkerhetsmässigt vara en ö. Också lagstiftningen varierar mellan länderna vilket man måste ta hänsyn till. Det går lättare i Finland att på ett flexibelt men även juridiskt korrekt sätt höja beredskapen.

Man kan säkert lära sig en del genom att studera andra länders tillvägagångssätt. (Israel anses ha ett mycket avancerat koncept, bl.a. på cybersidan.) Men det kan aldrig bli fråga om att kopiera rakt av. Ett gott råd är att inte ”köpa” system som är utvecklade för andra syften eller som bygger på andra förutsättningar.

Jämförelser mellan våra nationella system, så kallad benchmarking uppmuntrades av flera. Enklast vore att börja där likheter är många och djupa men det även finns intressanta olikheter i förhållningssätt och verktyg. Förutsättningar kunde där finnas för lärdomar över landsgränserna och överföringar i modifierade former mellan dessa två i stor rätt likartade samhällen. Dialogen behöver fortsätta för ömsesidigt lärande.

  1. Några reflektioner inför det fortsatta arbetet inom SES-projektet

  • I projektarbetet bör vi noga diskutera hur avgränsningar i hotbilden skall göras. I vårt arbete arbetet att ta fram en reviderad framtida nationell säkerhetsstrategi bör ambitionen vara att avgränsa hotskalan till att i första hand omfatta hot mot rikets säkerhet (den nationella överlevnaden).
  • Vi bör analysera förutsättningarna för att man i en framtida svensk uppföljningsprocess ska kunna involvera den högsta politiska nivån. En sådan ordning skulle bl. a. ha som syfte att lyfta fram frågorna om den nationella säkerheten och markera deras vikt. Regeringens kansliresurser behöver sannolikt också förstärkas i detta syfte.
  • Vi bör vidare undersöka om den finska modellen med en utsedd chefstjänsteman i varje departement som beredskapschef kan utveckals även i Sverige. Också modellen med regelbundna möten med dessa chefer bör prövas.
  • Projektet bör i dialog med FHS undersöka förutsättningarna för att bygga ut chefskursen – den s.k. Solbackakursen – till att omfatta flera veckor. Även möjligheten att statsministern bjuder in kursdeltagare bör prövas.
  • Vi bör även undersöka formerna för hur andra aktörer utanför den offentliga sektorn och myndigheter på regional och lokal nivå ska kunna involveras i olika processer. Hit hör att implementera strategin hos viktiga grupper t.ex. näringslivet. Hit hör också att hitta former för hur flera aktörer kan få möjlighet att följa upp och delta i revideringsarbetet.

Noter

[1] Dock finns NESA som ansvarar för försörjningsfrågor.

[2] Enligt Europaparlamentets och rådets beslut om en civilskyddsmekanism för unionen ska varje EU-land utarbeta riskbedömningar på nationell nivå och tillhandahålla kommissionen en sammanfattning vart tredje år.

[3] Men man har dock på försörjningssidan den mycket viktiga Försörjningsberedskapscentralen, NESA, som även har egna inkomster utanför statsbudgeten för att bekosta samverkan med näringslivet för stöd i försörjningsfrågor vid kris eller krigsliknande förhållanden. Här kan hämtas väsentliga erfarenheter för svensk beredskap.