Av Niklas Granholm

Flera storskaliga förändringar i internationella relationer kommer nu allt mer frekvent. Det är allt tydligare tecken på att en annorlunda fördelning av makt och inflytande i det internationella systemet är på väg. De allt fler och samtidigt rörliga delarna gör det svårare att förutse utvecklingar som påverkar oss alla på olika sätt. Hur ser växelverkan mellan dessa förändringar ut? På vilka sätt kan de förstärka varandra och på vilka sätt kan de ta ut varandra? Hur påverkas aktörer som Sverige?

Två av de utvecklingar som hittills inte sammanhängande uppmärksammats rör förskjutningar av europeiska förhållanden. I växelspelet mellan in- och utrikespolitiska sammanhang förskjuts och förändras de roller som viktiga aktörer spelar och förmår spela. Storbritannien och Tyskland, två av de centrala Europeiska aktörerna, står i fokus för detta inlägg.

För Storbritannien har de senaste åren inneburit att flera långsiktiga utvecklingar ungefär samtidigt nått en fas där vägval inte längre kan skjutas upp. Relationen till Europa har alltid varit omstridd och oppositionen mot det europeiska samarbetet har på senare år åter tagit sig sådana former att ett brittiskt EU-utträde, ”Brexit”, framstår som en realistisk möjlighet. Den inrikes scenen har tvingat fram en folkomröstning under 2017 eller tidigare av ett omförhandlat EU-avtal för Storbritannien. Ett nej till ett omförhandlat avtal ska innebära utträde ur Unionen. Entusiasmen för detta bland de flesta EU-medlemsstater för detta brittiska á la carte-förfarande är minst sagt begränsad. Samtidigt har den komplicerade relationen mellan centralmakten i Whitehall och det sedan slutet av 1990-talet delvis självstyrande Skottland accentuerats. Även om förra årets folkomröstning om ett självständigt Skottland besvarades med nej, har processen fortsatt med ökade krav på decentralisering av makt och inflytande. Om Skottland har självstyre, varför kan inte Wales, Nordirland och England också få mer av det? Framgångarna för de skotska nationalistpartier, SNP i vårens allmänna val, innebär att de argumenten kommer att höras tydligt. Skulle Storbritannien rösta för EU-utträde, kommer kraven på en förnyad folkomröstning för skotsk självständighet att förnyas.

Dessa inrikespolitiska förändringar tar upp mycket av den politiska energin, och vissa utrikespolitiska frågor har sådana laddningar och inrikes kopplingar att de ibland blockerar ett effektivt utrikes agerande. I Ukrainakriget var man länge närmast frånvarande och inte heller har man spelat någon framträdande roll i EU:s olika processer. Det oväntade utfallet av de allmänna valen i maj gav en solid majoritet för de konservativa, motsatt i stort sett alla prognoser som pekade på koalitionsregering i en eller annan konstellation. Premiärminister Camerons nya regering har därmed en något mindre komplicerad situation, men kommer inte undan den starka oppositionsfraktionen inom sitt eget parti rörande Europafrågorna. Ekonomin har börjat återhämta sig och i den nyligen framlagda budgeten finns bl.a. uttalade löften om att leva upp till NATO:s mål på 2 % av BNP till försvarsutgifter. Storbritannien har hittills varit ett av de få NATO-länder som levt upp till det kravet. Bekymrade uttalanden från insatta försvarsanalytiker pekar på att detta kommer att bli mycket svårt: förnyelsen av den ubåtsbaserade kärnvapenavskräckningen som nu ska passas in i försvarsbudgeten, de två nya hangarfartygen och tillhörande, allt dyrare, flygsystem samt andra brister som följt på det senaste årtiondets fokus på insatsen i Afghanistan, pekar på att detta kommer att kräva en budgetprocess i den högre skolan för detta ska gå ihop med någon trovärdighet. Indikationer på utfallet kan väntas i slutet av 2015 i Strategic Defense and Security Review, SDSR, liknande den svenska försvarsberedningen.

Tysklands roll är också under förändring. Landet fick en mer aktiva roll efter det kalla krigets slut där integreringen av Östeuropa och försöken att ge Ryssland en ny roll låg i fokus. 1990-talets balkankrig spelade också in. En ytterligare förnyelse påbörjades också i den tyska debatt som följde av det rysk-georgiska kriget 2008. Hur skulle Tyskland kunna spela en mer aktiv roll utan att samtidigt uppfattas som Europas ”school bully”? De historiska erfarenheterna är viktiga, och kom till uttryck inför beslutet att inte rösta för eller delta i den av FN:s säkerhetsråd sanktionerade insatsen i Libyen 2011, tillsammans med Ryssland, Kina, Indien och Brasilien. Den fortsatta utvecklingen, där inte minst Förbundskansler Merkel spelar en ledande roll, visar att Tyskland idag spelar en tyngre roll än man tidigare önskat och haft möjlighet till.

Tyskland har visserligen inte sökt denna roll, men accepterar att ta på sig ett större ansvar när det gäller de centrala frågorna för europeisk säkerhet. Ukrainakriget och nu senast den grekiska Eurokrisen är tydliga exempel. Agerandet i Eurokrisen pekar också på att Tyskland önskar kanalisera sitt agerande genom de centrala multilaterala organisationerna – i detta fall EU. I Mellanöstern har man stött motståndet mot ISIS militärt, personellt och materiellt genom stöd till den kurdiska sidan – tyskt stöd till en icke-statlig aktör i Mellanöstern, alltså. Den långsiktiga satsning som genom utbyte, handel, investeringar m.m. byggde på föreställningen att detta på sikt skulle demokratisera Ryssland.  En stark grupp av äldre statsmän och delar av det tyska näringslivet ingick i den grupp av Ruslandversteher som drev på denna linje. Här finns vissa likheter med den Ostpolitik som Västtyskland bedrev gentemot dåvarande Östtyskland. Det står dock klart att Rysslands förändrade agerande gjort att denna inkluderande linje i tysk rysslandspolitik nu kommit till vägs ände. Tyska företrädare påpekar att om Ryssland skulle ändra sitt uppträdande är Tyskland öppet för dialog, men man understryker samtidigt att inget tyder på att så skulle vara fallet. Tysklands omorientering är på inget vis avslutad, och är med stor sannolikhet inte reversibel – man har en annorlunda omvärld att förhålla sig till. Förutom en förändrad diplomati, innebär det också en förnyad satsning på det militära försvaret. Något ökade försvarsutgifter, vissa nya system för luftförsvar, nya fartyg och återtagning av skrotning av stridsvagnar har redan beslutats. Personalramen ligger dock fast och värnplikten som avskaffats verkar inte vara på väg tillbaka. Eventuella större strukturförändringar av Bundeswehr kan väntas i den vitbok om Tysklands försvarssatsningar som kommer under 2016. NATO:s roll är fortsatt central för tysk försvarsförmåga och man önskar fortsatt en ledande roll i EU. Hur Tyskland under kommande ordförandeperiod i Organisationen för samarbete och säkerhet, OSSE, kommer att agera är en annan indikator att följa.

Denna skissartade bild av brittiska och tyska försvars- och säkerhetspolitiska dilemman pekar på att viktiga förskjutningar med implikationer för europeiska och transatlantiska säkerhets­förhållanden. Ett Storbritannien som under överskådlig framtid blir alltmer upptaget av inre förhållanden och med en ökande tveksamhet inför sitt EU-medlemskap kan enligt flera bedömare leda till en nedväxling av landets internationella roll. Förslag om att istället utveckla brittiska samväldet som fokus för en ny brittisk politik stupar sannolikt på att samväldesländerna inte önskar det. Det special relationship  med USA som sedan andra världskriget utgjort en hörnsten i utrikes- och säkerhetspolitiken påverkas också. Tidigare brittiska regeringar har åtminstone delvis byggt relationen på att man kunnat ”leverera Europa” via EU-medlemskapet genom att förklara europeisk komplexitet för USA.  En stark försvarsmakt, medlemskapet i NATO, samt en god beredskap och förmåga att bidra till expeditionära operationer var andra delar. Även här har en försvagning av brittiska förmågor på flera områden sedan ett knappt årtionde spelat in. Innebär det att Little Britain är på väg eller är det en tillfällig nedväxling av brittisk vilja och förmåga till utrikes- och säkerhetspolitiskt agerande? Är i så fall ett USA som traditionellt förlitat sig på Storbritannien för europeiska säkerhetsfrågor fortsatt intresserat om en sådan utveckling skulle bli bestående? Ytterst handlar det om förtroendet hos allmänheten för det utrikespolitiska agerandet. Här har något förändrats. Motiven för insatsen i Irak 2003 ifrågasätts och är föremål för utredning i en statlig kommission samt att det med tiden blev allt svårare att förklara värdet av insatsen i Afghanistan relativt mänskliga och ekonomiska kostnader. En brittisk regering kan som följd av detta inte längre ensamt fatta beslut om att gå i krig utan parlamentsbeslut. Läggs till detta de inrikes frågorna, har en brittisk regering fler begränsningar för sitt handlingsutrymme än tidigare samt måste ägna mer politisk energi åt inrikesfrågorna. Det är troligt att denna situation varar länge, även om det också finns indikationer på att det förändrade ryska agerandet kan leda till en omprövning. Här finns en öppning för att Storbritannien som en av de ledande demokratierna blir en del av en förnyad europeisk solidaritet.

Tyskland söker en ny roll i Europa. Utvecklingen i den riktningen gick länge sakta och hade bakslag, men de senaste årens händelser pekar på att man nu är på väg mot en mer aktiv och direkt roll. Av särskilt intresse är att Tyskland som del av denna utveckling också ser över sitt agerande gentemot Nordeuropa. Frågan som ställs i Berlin går ofta ut på vad de nordiska länderna förväntar sig av Tyskland. Frågan kan tolkas som en önskan om utbyte och dialog. Tonen är mycket annorlunda jämfört med när Nordstream, gasledningen från Ryssland till Tyskland, skulle byggas – då var det inte tal om konsultationer i förväg.

Förskjutningarna påverkar också de transatlantiska relationerna, av central betydelse även för Sverige. USA som nu åter ökar sitt intresse för Europa kan välja att i högre grad samarbeta med Tyskland än Storbritannien. Ett pragmatiskt Washington som ringer Berlin oftare än London, påverkar hur politiken utvecklas. Här ligger kärnan för Sverige – ett Tyskland med ökande tyngd i agerandet och ett Storbritannien som för överskådlig tid kan vara på väg att checka ut från högsta divisionen i europeisk säkerhetspolitik borde påverka vårt eget utrikes- och säkerhetspolitiska agerande.

 
Författaren är forskningsledare vid FOI och ledamot av KKrVA.