Ett inriktningsbeslut utan legal grund och med risk för demoralisering

Försvarsmakten har nyligen fattat ett inriktningsbeslut att degradera ett stort antal officerare. Ett beslut som mottagits med bestörtning av stora delar av officerskåren och som inte är rättsligt korrekt.

Vad innebär beslutet?

Försvarsmakten har fattat beslut att degradera alla löjtnanter och kaptener som avlagt officersexamen fram till och med år 2005.

Detta beslut är mycket demoraliserande för en redan ansträngd officerskår som nu står inför den enorma uppgiften att verkställa den av politiken utstakade inriktningen för att återuppbygga försvarsförmågan.

Förutom att vara demoraliserande är beslutet tveksamt ur andra perspektiv, inte minst förvaltningsrättsligt, då den förordning som reglerar utbildning och anställning av yrkes- och reservofficerare har ett inbyggt retroaktivitetsskydd, som erkänner äldre utbildningar och påbörjade anställningar som valida även när tidigare förordning reviderats eller ersatts.

Officersutbildningen i Sverige är sedan år 1999 högskolemässig. Detta utifrån ett riksdagsbeslut vid halvårsskiftet samma år. Innebörden av riksdagsbeslutet var att NBO (ny befälsordning) slutligen lämnades vid halvårsskiftet år 1999. Utbildningen som sedermera bedrevs vid de Försvarsmaktsgemensamma militärhögskolorna vilade inte såsom tidigare enbart på beprövad erfarenhet utan även på vetenskaplig grund, i likhet med utbildning vid övriga högskolor i Sverige. Den från år 1999 nya Försvarshögskolan (FHS) fick uppdraget att utbilda kaptener till majorer och majorer till överstelöjtnanter (inledningsvis major i nivå 3 efter chefsprogrammet).

Riktiga högskolepoäng fick dock ingen varken vid Militärhögskolorna eller vid nya FHS förrän år 2008, då den senare blev en högskola under utbildningsdepartementet och således lämnade Försvarsdepartementet. Parallellt med att detta inträffade ändrades Officersförordningen, med brasklappen att tidigare påbörjade utbildningar och anställningar till officer är gällande. Samma förhållande inträffade i samband med att officersutbildningen blev högskolemässig efter riksdagsbeslutet år 1999. Innebörden var alltså att de officerare som utbildats i NBO ansågs av regeringen vara valida även efter att NBO lämnades under 1990-talet. Dessutom att officerare utbildade i nya utbildningssystemet från år 1999 likväl är det efter att yrkesofficersutbildningen delades upp i två riktningar år 2008. Ovanstående framgår av bl.a. Statens offentliga utredningar: 1998:42, 2001:23 och 2003:43. Officersförordningen 2007:1268

Vad händer härnäst och vilka blir konsekvenserna?

Beslutet som håller på att effektueras inom Försvarsmakten innebär att huvuddelen av de officerare som erhöll examen år 2005 eller tidigare och som har graden löjtnant eller kapten skall avtvingas sina officersgrader senast 2022-12-31.

Beslutet innebär att Försvarsmaktens myndighetschef bryter mot legalitetsprincipen. Detta är ytterst allvarligt då Försvarsmakten är en av statens stöttepelare som skall skydda landet utifrån vad folkets valda församling beslutar. Att inte följa rättsordningen är att inte respektera vår demokrati.

I Sverige finns en förvaltningstradition som anger att när nya bestämmelser tillkommer genom lag eller förordning så gäller tidigare bestämmelser framgent likväl. Det är innebörden av övergångsbestämmelsen i Officersförordningen, samma innebörd finns inom flertalet områden inom riket. Två exempel:

Kravet på förarbevis för Snöskoter: Alla som tagit körkort för personbil innan 1 januari år 2000, har automatiskt behörighet för snöskoter. De som tagit körkort från 1 januari 2000, har ej det, utan behöver en separat utbildning.
Rätten att jaga och få vapenlicens för jaktvapen: Innan år 1985 behövdes ingen jägarexamen för att få vapenlicens för jaktvapen. Efter år 1985 infördes krav på godkänd Jägarexamen för att få vapenlicens. Jägarexamens innehåll har vidare ändrats och 2005-05-01 infördes nya krav om teoretiska prov. Med ett retroaktivitets- skydd för de som gjort proven innan och utan tidsbegränsning.

Avseende officersutbildningars giltighet

”2. Äldre bestämmelser i fråga om utbildning, förmåner och anställning gäller i fråga om utbildning som påbörjats och anställning som tillträtts före den 1 januari 2008.” (SFS 2007:1268)

Praxis i den svenska förvaltningstraditionen har som synes i detta ärendets fall bejakats oavsett regeringar som styrt. De som tillsatte utredningarna om skolsystemet i slutet av 90-talet och början av 00-talet, var S märkta. De som införde nya officersförordningen med övergångsbestämmelsen var Alliansregeringen. De som senast uppdaterat nuvarande officersförordning var S-MP märkt och har återigen vidimerat förvaltningstraditionen genom att bekräfta tidigare skrivningar (SFS 2018:1031).

Det finns med andra ord ingen politisk vilja att degradera och ej erkänna tidigare genomförda officersutbildningar som valida.

Andra indirekta konsekvenser är att trovärdigheten för myndighetens ledning allvarligt riskerar att skadas då ungefär en tredjedel av samtliga yrkesofficerare direkt berörs och indirekt betydligt fler. Varför en soldat eller förband kämpar ingår som en komponent i förtroenderelationer och kan sammanfattas i tre grupper:

Socialt förtroende
Självförtroende
Förtroende för organisation och utrustning. (Försvarsmaktens pedagogiska grunder, utgåva 2006).

Att fatta ett degraderingsbeslut på felaktiga grunder och utan legalitet, stärker ingen av ovanstående punkter, snarare tvärtom. Det är vågat att göra en jämförelse med den Afghanska Arméns upplösning i augusti 2021, men samma komponenter till varför en armé kämpar gällde även för dem. Där förtroendeaspekter uppenbarligen saknades och deras vilja att kämpa försvann.

Demoralisering och minskad trovärdighet

Utöver de rent legala aspekterna enligt ovan innehåller Försvarsmaktens inriktning ett stort antal godtyckligheter och felaktigheter som gör att trovärdigheten för Försvarsmaktens ledning sannolikt påverkas negativt samt leder till demoralisering av yrkesofficerskåren.

Bland annat anges att majorer har motsvarande en magisterexamen, medan graderna där under motsvarande en utbildning på 1,5 år, som inte vilar på vetenskaplig grund och där eleverna ej behöver ha högskolebehörighet. Det som avses är alltså specialistofficersutbildningen. Detta är inte en korrekt beskrivning från Försvarsmaktens sida. Då samtliga officerare utbildade från år 1999 de facto är högskolemässigt examinerade, med brasklappen ej riktiga poäng oavsett om det varit genom ett godkänt yrkesofficersprogram från Militärhögskolan eller stabsprogram från Försvarshögskolan. Med något undantag i någon enstaka kurs som lästs vid en ”riktig” högskola. Vidare innehåller Försvarsmaktens inriktningsbeslut ett antal faktafel där alla officerare med examen fram till och med år 2005 betraktas som NBO, trots att det systemet försvann under 1990-talet.

Enligt Statens offentliga utredningar 2003:43 placeras generellt fänrik-löjtnant på stridsteknisk nivå, kapten-major på taktisk nivå. Major kan också placeras på operativ nivå samma som överstelöjtnant. I Försvarsmaktens inriktning likställs majorer med magisterexamen (D-nivå). En major ur äldre system som idag antas till nivåhöjande utbildning (HOP 12) mot överstelöjtnant, ska skriva en C-uppsats innan utbildningen startar. Detta visar att det är ett högst godtyckligt resonemang att likställa majorer med magisterexamen.

Ett annat argument från Försvarsmaktens sida är att en massdegradering skall göra Sverige trovärdiga gentemot våra internationella samarbetspartners.

Återigen här är det godtyckligt och direkt felaktigt att underkänna officerare i äldre utbildningssystem. I och med Försvarsbeslutet år 2004, så hade Försvarsmakten som huvuduppgift att genomföra internationella insatser och ett tag var den officiella synen från dåvarande regering att försvaret av Sverige börjar utomlands. De officerare som bemannade och idag bemannar många befattningar i utlandstjänst är utbildade i äldre system och har samt fortsätter dagligen på ett trovärdigt sätt representera den Svenska staten och dess Försvarsmakt gentemot våra internationella partners.

Officersyrkets särart och det som betecknas som officerskompetens, vilket utvecklas i Statens offentliga utredningar, visar just att officersyrket är något som definieras utöver rent organisatoriska egenskaper dessutom av personliga dito.

“För alla som anställs i Försvarsmakten ställs krav på kompetens, relevant för det yrke eller den tjänst som skall utövas, men för civila ställs inte krav på officerskompetens. De tjänster som bemannas av och de arbeten som utförs av officerare, skiljer sig sinsemellan i så stor omfattning att ett militärt system sammansätts av företrädare för helt olika branscher eller yrken. Officersyrket kan således ses som flera yrken. Det som konstituerar officeren måste därför härledas ur vad som är (eller måste vara) gemensamt för alla officerare.

Slutsatser av detta blir att en officer är en medlem i en professionell yrkeskår, som är legitimerad eller auktoriserad av samhället. För inträde i kåren ställs krav, dels på egenskaper dels på kompetens.”

(Ett reformerat skolsystem för Försvarsmakten, SOU 2003:43).

Idén om att genom en knapptryckning ”matcha” den av myndigheten i personalredovisning systemets skapade personalrader, med den personal som nu finns genom en massdegradering, ger inte bara en risk för ett utökat utflöde av erfarna officerare ut från Försvarsmakten, utan även riskerar allvarligt att demoralisera både de som utbildats till specialistofficerare genom det utbildningssystemet från år 2008 och de som valt att frivilligt konvertera sig till specialistofficer, på den frivilliga väg som finns. Samt att tillväxten i och med Försvarsbeslutet år 2020, riskerar att hämmas då andelen krigsförband blir svårare att bemanna med officerare ur tidigare system.

Till detta skall nu även grund- och krigsorganisationen bemannas, då Försvarsmaktens uppgift ytterst är att försvara Sverige mot väpnat angrepp, är det ytterst märkligt att detta negligeras av Försvarsmakten i inriktningen. Andelen krigsförband kommer i stor mängd att öka i enlighet med Försvarsbeslutet år 2020 och troligen i än större grad från kommande beslut år 2025. Ovanstående gör att varje officer kommer att behövas i rollen som officer, som inte på frivillig väg, önskar en fortsatt yrkesutveckling som specialistofficer. De förband som nu är under uppbyggnad (ex. I 13, I 21 med Jämtlands fältjägarkår, A 9 och Amf 4) har hittills antagit att kunna återanställa förtidsavgångna yrkesofficerare till förbanden. Med nu lagda inriktning så omöjliggörs en bemanningsprocess av löjtnanter och kaptener till vakanta officersbefattningar i många av fallen. Till detta skall adderas de rekryteringssvårigheter och låga andel som totalt examinerats från officersprogrammet under större delen av programmets varande, sedan inrättandet med första examen år 2010, innebärande att förtidsavgångna därur är lätträknade samt att ej förtidsavgångna, redan är en bristvara inom myndigheten.

Slutsatsen av ovanstående

Slutsatserna av konsekvenserna av FM inriktning har flera bottnar, dels emotionella och dels rationella. För det förra de rent moraliska aspekterna med en i yrkesofficerskollektivet uppenbar risk för slitningar och en minskad vilja att kämpa på grund av de demoraliserande effekterna. För det senare så är Försvarsmakten en myndighet som är satt att skydda den demokratiska statens grundvalar – rättsstaten. Vilket den inte gör genom sitt rättsvådliga agerande. Det är allvarligt och öppnar för ett sluttande plan med godtyckliga ej rättssäkra beslut även i framtiden. Att ändra felaktiga beslut är svårt, då det är att erkänna en förlust. Men det som skiljer myndigheter från privata beslut är att myndigheterna är tvungna att följa övergripande lagar och förordningar.

Författaren är kapten och tjänstgör vid Fältjägargruppen.

Bild: Den statliga värdegrunden (pdf)

Bilaga 1: Det militära skolsystemet historiskt sett och Officersförordningen

Försvarsmakten har sedan 1900-talets andra hälft genomfört ett stort antal omorganiseringar och förändringar av inriktning. I kölvattnet av dessa har också förändringar av officersyrket genomförts, både vad gäller utbildning och grader. En genomgående princip har dock varit att inte degradera personal godtyckligt och på bred front. Snarare tvärtom.

Fram till början av 1980-talet fanns det flera inriktningar på basen av officerskåren (plutonsofficerare, kompaniofficerare och regementsofficerare). Från 1982 fanns endast en samlad officerskår, benämnt Nya befälsordningen (NBO). De officerare med en lägre tjänsteställning i en kår som avskaffades, tilldelades grader med högre tjänsteställning. Exempelvis fanjunkare blev löjtnanter efter att ha vidareutbildats. Sedan 1980-talet har officersutbildningen reviderats flertalet gånger, med ändrat utbildningsinnehåll och omfattning.

Under mitten av 1990-talet fattades beslut om att utbildningen skulle ta höjd för den dynamiska och osäkra omvärld som då rådde efter kalla krigets slut. Den dåvarande regeringen tillsatte en utredning som i sitt slutbetänkande bl.a. konstaterade:

“Utredningen anser att framtidens officerare måste ha en solid kunskapsbas och i övrigt en gedigen kompetens, men också förmåga att snabbt inhämta och analysera ny information för att kunna fatta korrekta beslut. Vidare måste officeren kunna kommunicera på olika nivåer, aktivt samverka med andra människor oavsett bakgrund och förmedla de grundläggande värderingar som Försvarsmakten verkar utifrån. Således är det också viktigt att officeren har en grundlig kunskap om samhällsförhållanden i vid bemärkelse. Den långsiktiga förmågan, att med flexibilitet kunna lösa de uppgifter som Försvarsmakten erhållit, kräver att officersutbildningen utvecklas och anpassas till faktiska förhållanden. Härigenom kan grunden läggas för att framtidens officer kan tillmötesgå potentiella behov av olika funktioner. Samtidigt är det angeläget att officerskåren aktivt kan bidra till Försvarsmaktens utveckling.” (Försvarsmaktsgemensam utbildning för framtida krav -Slutbetänkande från Utredningen om Försvarsmaktens skolverksamhet (Fö 1996:07)

Efter riksdagsbeslut vid halvårsskiftet år 1999 infördes en ny skolstruktur utgående från ovan utredning. Med tre Försvarsmaktsgemensamma militärhögskolor och den nya Försvarshögskolan, som var sammanhållande för stringensen i utbildningssystemet.

Utbildningen ansågs då vara ett förverkligande av att möta högskolevärlden, då utbildningen nu följde högskolelagen och vilade således inte längre bara på beprövad erfarenhet utan nu också på vetenskaplig grund. Intentionen var att på sikt skulle de poäng som utfärdades vid de militära högskolorna bli verkliga högskolepoäng. Det nya högskolemässiga utbildningssystemet som infördes 1999 utvärderades i och med ytterligare utredningar tillsatta av regeringen (statens offentliga utredningar).

En konsekvens av denna utvärdering var att regeringen beslutade i december år 2007 om att Försvarsmakten i enlighet med Statens offentliga utredningar fick möjlighet att meddela andra tjänstegrader för yrkesofficerare än de som explicit är officersgrader (från fänrik). Innebörden av det var att Försvarsmakten fick mandat att föreskriva om utbildning och antagning till utbildning som yrkesofficer inom Försvarsmakten.

I och med det fick Försvarsmakten rätt att skapa en kortare utbildning för en annan kategori yrkesofficerare som det inte ställs lika höga studieteoretiska krav som för de ifrån den nya skolstrukturen som infördes år 1999. Parallellt med detta fick Försvarshögskolan som år 2007 blev en högskola under utbildningsdepartementet med rätt att utfärda skarpa högskolepoäng, rätt att besluta om och antaga till utbildning som leder till officersexamen vid Försvarshögskolan. Samtidigt som regeringen beslutade detta i officersförordning så skyddades äldre utbildade officerare i förordningen med en reglering som säger att utbildning och anställningar som påbörjats före 1 januari år 2008 är gällande utifrån de bestämmelser som var gällande då utbildningen eller anställningen påbörjades