av Gunilla Herolf
En process pågår nu med mål att skapa en ny säkerhetsstrategi för EU. Processen leds av den höga representanten Federica Mogherini och den planeras att vara avslutad i juni 2016.
Detta är inte en ny ide. Den första säkerhetsstrategin presenterades 2003. Det var ett mycket hyllat dokument som i en situation när EU:s medlemsländer varit mycket splittrade, framför allt i Irakfrågan, nu kunde visa att enighet fanns om vilka hoten var mot Europa och även prioriteringen av hoten. Någon strategi var det däremot inte, eftersom den gav föga ledning om vilka vägval EU skulle ta i en kris.
2008 kom ett nytt försök att skapa en säkerhetsstrategi, men arbetet utmynnade enbart i vissa utvidgningar på detaljnivå av det tidigare dokumentet. Slutligen gjordes under 2012 – 2013 ett försök att skapa en ny strategi, initierat av Carl Bildt. Utöver Sverige deltog Spanien, Italien och Polen. Detta försök var emellertid dömt att misslyckas eftersom de större länderna, Tyskland, Storbritannien och Frankrike, inte gav det sitt stöd, troligen på grund av att de inte såg några möjligheter till framgång.
Vad är nytt den här gången?
En stor förändring är att initiativet nu har allmänt stöd inom EU, vilket också inkluderar EU:s högsta organ, Europeiska rådet. Vidare förklarade EU:s försvarsministrar vid sitt möte i februari 2015 att kriserna i Ukraina och Libyen hade gjort det ännu viktigare att få till stånd en säkerhetsstrategi. Sedan 2003, och till och med sedan 2013, hade den strategiska kontexten för EU förändrats betydligt. Bland annat hade hybridkrigföring uppstått som ett nytt hot och den ryska informationskrigföringen var en realitet som krävde ny strategisk kommunikation från EU:s sida.
Mogherinis syn på säkerhetsstrategin
Federica Mogherinis åsikt är att EU behöver en sammanhållen och samtidigt bred utrikespolitik. Den bör omfatta en gemensam försvars- och anti-terrorismpolitik men också en politik som innefattar energi, migration, ekonomi och klimatförändring och den bör dessutom nämna vilka instrument som ska användas.
Mogherinis förväntningar på en säkerhetsstrategi är stora. Den ska…”ge oss en känsla av vilken riktning som vi bör ta, hjälpa oss att navigera i oroliga vatten, vara proaktiva när det gäller skydd och främjande av våra intressen”.
Skillnaden mellan 2003 och 2015
Med de förväntningar som Federica Mogherini har på säkerhetsstrategin är utmaningarna inför detta arbete stora. De blir inte mindre när man betänker de stora skillnaderna mellan den situation som rådde 2003 och den som råder nu.
En stor skillnad ligger i den dominerande hotbilden: medan 2003 års strategi gällde hur man skulle bemöta externa hot låg ändå fokus vid denna tid på faran av den interna splittringen. Vi har fortfarande en intern splittring i Europa men vi är nu i en ännu värre situation eftersom de interna liksom också de externa hoten, för att inte tala om deras komplexitet, har vuxit till en betydligt högre nivå. Som försvarsministrarna säger har detta ökat behovet av en strategi, men det har också gjort det svårare att uppnå enighet kring en sådan.
För att nämna några av de interna problemen:
- Storbritannien funderar på att lämna EU
- Brist på sammanhållning och förtroende som en effekt av den finansiella krisen, inte minst krisen i Grekland
- Brist på solidaritet bland medlemmarna inför flyktingkrisen
- Tillväxten av inte bara euro-skeptiska utan också extremistiska partier
Av dessa problem existerade 2003 bara den sista punkten och även den i begränsad omfattning.
De externa problemen är minst lika svåra:
- Krig i vårt närområde Syrien, som förutom flyktingproblemet som vi inte kan hantera också visar EU:s brist på inflytande, makt och idéer
- Stora problem i Nordafrika, i vilka EU:s engagemang varit av föga eller inget värde
- Ryssland är nu ett annorlunda land med fientligt uppträdande mot många EU-länder och militär aggression mot vissa andra länder
- Terrorism och senast våldsbrotten i Paris, som visar att detta är ett såväl internt som externt problem
Igen, med undantag av den sista punkten fanns inte dessa problem år 2003.
Missförstånd om vad en strategi kan uträtta
Är det möjligt att en fullt utvecklad och omfattande strategi skulle kunna lösa alla dessa problem? Det är inte troligt: Även med en sådan strategi kommer överraskande händelser att inträffa och kräva konsultationer mellan EU-länder. Dessutom, även om EU försöker att förbereda sig för alla eventualiteter kommer sannolikt reella situationer att vara unika och oförutsägbara. Slutligen, skulle medlemsstater inte vilja binda sig till en strategi utan att den inkluderar möjligheten att själva bli involverade i konsultationer i akuta situationer.
Realistiska alternativ
Ett mer realistiskt alternativ är en strategi att användas som ledning för EU:s handlande på en lägre nivå. Den skulle gälla vissa regioner och vissa problem i vilka prioriteter kan fastställas efter en omfattande analys av alla de områden och faktorer som nämnts av Mogherini.
Även detta skulle emellertid bli svårt. Om vi tittar på de problem som finns i den östra delen av Europa och hur EU-länderna har reagerat inför dem, ser vi stora skillnader i syn och preferenser, vilka beror på olika historiska erfarenheter, geografiskt avstånd, sårbarhet gentemot Ryssland samt handels- och inte minst energifrågor. Kan sådana skillnader överbryggas?
Det verkar omöjligt och ändå har det gjorts – belägget för detta ligger i att vi i mer än ett år lyckats att bibehålla en gemensam sanktionspolitik gentemot Ryssland. Detta har vi klarat av tack vare den tyska kanslern, Angela Merkel. Kan vi klara av det med hjälp av en strategi – det är osäkert.
Kan dagens kritiska situation tjäna som hjälp?
Allvarliga situationer har ibland underlättat kompromisser bland EU:s medlemmar. Dagens situation, med allvarliga externa kriser, kan emellertid lätt leda till fokus på den omedelbara framtiden snarare än långsiktiga lösningar. I värsta fall kan också en sådan situation leda till att länder agerar på egen hand och går i sin egen riktning.
De svåra valen
Attackerna i Paris i kombination med de sannolika bomberna på det ryska plan som störtade på Sinaihalvön skulle kunna leda till samarbete och en gemensam lösning för att besegra ISIL i Syrien. En sådan strategisk allians kan var nödvändig men är till sin natur realpolitik och inte till någon hjälp utan i stället en stor utmaning för det pågående arbetet med en säkerhetsstrategi.
Den springande punkten är vilket pris som måste betalas för att få Rysslands stöd. Måste vi begränsa eller till och med överge vår kritik mot ryskt agerande i Ukraina och andra östliga partnerskapsländer? Skulle en gemensam säkerhetsstrategi, om en sådan hade funnits idag, ha varit till hjälp i denna situation?
Det finns också andra liknande svåra val, t ex när det gäller Turkiet. Turkiet behöver tveklöst hjälp från EU för att kunna klara av sitt flyktingmottagande. Vilket pris är vi beredda att betala för detta? Kan det vara så att många länder inom EU är så ivriga att slippa ta emot fler flyktingar att de gärna ger Turkiet vad landet begär och därmed överger sin tidigare kritik mot turkiska tillkortakommanden när det gäller mänskliga rättigheter, situationen för media och korruptionen?
Värdegrunden
De val som nämns ovan är akuta för dagens situation men också relevanta för en kommande säkerhetsstrategi. De gäller de värden som vi som EU-medlemmar och européer säger oss omfatta: Hur allvarligt ska vi ta på våra värden i en säkerhetsstrategi? Vilka kompromisser kan göras? När sådana val träffas måste man också tänka på EU:s egna medlemsstater. Om man tar lätt på dessa värden, vilken effekt skulle det ha på de EU-länder som själva har stora brister när det gäller t ex korruption och brist på frihet för media?
Realism
Samtidigt måste en säkerhetsstrategi vara realistisk. EU av idag är i hög grad byggt på intressetänkande och skapandet av en strategi är därför också till stor del en fråga om att på ett skickligt sätt förena vad som tycks vara motsatta intressen.
Vad kan vi göra för att underlätta skapandet av en säkerhetsstrategi?
En stor hjälp för en framtida säkerhetsstrategi skulle vara att minska sårbarheten i Europa gentemot Ryssland, så som vi ser idag i arbetet med att skapa en energiunion. Detta är givetvis ett arbete på lång sikt.
Det som måste prioriteras på kort liksom på lång sikt är att bibehålla den enighet som vi har idag, t ex när det gäller sanktionerna. Den europeiska enigheten är den enda motgång som stört president Putinsn planer under det senaste året. Vi bör inte heller laborera med idéer som ”core Europe” och liknande. Det betyder ett delat EU och det är det sista vi behöver.
Slutligen behöver vi ökad tillit till EU. De senaste åren har karakteriserats av ökande nationalisering. Framför allt de stora länderna har samlat egen information, gjort sin analys baserad på denna och inte delat med sig av sina resultat. EU understryker självt vikten av tillit i Ukraina, där man understödjer institutioner samtidigt som man försöker se till att befolkningen får tillit till dem. Men också organisationer behöver tillit för att fungera och EU-länderna måste därför i sin relation till EU själva tillämpa det som de predikar för andra.
Författaren är Fil dr och ledamot av KKrVA.
