av Bo Richard Lundgren
Vad kännetecknar en nationell kris?
En vanlig definition är att de centrala aktörerna uppfattar situationen som att:
- Betydande värden står på spel (hotas)
- Begränsad tid står till förfogande
- Omständigheterna präglas av betydande osäkerhet
Inom den internationella forskningstraditionen hävdas dessutom att den nationella beslutsförmågan och de centrala ledningssystemen sätts på prov. En viktig fråga i detta sammanhang blir därför
Hur väl lämpad är den svenska förvaltningsmodellen att hantera nationella kriser?
För att få svar på den frågan kan man undersöka hur väl vi lyckats att hantera de nationella kriser som inträffat. För att få en mera rättvisande bild av dagens aktuella förmåga får vi se på kriser som inträffat under senare tid. Jag väljer därför att mycket översiktligt belysa tre händelser: Tsunamikatastrofen 2004, Skogsbranden i Västmanland 2014 och de omfattande skogsbränderna sommaren 2018.
Tsunamikatastrofen har varit föremål för omfattande utredningar och analyser. Ett generellt konstaterande är att Regeringskansliet misslyckades med att förmedla viktig information till Sveriges ledande politiker och tjänstemän. Detta innebar att nödvändiga beslut försenades liksom att även viktiga hjälpinsatser försenades med mer en ett dygn, jämfört med vad andra länder förmådde t ex Italien.
Även skogsbranden i Västmanland har utretts ur många synvinklar. MSB har på regeringens uppdrag analyserat och dragit slutsatser från 26 utredningar. MSB förordade mot denna bakgrund bland annat ändringar avseende de grundläggande principerna för samhällets krisberedskap. Myndigheten ansåg att de befintliga likhets- och närhetsprinciperna borde avskaffas till förmån för ett system baserat på principerna ansvar, samverkan och handling. Den senare principen innebär att aktörerna ska agera proaktivt och vidta nödvändiga åtgärder även i osäkra situationer med brist på information.
Att idag dra säkra och långtgående slutsatser från förra sommarens skogsbränder är inte möjligt då analys- och utredningsarbete inte är helt slutfört. Vi kan dock konstatera att de svenska resurserna inte räckte till. Vi måste få hjälp både från Italien (brandflyg) och Polen (brandmän) för att få situationen under kontroll. Den nu ansvarige ministern, Mikael Damberg, har nyligen uttalat sig angående bränderna. Han anser att det behövs tydligare krav på systemledning och att de organisatoriska förutsättningarna för att ”göra ett bra jobb” måste förbättras.
I de exempel som jag beskrivit ovan påvisas flera brister i den svenska krishanteringen. Hit hör senfärdighet och oförmåga att fatta beslut och handla. Hit hör också oförmåga att fatta beslut på ofullständigt underlag samt bristande systemledning och samordning.
Ofullkomligheter i krishantering på olika nivåer har ofta olika orsaker. Det finns inte heller något perfekt system. Men jag vill hävda att flera av bristerna i krishantering på nationell nivå har ett grundläggande problem. Det hänför sig till den svenska förvaltningsmodellen.
Vad utmärker den svenska förvaltningsmodellen?
Den svenska förvaltningsmodellen kan beskrivas på olika sätt. Jag vill här lyfta fram tre karaktäristiska drag. Dessa har betydelse för statsmakternas förmåga att leda landet i allvarliga kriser.
För det första innebär den svenska förvaltningsmodellen att vi har ett relativt litet regeringskansli med små departement. Detta skiljer oss från flera andra länder, där myndigheterna (direktoraten) ingår i departementen (ministerierna).
För det andra innebär modellen att förvaltningsbeslut inte fattas på ministernivå utan av självständiga myndigheter som organisatoriskt hålls åtskilda från regeringens kansli.
För det tredje har vi i Sverige förbud mot ministerstyre. Det innebar att ansvarig minister inte får lägga sig i eller försöka påverka myndigheternas beslut. Det innebär också att regeringen ska fatta sina beslut kollektivt och att regeringen är ansvarig som ett kollektiv. En enskild minister kan inte heller fatta beslut för regeringens räkning.
Den svenska förvaltningsmodellen skapar ramvillkoren för beslutsfattande i fred, kris och krig samt utgör grund för statsledningens förmåga att leda det nationella krisarbetet. Det är viktigt att komma ihåg när ”betydande värden står på spel.”
På vilket sätt utgör den svenska förvaltningsmodellen ett hinder?
I krissituationer krävs raka beslutsvägar från den politiska nivån till den operativa nivån. Det har vi inte i Sverige. Vi behöver också kunna utkräva ansvar både från ansvariga politiker och berörda myndighetschefer. Det förutsätter en tydlig ansvarsfördelning. Det har vi inte idag. I vårt nuvarande system går det att skylla ofullkomligheter och brister på andra.
Som vi konstaterade vad avser Tsunamikatastrofen saknades förmåga att fatta beslut i tid d v s ”när begränsad tid stod till förfogande.” I efterföljande utredningar har man bl a noterat en ”försiktighetskultur” inom Regeringskansliet som utgår från en rädsla att ta risker och göra fel. Man har därför avvaktat för att få fullständig information och en tydlig lägesbild, vilket för det mesta inte är möjligt. Gapet mellan regeringskansli och myndighet förefaller ha varit alltför stort, trots att det ansvariga departementet – UD – inrymmer bägge.
Detta beteende, som kan hänföras till den svenska förvaltningsmodellen, står i skarp kontrast till den handlingsprincip som beskrivits ovan. Denna princip utgår ju från en förmåga att fatta beslut på bristande informationsunderlag och att agera proaktivt samt vidta nödvändiga åtgärder även i osäkra situationer.
Västmanlandbranden 2014 och skogsbränderna förra sommaren uppvisar liknande problem kring beslutsfattandet. Det fanns en oförmåga hos ansvariga myndigheter att samverka och att agera utifrån en gemensam lägesbild. Ansvarig minister och Regeringskansliet hade inte heller formella möjligheter att påverka.
Modellen med förbud mot ministerstyre innebär att den ansvariga ministern inte kan – även om denne vill – fatta viktiga beslut som kan hjälpa myndigheten att inrikta sitt krisarbete, frigöra resurser och/eller prioritera dessa i krislägen. Det är heller inte lämpligt eller möjligt för regeringen att fatta operativa beslut kollektivt. Sådana beslut måste dessutom ofta fattas i akuta lägen.
Vilka är då slutsatserna?
- Den svenska förvaltningsmodellen kan sägas tjäna oss väl under lugna fredstida och krisfria förhållanden. Under kriser är modellen dock en belastning och förhindrar en effektiv krisledning.
- I det nuvarande säkerhetspolitiska läget diskuterar vi gråzonsproblematik och hybridkrigföring. Det är därför oerhört viktigt att regeringen i sådana situationer har möjlighet att fatta beslut och leda landet, även när läget är osäkert och informationen bristfällig.
- Om landet hamnar i krig och den nationella beslutsförmågan och de centrala ledningssystemen sätts på prov, är det av avgörande betydelse att regeringen kan leda landets försvar. Den svenska förvaltningsmodellen måste då vara ett effektivt stöd – inte ett hinder.
Den svenska förvaltningsmodellen måste revideras. Att stoppa huvudet i sanden duger inte.
